〔作者簡介〕李泠燁，法學(xué)博士，上海師范大學(xué)哲學(xué)與法政學(xué)院副教授。

〔文章來源〕《中國法學(xué)》2024年第4期。注釋版全文請(qǐng)點(diǎn)擊文末“閱讀原文”。

控制性詳細(xì)規(guī)劃一般是指，以城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，確定其所覆蓋的建設(shè)地區(qū)的土地使用性質(zhì)和使用強(qiáng)度控制指標(biāo)、道路和管線控制性位置以及空間環(huán)境控制的規(guī)劃要求。控制性詳細(xì)規(guī)劃包括規(guī)劃文本、圖件和附件，圖件又包括圖紙與圖則兩部分。這種“圖”加“則”的形式及可視化技術(shù)特點(diǎn)，在法律上是否具有以及如何具有效力，是研究中應(yīng)當(dāng)明確的。

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。詳細(xì)規(guī)劃分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)符合規(guī)劃要求，這從一般意義上確立了城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)建設(shè)行為的約束。城市、鎮(zhèn)規(guī)劃的約束效力更加直接、具體地體現(xiàn)在控制性詳細(xì)規(guī)劃層面。

總體規(guī)劃確定的城市規(guī)劃區(qū)被劃分成若干的規(guī)劃單元制定控制性詳細(xì)規(guī)劃?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃所覆蓋的是城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的局部區(qū)域。就內(nèi)容而言，雖然控制性詳細(xì)規(guī)劃內(nèi)容有的來自對(duì)土地使用現(xiàn)狀的描述，但其作為藍(lán)圖更多是對(duì)地塊未來使用用途和強(qiáng)度的設(shè)想，規(guī)劃本身并沒有明確約束的行為及主體。相較于總體規(guī)劃，控制性詳細(xì)規(guī)劃制定過程所涉主體更為分散：城市、縣人民政府的城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或鎮(zhèn)人民政府組織編制控制性詳細(xì)規(guī)劃，城市人民政府、縣人民政府，以及鎮(zhèn)人民政府的上一級(jí)人民政府進(jìn)行審批。以上無論是組織編制的主體，還是審批主體，相當(dāng)部分并沒有行政立法權(quán)。簡言之，控制性詳細(xì)規(guī)劃并非形式意義上的“法”，由此，其本身并沒有當(dāng)然的對(duì)外的法律效力。

然而，控制性詳細(xì)規(guī)劃對(duì)建設(shè)行為的約束力直接來自《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第40條的建設(shè)工程規(guī)劃許可條款（以下簡稱“規(guī)劃法許可條款”）。該法第40條第2款規(guī)定，申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證應(yīng)當(dāng)提交使用土地的有關(guān)證明文件、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案等材料，或者要求建設(shè)單位提交編制的修建性詳細(xì)規(guī)劃，對(duì)符合“控制性詳細(xì)規(guī)劃”和“規(guī)劃條件”的，核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。雖然，符合控制性詳細(xì)規(guī)劃并不是規(guī)劃許可合法的唯一條件，但控制性詳細(xì)規(guī)劃是規(guī)劃許可的直接依據(jù)之一，并且規(guī)劃條件也是在控制性詳細(xì)規(guī)劃范圍內(nèi)對(duì)部分內(nèi)容的具體化，在此也有間接作用。申請(qǐng)人提交的建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案的總平面圖標(biāo)注有用地面積、建筑面積、容積率、建筑物高度、綠化用地、市政配套設(shè)施等，規(guī)劃部門審查方案的以上內(nèi)容，判斷依方案建設(shè)后的地塊使用是否在規(guī)劃所設(shè)定的用途、容積率、綠地率、建筑高度等允許范圍內(nèi)，由此決定是否頒發(fā)許可。

合法建設(shè)不僅要求事先取得建設(shè)工程規(guī)劃許可，更需要建設(shè)行為符合建設(shè)工程規(guī)劃許可。建設(shè)工程規(guī)劃許可通常都有附圖及附件，其中包括審核通過的建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案。附圖及附件作為規(guī)劃許可的部分，是具有法律效力的。合法的建設(shè)行為需要符合包括附圖以及附件在內(nèi)的規(guī)劃許可內(nèi)容。因此，依法審定的修建性詳細(xì)規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案的總平面圖對(duì)建設(shè)行為合法與否的判斷相當(dāng)重要，被要求公布，并且經(jīng)依法審定的修建性詳細(xì)規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案的總平面圖不得隨意修改。

