由于先后從事立法、法務(wù)和律師的從業(yè)背景，這一案例不禁引起了筆者思索：政府建設(shè)生態(tài)廊道也好，法院依照職權(quán)進(jìn)行拍賣評估也罷，都是看似完全正常且合法的行為，卻使當(dāng)事人成為土地因規(guī)劃調(diào)整而貶值的“買單者”。而《憲法》第十三條規(guī)定；“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯?！瓏覟榱斯怖娴男枰梢砸勒辗梢?guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄睹穹ǖ洹返谌龡l也規(guī)定：“民事主體的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及其他合法權(quán)益受法律保護(hù)，任何組織或者個(gè)人不得侵犯?！币虼耍⒎康暮途葷?jì)手段的巨大差異，說明目前相關(guān)制度在落實(shí)前述基礎(chǔ)性法律的過程中必然存在有待完善之處。

征收需要以公共利益為前提，并需要給被征收人予補(bǔ)償，這一點(diǎn)在今日早已眾所周知?！稇椃ā返谑畻l規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”《民法典》第一百一十七條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收、征用不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補(bǔ)償?！薄锻恋毓芾矸ā返诙l第四款幾乎完全沿襲了憲法的相應(yīng)規(guī)定。《國有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》第二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)對被征收房屋所有權(quán)人（以下稱被征收人）給予公平補(bǔ)償?！痹趯?shí)務(wù)中，盡管對于補(bǔ)償?shù)臄?shù)額和方式等可能發(fā)生爭議，對于這一原則，無論是征收人還是行政相對人，可以說都存在共識。

但是如果細(xì)究法律的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)細(xì)微的差異：《憲法》第十三條第一款和《民法典》第三條都規(guī)定了財(cái)產(chǎn)權(quán)利的“不受侵犯”，而《憲法》第十條和《民法典》第一百一十七條可以視為是前述原則性條款在土地征收領(lǐng)域的具體落實(shí)。但是前者是否一定能覆蓋后者呢？顯然，征收意味著物權(quán)的移轉(zhuǎn)（國有建設(shè)用地使用權(quán)），但并不能包含行政限制，即行政機(jī)關(guān)通過行政行為，直接對物權(quán)自由施加的限制。

試舉一例，如《上海市國有土地上房屋征收和補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》第十一條規(guī)定的征收范圍確定后不得實(shí)施的行為：“房屋征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內(nèi)實(shí)施新建、擴(kuò)建、改建房屋及其附屬物和改變房屋、土地用途等不當(dāng)增加補(bǔ)償費(fèi)用的行為；……房屋征收范圍確定后，有下列行為之一的，不增加違反規(guī)定的補(bǔ)償費(fèi)用：（一）建立新的公有房屋租賃關(guān)系、分列公有房屋租賃戶名；（二）房屋轉(zhuǎn)讓、析產(chǎn)、分割、贈(zèng)與；（三）新增、變更工商營業(yè)登記；（四）遷入戶口或者分戶；（五）其他不當(dāng)增加補(bǔ)償費(fèi)用的行為?！婧蜁嫱ㄖ獞?yīng)當(dāng)載明暫停期限。暫停期限自公告之日起最長不得超過1年?！?又如《文物保護(hù)法》第二十一條規(guī)定：“ 國有不可移動(dòng)文物由使用人負(fù)責(zé)修繕、保養(yǎng)；非國有不可移動(dòng)文物由所有人負(fù)責(zé)修繕、保養(yǎng)。非國有不可移動(dòng)文物有損毀危險(xiǎn)，所有人不具備修繕能力的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)給予幫助；所有人具備修繕能力而拒不依法履行修繕義務(wù)的，縣級以上人民政府可以給予搶救修繕，所需費(fèi)用由所有人負(fù)擔(dān)?！睂⒎菄胁豢梢苿?dòng)文物的保護(hù)成本以法律形式確定給民事主體。在房地產(chǎn)相關(guān)實(shí)務(wù)中，相關(guān)行政限制主要來自于環(huán)境保護(hù)或者歷史風(fēng)貌保護(hù)要求等。

相較于已有法定支撐的行政征收，行政限制及其救濟(jì)，目前卻還處于操作各異、無法可依的狀態(tài)。對于行政機(jī)關(guān)及其工作人員在執(zhí)行自身職權(quán)的過程中因違法行為對侵害當(dāng)事人權(quán)益造成的損失，本身屬于《國家賠償法》的調(diào)整范圍；但是對于合法行為造成的損失，卻沒有一部《行政補(bǔ)償法》來加以規(guī)定，這是前文所述案例為何產(chǎn)生，在實(shí)體方面的起因。

