■作者：于易生

導(dǎo)讀：我國(guó)幅員遼闊，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方政府執(zhí)政能力、地方市場(chǎng)監(jiān)管水平存在顯著的差異。這種經(jīng)濟(jì)與政治上的地方性差異，使違法建筑的種類(lèi)、認(rèn)定方式、處理方式存在顯著不同。在這樣的大環(huán)境下，面臨針對(duì)違法建筑的行政處罰，行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)如何維護(hù)自己的合法物權(quán)，使自己所有的不動(dòng)產(chǎn)減輕或者免受公權(quán)力的打擊，是擺在處于弱勢(shì)一方的行政相對(duì)人面前的難題。

根據(jù)我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》等法律法規(guī)以及學(xué)界通說(shuō)，違法建筑是指未經(jīng)規(guī)劃許可、建設(shè)用地許可或建筑工程施工許可，并發(fā)給許可證（或批準(zhǔn)書(shū)），或雖經(jīng)許可，但不按許可條件建造的建筑物。而公法之所以要對(duì)違法建筑利用行政處罰的方式予以制裁，主要是考慮到違法建筑對(duì)土地管理秩序與城市規(guī)劃秩序的侵害，以及由此引發(fā)的對(duì)諸如公共安全利益、生活便利性、社會(huì)穩(wěn)定性等公共利益的侵害。因此，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》賦予了行政主管部門(mén)對(duì)違法建筑的行政處罰權(quán)。

【行政比例原則與違建行政處罰責(zé)任的分類(lèi)】

根據(jù)行政比例原則，行政機(jī)關(guān)在對(duì)違法建筑作出行政處罰決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)兼顧行政處罰目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與行政相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)，不應(yīng)“一刀切”的對(duì)任何情形的違法建筑，肆意采取限期拆除的處罰方式，而應(yīng)針對(duì)不同情況加以區(qū)分，并根據(jù)實(shí)際對(duì)法益侵害程度的大小，設(shè)定相應(yīng)的行政處罰責(zé)任。這既能保障公權(quán)力行使的效率，使違法建筑更快的恢復(fù)為“合法”狀態(tài)，也能約束公權(quán)力在合理的范圍內(nèi)施加懲戒，是公法限制公權(quán)力的題中應(yīng)有之義。

按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)于違法建筑，行政機(jī)關(guān)可采取責(zé)令停止建設(shè)、限期改正、限期拆除、沒(méi)收實(shí)物等行政處罰措施，同時(shí)可并處罰款。從目的上看，責(zé)令停止建設(shè)主要適用于尚處于建設(shè)中的違法建筑，從根源上阻卻不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的形成；限期改正主要適用于程序性違法或者違法程度不明顯，可以依靠事后進(jìn)行補(bǔ)救以消除違法狀態(tài)的情況；限期拆除主要適用于建筑存在違反實(shí)體性、禁止性法規(guī)的情況，只有使違法的建筑滅失才會(huì)消除不利影響；沒(méi)收實(shí)物主要適用于嚴(yán)重違法，但由于公共利益等原因無(wú)法拆除的情況。

根據(jù)《行政處罰法》第四條第二款之規(guī)定，設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。因此，當(dāng)針對(duì)違法建筑的行政處罰力度，明顯超過(guò)了違法建筑的不法程度時(shí)，行政相對(duì)人就有權(quán)要求撤銷(xiāo)或者變更既定的行政處罰措施，以維護(hù)自身權(quán)利。

【違法建筑分類(lèi)與處罰標(biāo)準(zhǔn)】

對(duì)違法建筑的分類(lèi)，是考察行政處罰責(zé)任是否超出限度的前提。從實(shí)務(wù)角度具體而言可有以下分類(lèi)：

（一）根據(jù)違法建筑所處地域的不同，可劃分為農(nóng)村違法建筑與城市違法建筑。建于農(nóng)村的違法建筑，一般為違反了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及宅基地建房審批有關(guān)手續(xù)的建筑，如沒(méi)有鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證等情況；也存在農(nóng)村違法建筑違反《公路法》《鐵路法》《水法》《電力法》等實(shí)體法的情況。對(duì)于違反土地管制有關(guān)規(guī)定、“一戶(hù)一宅”原則，或違反層高規(guī)定的農(nóng)村違法建筑，屬于違法程度輕微，可以后續(xù)通過(guò)程序性行為補(bǔ)正的違法建筑，應(yīng)從輕、從寬處理，能夠補(bǔ)辦手續(xù)使之成為合法建筑而不必拆除的，應(yīng)當(dāng)盡量予以照顧。