控制性詳細(xì)規(guī)劃原本只是規(guī)劃制定者對(duì)未來土地使用狀態(tài)的設(shè)想。換言之，控制性詳細(xì)規(guī)劃表明未來土地使用狀態(tài)“是”什么。但由于建設(shè)行為應(yīng)當(dāng)符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的一般原則，以及規(guī)劃法許可條款的援引，控制性詳細(xì)規(guī)劃直接作為規(guī)劃許可的依據(jù)，更準(zhǔn)確地說是作為確定建設(shè)行為義務(wù)的依據(jù)，由此產(chǎn)生了對(duì)建設(shè)行為的約束；也是行政機(jī)關(guān)許可以及司法裁判的依據(jù)，約束了未來要進(jìn)行建設(shè)的建設(shè)用地使用權(quán)人、相關(guān)利益群體。控制性詳細(xì)規(guī)劃實(shí)質(zhì)上意味著未來土地使用狀態(tài)“應(yīng)當(dāng)是”什么。當(dāng)然，控制性詳細(xì)規(guī)劃的法律效力并不是作為行政規(guī)劃的天然屬性，而是來源于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定。

另外，由于規(guī)劃法許可條款沒有為許可條件設(shè)定其他實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，脫離了控制性詳細(xì)規(guī)劃，許可條件是空缺的，許可審查無法實(shí)質(zhì)性進(jìn)行，更無法判斷是否應(yīng)當(dāng)授予許可。具言之，在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)尚未制定控制性詳細(xì)規(guī)劃的區(qū)域內(nèi)申請(qǐng)建設(shè)工程規(guī)劃許可，如果規(guī)劃行政部門頒發(fā)了建設(shè)工程規(guī)劃許可證就會(huì)被認(rèn)定為主要依據(jù)或證據(jù)不足，進(jìn)而構(gòu)成違法許可。特定區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃許可審查只有在制定了控制性詳細(xì)規(guī)劃的情況下才能實(shí)質(zhì)進(jìn)行。從這個(gè)意義上說，規(guī)劃法許可條款只給定了效力基礎(chǔ)，而非內(nèi)容。

通常判斷是否準(zhǔn)予許可特定行為，在于許可申請(qǐng)對(duì)象的特定事實(shí)是否能歸入許可條件（包括其中的抽象法律概念）之中。因此，一般的許可條件是否能約束特定的對(duì)象，在許可之前是不確定的，也是無法特定化的。然而，控制性詳細(xì)規(guī)劃是對(duì)“具體地塊的土地利用和建設(shè)提出控制指標(biāo)”，是對(duì)于“規(guī)劃范圍內(nèi)”“各地塊”土地使用的安排，包括不同性質(zhì)的建筑類型設(shè)定，建筑高度、密度、容積率、綠化率等控制指標(biāo)，或是建筑體量、體型、色彩等城市設(shè)計(jì)要求，以及公共設(shè)施配套、交通出入口方位、停車泊位等。也就是說，控制性詳細(xì)規(guī)劃涵蓋的是城市、鎮(zhèn)空間范圍中或大或小的局部區(qū)域，其所覆蓋的是一個(gè)特定區(qū)域，雖然包括眾多地塊，但都能在許可申請(qǐng)前特定化。控制性詳細(xì)規(guī)劃以規(guī)劃圖件的方式確定其所覆蓋的相關(guān)土地地塊，并對(duì)具體地塊進(jìn)行編號(hào)，由此將編號(hào)的土地與規(guī)劃規(guī)則相關(guān)聯(lián)。雖然規(guī)劃內(nèi)容并不是必須即刻達(dá)成的土地使用狀態(tài)，而是在后續(xù)開發(fā)建設(shè)中逐步實(shí)現(xiàn)，但規(guī)則內(nèi)容與具體地塊的對(duì)應(yīng)并不必等到后續(xù)許可開發(fā)階段。許可審查無需抽取案涉土地的一般特征，進(jìn)行抽象要件的涵攝。因此，在規(guī)劃許可中，如何確定規(guī)劃許可個(gè)案是否需要“符合”控制性詳細(xì)規(guī)劃，通常是沒有規(guī)范的解釋過程，沒有涵攝進(jìn)入要件的過程，而是徑直通過規(guī)劃或規(guī)劃圖“顯示”，或者規(guī)劃圖上對(duì)于地塊號(hào)的“比對(duì)”完成的。