現(xiàn)代社會(huì)中，土地的價(jià)值不再如傳統(tǒng)社會(huì)那樣取決于其肥沃程度和出產(chǎn)農(nóng)作物的產(chǎn)量，而是更多地取決于區(qū)位、用途、公共服務(wù)的配置等因素。距離相近、條件類似的兩塊土地，其用途被規(guī)劃編制機(jī)關(guān)確定為綠地，還是確定為住宅建設(shè)用地，價(jià)格差距極大。換言之，規(guī)劃就是對土地利益的重新配置。落實(shí)到具體案例中，工業(yè)用地變?yōu)榫G地，實(shí)質(zhì)上是土地的未來開發(fā)使用因政府出于公共利益的行為，而受到了極大限制，從而使得財(cái)產(chǎn)無法得到最高最佳利用、財(cái)產(chǎn)價(jià)值受到巨大貶損，從而其后果等同于征收效果，即構(gòu)成了“管制性征收（regulatory takings）[1]”。按照國際通行概念，是指當(dāng)法院判定政府的管制導(dǎo)致土地利用權(quán)利受到嚴(yán)重侵害從而產(chǎn)生類似于征收的損失時(shí)，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的法律制度。如《浙江省飲用水水源保護(hù)條例》第二十一條規(guī)定：“在飲用水水源一級保護(hù)區(qū)內(nèi)，除飲用水水源二級保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止的行為外，還禁止下列行為：（一）新建、改建、擴(kuò)建與供水設(shè)施和保護(hù)水源無關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目；……在飲用水水源一級保護(hù)區(qū)內(nèi)，已經(jīng)建成的與供水設(shè)施和保護(hù)水源無關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目，由縣級以上人民政府依法責(zé)令限期拆除或者關(guān)閉。”但該條例并未規(guī)定對此類項(xiàng)目權(quán)利人的補(bǔ)償機(jī)制。不難想象，對應(yīng)范圍的已建成項(xiàng)目權(quán)利人在該法通過生效后，在制度上將面臨與案例當(dāng)事人類似局面。

程序性方面的起因是：當(dāng)下城鄉(xiāng)規(guī)劃的修訂過程中，利害關(guān)系人的參與程度不足，從而在規(guī)劃修改時(shí)，其利益訴求難以進(jìn)入博弈渠道。

我國現(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》相對于此前的一大創(chuàng)新就是首次將公眾參與寫入了規(guī)劃法[2]。但這樣一種制度安排，比起此前的規(guī)劃法從未規(guī)定相關(guān)公眾參與無疑是一種進(jìn)步，但仍然賦予了規(guī)劃編制部門過于強(qiáng)勢的地位，最主要是受規(guī)劃影響最大的土地所有權(quán)人在規(guī)劃制定過程沒有更多實(shí)質(zhì)性的參與。仔細(xì)分析條款可以看出，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十六條第一款規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會(huì)、聽證會(huì)或者其他方式征求專家和公眾的意見。但其后第二款又規(guī)定，組織編制機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)充分考慮”專家和民眾的意見，并在報(bào)送審批的材料中附具意見采納情況和理由。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五十條同時(shí)規(guī)定：“在選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證發(fā)放后，因依法修改城鄉(xiāng)規(guī)劃給被許可人合法權(quán)益造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。經(jīng)依法審定的修建性詳細(xì)規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案的總平面圖不得隨意修改；確需修改的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)采取聽證會(huì)等形式，聽取利害關(guān)系人的意見；因修改給利害關(guān)系人合法權(quán)益造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償?！睂?shí)踐操作中，這一聽取形式經(jīng)常是網(wǎng)站上公示，利害關(guān)系人很難知曉，實(shí)際效果可想而知。因此，一旦出現(xiàn)了類似于前述“管制性征收”的情形，當(dāng)事人從一開始就處于被動(dòng)階段，尤其是在規(guī)劃的修改已經(jīng)走完正式流程落地之后，更是只有面對“生米煮成熟飯”的不利局面。

規(guī)劃的本質(zhì)，是對土地空間利益的再平衡。因此，英國規(guī)劃學(xué)說指出：“規(guī)劃需要在對立的利益和目標(biāo)之間做出決策：個(gè)人收益相對于部門利益或公共利益，短期利潤相對于長期收益，效率相對于實(shí)際效益等。規(guī)劃承擔(dān)了調(diào)節(jié)不同群體利益關(guān)系的作用，對相互沖突的個(gè)人利益的意愿提出折中方案。總之，規(guī)劃必須在一系列個(gè)人與社會(huì)的關(guān)注、代價(jià)和權(quán)利之間取得平衡。盡管規(guī)劃具有政治、技術(shù)、法律等所有的重要因素，但它實(shí)際上更是一個(gè)政治過程，而非技術(shù)或法律程序[3]?！?/span>