（二）根據(jù)違法建筑占用土地的產(chǎn)權(quán)屬性，可劃分為國(guó)有土地上的違法建筑與集體土地上的違法建筑。國(guó)有土地上的建筑一般位于城市規(guī)劃區(qū)，區(qū)域執(zhí)政水平相對(duì)較高，約束較為嚴(yán)格，存在的違建問(wèn)題反而比集體土地上要少。對(duì)于實(shí)務(wù)中廣泛存在的原本屬于集體土地建筑，后由于土地征收、規(guī)劃調(diào)整等原因被納入國(guó)有土地范圍的違建情形，應(yīng)當(dāng)采取限期改正的處置措施，以維持行政行為的相對(duì)穩(wěn)定性，維護(hù)公民的合法物權(quán)。

（三）根據(jù)違反程序法或?qū)嶓w法的角度，可劃分為程序違建與實(shí)質(zhì)違建。對(duì)于違法建筑的行政處罰處理，區(qū)分程序違建和實(shí)質(zhì)違建十分必要。王澤鑒先生認(rèn)為：“程序違建，指該建筑物并未妨礙都市計(jì)劃，建造者得依一定程序申領(lǐng)建筑執(zhí)照。實(shí)質(zhì)違建，則指建筑物無(wú)從依程序補(bǔ)正，使其變成合法建筑物。”因此，對(duì)于違反程序性規(guī)定的違法建筑，應(yīng)當(dāng)采取責(zé)令改正的處置方式；而對(duì)于違反禁止性規(guī)定的實(shí)質(zhì)違建，責(zé)令限期拆除實(shí)屬必要。

（四）根據(jù)違法建筑涉及實(shí)物部分的大小，可劃分為整體違建與局部違建。整體違建是整體建筑物未獲得規(guī)劃許可或不符合規(guī)劃要求，對(duì)其整體認(rèn)定為違建無(wú)可厚非，但實(shí)務(wù)中普遍存在的房屋局部未按規(guī)劃施工、未經(jīng)許可擅自加蓋層數(shù)或擴(kuò)建、未經(jīng)許可擅自裝修等情形，若對(duì)房屋整體認(rèn)定為違建，則屬于明顯的執(zhí)法過(guò)當(dāng)，即破壞了房屋原所有人的信賴(lài)?yán)?，不利于行政法律關(guān)系的穩(wěn)定，又是對(duì)社會(huì)財(cái)產(chǎn)的腐蝕，不符合法經(jīng)濟(jì)學(xué)的要求。

（五）根據(jù)違法建筑建成日期遠(yuǎn)近，可劃分為“老舊違法建筑”與“新建違法建筑”。多年以來(lái)，我國(guó)建筑法律法規(guī)屢經(jīng)修改，不同時(shí)期對(duì)違法建筑的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，完全按照新法標(biāo)準(zhǔn)對(duì)建于舊法時(shí)代的建筑予以違法認(rèn)定，有違“法不溯及既往”原則和信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)原則，也不符合《行政處罰法》所規(guī)定的處罰期限。