控制性詳細(xì)規(guī)劃之所以需要將土地地塊編號(hào)、采用規(guī)劃圖件的形式進(jìn)行管理，還在于“各地塊”的空間樣態(tài)的安排并非整齊劃一，而是有著相應(yīng)的不同安排。規(guī)劃所確定的范圍內(nèi)的各地塊土地用途存在差異，使用規(guī)模大小也不相同，建筑高度也可能錯(cuò)落相異。因此，不僅對(duì)象是特定的各地塊，內(nèi)容也是特定化的，或者說差異化的。

控制性詳細(xì)規(guī)劃限定了土地使用性質(zhì)和使用強(qiáng)度等控制指標(biāo)，直接的對(duì)象是特定地塊，而不是建設(shè)行為。但基于城鄉(xiāng)規(guī)劃法許可條款，控制性詳細(xì)規(guī)劃的土地使用狀態(tài)要求成為建設(shè)行為所附義務(wù)的來源，規(guī)劃轉(zhuǎn)而實(shí)現(xiàn)了對(duì)建設(shè)行為的控制。因此，控制性詳細(xì)規(guī)劃約束的間接對(duì)象是特定地塊上未來的建設(shè)行為。

雖然約束的對(duì)象特定，但控制性詳細(xì)規(guī)劃對(duì)具體地塊狀態(tài)的約束是面向未來的、持續(xù)性的，并不因?yàn)橐?guī)劃許可頒發(fā)，或者是許可的建設(shè)行為完成即失去效力。雖然規(guī)劃許可的建設(shè)行為完成后，土地通常會(huì)長期呈現(xiàn)出控制性詳細(xì)規(guī)劃所意圖實(shí)現(xiàn)的使用狀態(tài)，但這并不意味著該土地地塊不會(huì)再進(jìn)行重建、改建或者擴(kuò)建。一旦再進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，控制性詳細(xì)規(guī)劃仍然會(huì)是許可重建、改建或者擴(kuò)建行為的依據(jù)，繼續(xù)發(fā)揮著效力。控制性詳細(xì)規(guī)劃的直接對(duì)象在控制性詳細(xì)規(guī)劃頒布時(shí)是特定的，但是其間接約束的建設(shè)行為及行為主體卻在頒布時(shí)無法確定，相關(guān)建設(shè)行為在未來可能多次發(fā)生且主體亦不特定。

1.建設(shè)行為所附義務(wù)的框架

控制性詳細(xì)規(guī)劃需要對(duì)上位規(guī)劃就其所覆蓋區(qū)域的功能定位予以具體化，形成使用用途、容積率、建筑高度等方面的立體性要求。這些要求有部分是確定的，但更多的是框架性的。

首先，確定性義務(wù)是指，控制性詳細(xì)規(guī)劃承接自上位規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容。單個(gè)的控制性詳細(xì)規(guī)劃雖然只覆蓋城市或鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)中的部分，但卻是城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的部分，其應(yīng)當(dāng)“根據(jù)城市總體規(guī)劃的要求”進(jìn)行組織編制。特別是，法律規(guī)定的總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容必須嚴(yán)格執(zhí)行，任何個(gè)人和組織都不得違反，當(dāng)然，作為下位規(guī)劃的控制性詳細(xì)規(guī)劃更不得違反。如，總體規(guī)劃將特定地塊設(shè)置為基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)設(shè)施，控制性詳細(xì)規(guī)劃若更改該用地性質(zhì)，則會(huì)被認(rèn)定為違法，由此所頒發(fā)的許可也會(huì)因依據(jù)不足而判令撤銷。這也就意味總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容應(yīng)規(guī)定在控制性詳細(xì)規(guī)劃中，并通過這一中間層次傳遞到具體的規(guī)劃許可中。換言之，上位規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容對(duì)特定土地地塊而言已經(jīng)是確定的，是制定控制性詳細(xì)規(guī)劃時(shí)不得違反的，更是建設(shè)行為人所不能違反的。

其次，所謂框架性是指，控制性詳細(xì)規(guī)劃設(shè)定了建設(shè)行為所附義務(wù)的范圍。來自上位規(guī)劃的確定性義務(wù)是重要的，但也是有限的，控制性詳細(xì)規(guī)劃的更多內(nèi)容是圍繞上位規(guī)劃確定的功能定位具體形成的。規(guī)劃對(duì)土地使用用途控制主要進(jìn)行分類管理，對(duì)使用強(qiáng)度以設(shè)定控制指標(biāo)的方式進(jìn)行管理。在用途管理中，用途被分為大類、中類和小類三級(jí)，控制性詳細(xì)規(guī)劃可具體選擇以大類、中類或者小類進(jìn)行管理。大類管理對(duì)規(guī)劃許可申請(qǐng)人而言約束程度較低，擁有更多的選擇；而設(shè)定中類或者小類用途則意味著更高強(qiáng)度的約束，選擇自由較少。使用強(qiáng)度方面的各類指標(biāo)（如容積率、建筑高度等）通常不是恒定的數(shù)值，而是上限或者下限的設(shè)定。這也給予了建設(shè)用地使用權(quán)人建設(shè)時(shí)可選擇的范圍。當(dāng)然，雖然使用用途和使用強(qiáng)度的控制通常是框架性的，但也不排除在個(gè)別規(guī)劃中，用途或者特定的指標(biāo)強(qiáng)度被直接指定，選擇空間為零的情況。

建設(shè)用地使用權(quán)人申請(qǐng)建設(shè)工程規(guī)劃許可所做的具體設(shè)計(jì)方案，實(shí)際是在控制性詳細(xì)規(guī)劃所劃定的義務(wù)框架內(nèi)自行進(jìn)行選擇，將規(guī)劃針對(duì)地塊的義務(wù)框架變?yōu)榈貕K上單個(gè)或多個(gè)建筑物的設(shè)計(jì)方案存在多種，建設(shè)單位根據(jù)自行設(shè)計(jì)的特定方案進(jìn)行申請(qǐng)。一旦該方案通過了規(guī)劃部門審定，則建設(shè)單位需要按此建設(shè)，如需修改則應(yīng)重新申請(qǐng)，并可能引發(fā)對(duì)利害關(guān)系人的補(bǔ)償責(zé)任。規(guī)劃許可含有特定具體的義務(wù)，建設(shè)單位負(fù)有按規(guī)劃許可內(nèi)容（包括附圖、附件）進(jìn)行建設(shè)的義務(wù)，控制性詳細(xì)規(guī)劃則是規(guī)劃許可所含義務(wù)的框架。

2.義務(wù)框架在實(shí)施中的可變性

其一，規(guī)劃條件出具時(shí)，義務(wù)框架可能進(jìn)一步具體化限定。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第40條第2款，建設(shè)需要符合“控制性詳細(xì)規(guī)劃”以及“規(guī)劃條件”。這意味著規(guī)劃條件提出并不是將控制性詳細(xì)規(guī)劃中的各項(xiàng)控制指標(biāo)簡單復(fù)述。在出具規(guī)劃條件時(shí)，規(guī)劃行政部門可以就規(guī)劃條件在控制性詳細(xì)規(guī)劃的指標(biāo)范圍內(nèi)進(jìn)行進(jìn)一步限定。以容積率為例，控制性詳細(xì)規(guī)劃是以大地塊的方式確定的，在進(jìn)一步劃分特定項(xiàng)目的小地塊邊界進(jìn)而出讓土地使用權(quán)的過程中，規(guī)劃條件可以根據(jù)小地塊的實(shí)際條件在規(guī)劃規(guī)定的上下限范圍內(nèi)作進(jìn)一步的限制或指定。