對(duì)《行政處罰法》所規(guī)定的行政處罰時(shí)效存在展開(kāi)的余地。根據(jù)《行政處罰法》第二十九條第一款之規(guī)定，違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。而該條第二款又特別規(guī)定，前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算。對(duì)于違法建筑行政處罰時(shí)效的起算時(shí)點(diǎn)，尚存爭(zhēng)議：行為說(shuō)認(rèn)為，違法建筑的行政處罰時(shí)效起算時(shí)點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)以違法建筑建成時(shí)開(kāi)始，并適用兩年的處罰時(shí)效，蓋因違法建筑是建造行為違反公法之物。房屋建成后，違法建造行為已經(jīng)終了，不再存在連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)。因此，當(dāng)違法建筑建成兩年后，行政處罰機(jī)關(guān)便喪失了對(duì)違建的處罰權(quán)利；另有資格說(shuō)認(rèn)為，違法建筑的續(xù)存本身即是違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》等法律法規(guī)所保護(hù)的城市規(guī)劃利益與土地管理利益等公共利益，其存在本身系違建施工行為所造成的不法狀態(tài)，是《行政處罰法》第二十九條第二款載明的“連續(xù)或繼續(xù)”狀態(tài)。因此，對(duì)于尚未拆除或尚未依靠其他程序?qū)`法狀態(tài)予以補(bǔ)正的違法建筑，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)當(dāng)然有權(quán)對(duì)其予以行政處罰。

筆者認(rèn)為，對(duì)于違法建筑處罰時(shí)效的起算時(shí)點(diǎn)的認(rèn)定，應(yīng)從本質(zhì)上考察違法建筑對(duì)法益的侵害程度，并分別適用不同的起算時(shí)點(diǎn)：

一方面，對(duì)于違反《土地管理法》之規(guī)定，在未依法辦理合法用地手續(xù)，未獲得土地使用權(quán)利之前即侵占土地進(jìn)行違法建設(shè)，并在之后一直未卻得用地審批手續(xù)，地上違建嚴(yán)重侵占國(guó)家對(duì)土地的管理權(quán)力，屬于實(shí)質(zhì)性的違法建筑，應(yīng)適用資格說(shuō)的觀點(diǎn)：房屋存續(xù)即是違法狀態(tài)的存續(xù)，不適用兩年的行政追責(zé)期限；

另一方面，對(duì)于已經(jīng)取得合法用地手續(xù)，但違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》之規(guī)定，未獲得規(guī)劃許可或未按規(guī)劃建設(shè)的建筑，屬于程序性的違法；而政府部門(mén)也應(yīng)對(duì)建筑未依法辦理相關(guān)手續(xù)或者未按規(guī)劃建設(shè)承擔(dān)及時(shí)查處的責(zé)任。對(duì)于已經(jīng)封頂建成，建設(shè)行為消失，政府執(zhí)法機(jī)關(guān)以違法建筑存續(xù)為由不適用兩年處罰時(shí)效，對(duì)違法建筑實(shí)施行政處罰行為的，是對(duì)行政相對(duì)人信賴(lài)?yán)娴膰?yán)重?fù)p害，也不利于行政機(jī)關(guān)行政效力的提升。因此，對(duì)此種情況應(yīng)適用行為說(shuō)的觀點(diǎn)：從建設(shè)行為消失作為起算時(shí)點(diǎn)，適用兩年的行政處罰追責(zé)期限，過(guò)期則不應(yīng)予以行政處罰。

除以上分類(lèi)外，還有諸多標(biāo)準(zhǔn)對(duì)違法建筑進(jìn)行劃分。違法建筑雖然是建造行為違反公法之物，但同樣構(gòu)成私法之物，符合不動(dòng)產(chǎn)的構(gòu)成要件。換言之，違法建筑雖然具備一定的社會(huì)危害性，但尚存民事利益附于其上。國(guó)家在遏制違法建筑時(shí)，應(yīng)在尊重既有違法建筑資源價(jià)值的前提下作甄別處理，同時(shí)應(yīng)限制行政處罰的打擊力度。

在明律師最后想強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，“一邊倒”的拆違建絕不應(yīng)蔓延到征收拆遷領(lǐng)域中來(lái)。一旦房屋被納入征收范圍，則完全可以采取征收程序解決涉案房屋違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，從而最大限度的減輕行政相對(duì)人的權(quán)益損害。所謂行政法上的“比例原則”，要義之一就在于此。而這一基本思路，也正為越來(lái)越多的專(zhuān)業(yè)征收維權(quán)律師和司法裁判案例所完善、認(rèn)同。