其二，義務(wù)框架在個(gè)案許可中的權(quán)衡可變。個(gè)案規(guī)劃許可是允許在不修改控制性詳細(xì)規(guī)劃的情況下，形式上超越規(guī)劃設(shè)定的土地使用用途和使用強(qiáng)度指標(biāo)。如，不少地方政府對(duì)土地使用用途進(jìn)行了兼容性的規(guī)定：允許規(guī)劃設(shè)定的具體用途可混合特定比例的其他用途，或者允許當(dāng)事人在多類可兼容的用途分類中選擇其中一類用途；或附加條件地允許兼容用途。在土地使用強(qiáng)度方面，在規(guī)劃總體控制不變的情況下，在有利于城市空間形態(tài)、優(yōu)化城市功能布局的前提下，控制性詳細(xì)規(guī)劃的控制指標(biāo)可以進(jìn)行地塊之間的平衡，比如在保證相鄰地塊的總體容積不超過總量控制的前提下，諸多相鄰地塊的容積率中，有些可以適當(dāng)增加，有些可以減少。以上針對(duì)個(gè)案允許的例外，多以規(guī)劃技術(shù)規(guī)定的形式呈現(xiàn)，實(shí)質(zhì)體現(xiàn)了控制性詳細(xì)規(guī)劃所設(shè)義務(wù)框架的可變性。

其三，實(shí)施中的規(guī)劃變更。規(guī)劃只是對(duì)未來土地使用狀態(tài)的初步設(shè)想，在規(guī)劃實(shí)施中，規(guī)劃行政還可能基于新的問題，提出新的規(guī)劃應(yīng)對(duì)措施，調(diào)整原有規(guī)劃。這并非規(guī)劃實(shí)踐中的例外，控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整比率是相當(dāng)高的。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第48條規(guī)定了修改控制性詳細(xì)規(guī)劃的程序，但并未規(guī)定具體的啟動(dòng)情形。地方的城鄉(xiāng)規(guī)劃條例多已規(guī)定應(yīng)修改規(guī)劃的情形，除了因上位規(guī)劃變化，或者重大項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施影響外，相當(dāng)多的規(guī)定只要求經(jīng)過評(píng)估等形式判斷即可啟動(dòng)規(guī)劃調(diào)整。即使規(guī)定實(shí)體性條件的，也因?yàn)槭褂貌淮_定法律概念給予了規(guī)劃行政相當(dāng)?shù)牟昧繖?quán)，如因“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”或“公共利益”的需要，規(guī)劃實(shí)施中出現(xiàn)“明顯不適當(dāng)”“明顯不當(dāng)”的情形，特定地塊的“限制條件”發(fā)生改變的，地段內(nèi)出現(xiàn)了“新的利害關(guān)系”等。與之相匹配的修改程序通常允許土地使用權(quán)人提出修改的申請(qǐng)和理由，但需征求利害關(guān)系人的意見。

值得注意的是，規(guī)劃修改啟動(dòng)情形和程序特別考慮了規(guī)劃地段內(nèi)涉及相關(guān)利益的變化和需求。這也說明，因建設(shè)項(xiàng)目個(gè)案而啟動(dòng)的修改是為了解決該個(gè)案許可的合法依據(jù)問題，因此，控制性詳細(xì)規(guī)劃修改后，個(gè)案即可適用修改后的控制性詳細(xì)規(guī)劃。然而，行政立法，包括規(guī)范性文件的修改原則上是不適用于修改前的個(gè)案的。

控制性詳細(xì)規(guī)劃就特定地塊未來建設(shè)行為設(shè)定了義務(wù)框架，且其作為規(guī)劃許可依據(jù)不同于傳統(tǒng)許可的一般性條件。立法為何要采用這樣一種對(duì)建設(shè)行為的特殊調(diào)整方式，以及如何實(shí)現(xiàn)這樣一種調(diào)整，則可能需要就立法對(duì)規(guī)劃制定的授權(quán)方式及規(guī)劃權(quán)行使方式做進(jìn)一步研究。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》并未規(guī)定在什么要件下，應(yīng)當(dāng)或者可以制定特定的控制性詳細(xì)規(guī)劃，而是從整體上對(duì)制定城鄉(xiāng)規(guī)劃（包括控制性詳細(xì)規(guī)劃）提出了“應(yīng)當(dāng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護(hù)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共安全的需要”等一系列目標(biāo)要求。對(duì)于控制性詳細(xì)規(guī)劃究竟控制土地使用狀態(tài)的哪些方面、對(duì)私人建設(shè)行為權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生哪些方面的影響，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》也并未明確規(guī)定，只是在該法第38條間接提及土地使用性質(zhì)和開發(fā)強(qiáng)度等方面的控制?！冻鞘小㈡?zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》等行政規(guī)章雖然規(guī)定了控制性詳細(xì)規(guī)劃的內(nèi)容，但是否可以包括基本內(nèi)容之外的內(nèi)容仍未確定，基本內(nèi)容的內(nèi)涵等仍未明確。

可以說，規(guī)劃法為控制性詳細(xì)規(guī)劃的制定，一方面設(shè)定了諸多目的，另一方面設(shè)定了為實(shí)現(xiàn)目的所可能使用的部分手段。在理論上，規(guī)劃法對(duì)規(guī)劃行為的授權(quán)模式被歸納為“目的—手段”模式（Finalprogramm, Zweckprogramm）。而傳統(tǒng)行政法是以“要件—效果”模式（Konditionalprogramm），即“如果……，那么……”的公式，將特定要件與特定行為作了法律上的聯(lián)結(jié)，或者說“歸結(jié)”。這種歸結(jié)確定了既存事實(shí)與行政行為結(jié)果在法律上的因果聯(lián)系。然而，規(guī)劃法為規(guī)劃設(shè)置的“目的—手段”模式有別于傳統(tǒng)行政法上的“要件—效果”模式，是以未來目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向的，允許行政進(jìn)行手段的選擇。

控制性詳細(xì)規(guī)劃從規(guī)劃法所獲得的合法設(shè)定建設(shè)義務(wù)框架的方式就是——自行選擇一定的手段實(shí)現(xiàn)法律所確定的目的。規(guī)劃設(shè)定建設(shè)義務(wù)的前提，并不是傳統(tǒng)的法律確定的要件事實(shí)的查明，而是要實(shí)現(xiàn)法律設(shè)定的規(guī)劃目標(biāo)；對(duì)于義務(wù)的具體設(shè)定，法律只提供了部分義務(wù)的大類，至于具體的義務(wù)類型、義務(wù)內(nèi)涵以及具體義務(wù)范圍的選擇，法律則完全沒有涉及。行政將對(duì)規(guī)劃目的予以具體化，自行對(duì)手段作一般設(shè)定和具體選擇。

“目的—手段”模式的授權(quán)不同于一般立法授權(quán)，其特點(diǎn)在于設(shè)定的目的是多元的，而非單一的。正如前述，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定和實(shí)施設(shè)定了諸多抽象的目標(biāo)。在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》之外，大量單行立法又將特定的目的納入制定城鄉(xiāng)規(guī)劃的考量。以上抽象的多元目的在規(guī)劃的制定中被進(jìn)一步具體化。

首先，規(guī)劃目的的具體化包括了預(yù)防危險(xiǎn)。單行法律、法規(guī)設(shè)置了危險(xiǎn)排除的目的，在規(guī)劃制定中具體化為在特定線路或管路范圍、文物保護(hù)區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害區(qū)、水源保護(hù)區(qū)等特定區(qū)域禁止建設(shè)行為，或者在機(jī)場(chǎng)區(qū)域、核電站范圍、電磁輻射防護(hù)區(qū)等特定區(qū)域排除特定規(guī)模或者特定用途的建設(shè)行為。

規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定土地用途分類，將用途具體分為居住用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地、工業(yè)用地、物流倉儲(chǔ)用地等類型，住宅用地一般只能建設(shè)與住宅用地屬性兼容的特定公共設(shè)施和服務(wù)設(shè)施，與工業(yè)、物流倉儲(chǔ)用地之間進(jìn)行一定分隔，避免對(duì)于居住環(huán)境造成干擾、污染和安全隱患。建設(shè)行為前的規(guī)劃分區(qū)提前排除了在特定狀況下任意建設(shè)所可能產(chǎn)生的危險(xiǎn)，旨在維護(hù)最低限度的公共安全和公共健康，是對(duì)預(yù)防危險(xiǎn)的具體化。

其次，規(guī)劃目的還包括行政給付的積極任務(wù)。《鐵路法》《公路法》《城市道路管理?xiàng)l例》《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》《城市供水條例》等法律法規(guī)將特定基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃作為總體規(guī)劃的重要部分，并禁止對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的用地擅自改變用途?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃設(shè)定建設(shè)義務(wù)框架需要嚴(yán)格落實(shí)納入總體規(guī)劃的供水、供氣、供電以及道路等公共基礎(chǔ)設(shè)施等用地的安排，執(zhí)行法定的行政給付任務(wù)。

除了法定給付義務(wù)之外，規(guī)劃行政還將更多的行政給付任務(wù)納入規(guī)劃考量。比如2011年的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》較1990年的舊版標(biāo)準(zhǔn)而言，在二類居住用地中增加了“保障性住宅用地”的類別。2021年，國務(wù)院提出保障性租賃住房政策，有些地方的規(guī)劃用地分類對(duì)應(yīng)性增加了“四類住宅組團(tuán)用地（Rr4）”作為保障性租賃住房用地，由控制性詳細(xì)規(guī)劃在編制中明確用地。保障性住宅用地或保障性租賃住房用地的劃定，是基本住房需求不同層次的具體化后，保障房供給任務(wù)的規(guī)劃落實(shí)。

最后，規(guī)劃目標(biāo)還指向特定空間秩序的形成。規(guī)劃不僅可以基于人口密度對(duì)環(huán)境、公共設(shè)施等所造成的負(fù)擔(dān)，設(shè)定容積率的上限，還可以基于節(jié)約用地，要求土地利用達(dá)到一定的強(qiáng)度，限定容積率使用的下限，以形成特定的土地利用的合理水平。

在建筑高度方面，基于對(duì)城市道路交通安全、消防安全，避免對(duì)飛機(jī)場(chǎng)、氣象臺(tái)、電臺(tái)和其他無線電通訊造成影響，以及保護(hù)文物建筑等考慮，規(guī)劃設(shè)定高度上限；為了實(shí)現(xiàn)城市天際線的高低錯(cuò)落，規(guī)劃還可設(shè)定特定的高度區(qū)間，甚至指定相應(yīng)的高度。此外，建筑風(fēng)格、色彩等城市設(shè)計(jì)也會(huì)被加入控制性詳細(xì)規(guī)劃以體現(xiàn)對(duì)城市風(fēng)貌的塑造。

除了空間外觀，控制性詳細(xì)規(guī)劃還被用于塑造產(chǎn)業(yè)空間形態(tài)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技水平的提高，土地利用可以呈現(xiàn)出多種新的方式，有地方直接通過在用途分類中增加新型類別的方式，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；有地方通過放寬地塊兼容性，適度提高容積率，為增資擴(kuò)產(chǎn)規(guī)劃預(yù)留土地，推動(dòng)特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展。推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及結(jié)構(gòu)調(diào)整，形成健康、積極的城市社會(huì)空間結(jié)構(gòu)，這些可以被認(rèn)為是對(duì)“合理布局”規(guī)劃目的的具體化。

概括而言，規(guī)劃行政對(duì)多元的規(guī)劃目的進(jìn)行具體化，將控制性詳細(xì)規(guī)劃作為實(shí)現(xiàn)多元任務(wù)的重要手段。

控制性詳細(xì)規(guī)劃設(shè)定了規(guī)劃范圍內(nèi)諸多具體地塊的建設(shè)義務(wù)框架，難以呈現(xiàn)為普遍適用于不特定對(duì)象的一般規(guī)則。因?yàn)橐?guī)劃權(quán)衡具有高度的情境關(guān)聯(lián)性，是在特定時(shí)空下特定利益結(jié)構(gòu)中的權(quán)衡，所以控制性詳細(xì)規(guī)劃對(duì)各地塊的狀態(tài)要求也并不是整齊劃一的，而是有著與具體情境相關(guān)的差異性。防止城市空間的同質(zhì)化也要求規(guī)劃之間有所差異。眾多控制性詳細(xì)規(guī)劃共同形成疏密不一，高低起伏的大網(wǎng)，勾勒出城市空間的輪廓。

從靜態(tài)的特定性角度觀察，控制性詳細(xì)規(guī)劃接近于具體的行政行為。然而，控制性詳細(xì)規(guī)劃的制定只是設(shè)定了義務(wù)框架，需要在規(guī)劃實(shí)施中進(jìn)一步確定為許可所含的最終義務(wù)；同時(shí)，其對(duì)未來不特定主體從事的建設(shè)行為具有時(shí)間上一貫的約束力，且還將不斷進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整。因此，控制性詳細(xì)規(guī)劃與具體的行政行為相比，對(duì)義務(wù)設(shè)定的確定性有所不同，時(shí)間上的指向性也不相同。另一方面，控制性詳細(xì)規(guī)劃對(duì)具體地塊義務(wù)框架的設(shè)定必須符合總體規(guī)劃，受整體性公共利益的約束，同時(shí)，又具有具體時(shí)空下的情境關(guān)聯(lián)性，對(duì)覆蓋范圍內(nèi)多個(gè)地塊的利益調(diào)整是相互關(guān)聯(lián)的，牽一發(fā)而動(dòng)全身，因此，規(guī)劃內(nèi)特定地塊的建設(shè)義務(wù)也不能簡單地被拆分為多個(gè)獨(dú)立的具體的行政行為，而需要被關(guān)聯(lián)性地整體看待。所以，控制性詳細(xì)規(guī)劃更應(yīng)該被定位為一種整體性特定化的空間秩序。

控制性詳細(xì)規(guī)劃設(shè)定了初步的空間秩序，但細(xì)節(jié)仍需通過出具規(guī)劃條件、作出規(guī)劃許可等規(guī)劃實(shí)施過程進(jìn)一步具體化。規(guī)劃的制定和實(shí)施主體均為行政主體；體系上延續(xù)自總體規(guī)劃；時(shí)間上是連續(xù)的；空間上是秩序框架逐步特定細(xì)化。簡言之，控制性詳細(xì)規(guī)劃的制定和實(shí)施可以視為是行政連續(xù)的同構(gòu)行為。

更重要的是，這一整體性的空間秩序是基于具體關(guān)聯(lián)情境作出面向未來目的的預(yù)測(cè)安排，需要在規(guī)劃實(shí)施中關(guān)注政策目標(biāo)的改變、實(shí)現(xiàn)目的的手段方式的變化，以及具體情境下利益需求變化。由此，實(shí)施過程也是不斷調(diào)整、規(guī)劃再形成的過程。規(guī)劃的實(shí)施不再是傳送帶式的簡單執(zhí)行，規(guī)劃是在實(shí)施中保持自我的動(dòng)態(tài)過程。更準(zhǔn)確地說，規(guī)劃制定和規(guī)劃實(shí)施并不是簡單的線性的先后關(guān)系，而是一個(gè)相互交互的過程。因此，控制性詳細(xì)規(guī)劃初步設(shè)定的空間秩序并不是終局性的，而是階段性、可變性的。在交互的過程中，空間秩序框架最終逐步推進(jìn)為事實(shí)狀態(tài)。

一方面，控制性詳細(xì)規(guī)劃本身已包含了針對(duì)特定地塊的建設(shè)義務(wù)框架，另一方面，規(guī)劃許可并不僅是將義務(wù)框架具體化，還可為了個(gè)案許可對(duì)局部甚至整體空間秩序再作調(diào)整，因此，雖然規(guī)劃制定和實(shí)施在影響范圍大小上有所區(qū)別，但都是基于綜合的整體的利益權(quán)衡而作出的，是同構(gòu)的。正是因?yàn)橥瑯?gòu)性，所以兩者也是可交互的：特定的規(guī)劃許可允許個(gè)案性的偏離規(guī)劃，甚至啟動(dòng)規(guī)劃整體修改；個(gè)案啟動(dòng)的規(guī)劃整體修改也可適用于該個(gè)案。這一過程改變了傳統(tǒng)的一般規(guī)范制定和執(zhí)行相分立的局面。行政根據(jù)法律授權(quán)建立特定空間秩序，同時(shí)也維護(hù)實(shí)現(xiàn)該秩序，并在實(shí)施中又可不斷調(diào)整該秩序，在法律授權(quán)的裁量范圍內(nèi)形成空間秩序。