既然規(guī)劃具有這一特性，那么制定規(guī)劃的程序中，就應(yīng)當(dāng)允許受規(guī)劃影響的各利益群體在規(guī)范化、制度化的游戲規(guī)則中，進(jìn)行博弈。目前利害關(guān)系人往往被視為是土地開發(fā)的局外人，這無疑會(huì)影響規(guī)劃法上公眾參與的深度與廣度。試想，如果一般公眾都有權(quán)利參與規(guī)劃編制，那么受到規(guī)劃最直接影響的利害關(guān)系人不是更有權(quán)利參與這一過程嗎？

社會(huì)特定主體因?yàn)楣怖婊蚴钦f非特定公眾的利益而受到的損失，也應(yīng)當(dāng)由非特定公眾利益的代表，也即由國家來給予公正補(bǔ)償，從公平和正義的角度看，其目的是為了禁止政府強(qiáng)迫一部分人單獨(dú)地承受那部分本該由所有的公眾一起來承擔(dān)的負(fù)擔(dān)[4]。即便是在基于公共利益的前提，對非國有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收或者行政限制的情況下，也應(yīng)當(dāng)給予公正的、符合市場價(jià)值的補(bǔ)償。

2019年通過的國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第三十一條規(guī)定：“地方各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)履行向市場主體依法作出的政策承諾以及依法訂立的各類合同，不得以行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、機(jī)構(gòu)或者職能調(diào)整以及相關(guān)責(zé)任人更替等為由違約毀約。因國家利益、社會(huì)公共利益需要改變政策承諾、合同約定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并依法對市場主體因此受到的損失予以補(bǔ)償。”可以說，國務(wù)院這一條例為具體相關(guān)立法的落地，提供了原則和前提。

正如征收制度是以土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移而展開，管制性征收應(yīng)當(dāng)圍繞類似于“土地發(fā)展權(quán)[5]”（Land Development Right，簡稱LDR）的權(quán)能而構(gòu)思制度框架。管制性征收實(shí)際上侵害的客體，是系爭房產(chǎn)未來按照既有最優(yōu)方式開發(fā)利用的權(quán)利。從保護(hù)土地所有權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)土地發(fā)展權(quán)是一種從土地所有權(quán)衍生而來，并獨(dú)立于土地所有權(quán)的一種物權(quán)。在現(xiàn)代社會(huì)以前，土地權(quán)利設(shè)置是以靜態(tài)為主，對于土地未來因使用性質(zhì)變更而導(dǎo)致的發(fā)展性權(quán)益缺乏關(guān)注。隨著從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工商業(yè)社會(huì)的演進(jìn)，土地的價(jià)值增值越來越多地取決于其使用性質(zhì)的轉(zhuǎn)換，因此，這就必須將動(dòng)態(tài)土地權(quán)利設(shè)置納入到土地權(quán)利體系之中，方能更好地保障土地所有權(quán)人的合法權(quán)益。此外，將土地發(fā)展權(quán)確認(rèn)為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，也意味著土地所有權(quán)人可以將土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人，更有利于因地制宜地開發(fā)土地?？v觀民法發(fā)展史可以看出，所有權(quán)并非是一成不變，而是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，不斷產(chǎn)生出新的權(quán)利。如隨著對土地的利用不再僅限地表，產(chǎn)生了空間權(quán)；隨著建筑技術(shù)進(jìn)步，公寓樓誕生，導(dǎo)致了建筑物區(qū)分所有權(quán)出現(xiàn)等。有人或許認(rèn)為，現(xiàn)階段的國有建設(shè)用地使用權(quán)可以代替土地發(fā)展權(quán)，無需創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利，但實(shí)際上這兩個(gè)概念仍然不同：首先，征收制度意味著國有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移，但是對于權(quán)利限制帶來的管制性征收，國有建設(shè)用地使用權(quán)沒有發(fā)生變化，但土地未來開發(fā)利用的權(quán)利卻大有變化；其次，無論在中英文當(dāng)中，發(fā)展（develop）都意味著面向未來的一種行為，有助于爭議各方更好地理解在管制性征收情況下，土地的現(xiàn)有價(jià)值在未來遭到了貶損這一現(xiàn)實(shí)。

目前的容積率轉(zhuǎn)移等補(bǔ)償手段，實(shí)際上是對獨(dú)立于土地所有權(quán)的土地發(fā)展權(quán)的變相承認(rèn)。一旦將土地發(fā)展權(quán)納入法律視野后，除了因公共利益征地而被動(dòng)實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)外，權(quán)利人還可以通過自用、土地流轉(zhuǎn)、租賃、合作開發(fā)等多種形式來主動(dòng)地行使土地發(fā)展權(quán)。由于各地情況差異較大，目前如何實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值的探索必然是多種多樣的。建立土地發(fā)展權(quán)交易制度也是一種途徑，即允許權(quán)利人將可用而未用的建設(shè)用地指標(biāo)交易轉(zhuǎn)讓需要土地發(fā)展權(quán)指標(biāo)的建設(shè)主體。設(shè)立可供建設(shè)用地指標(biāo)統(tǒng)一交易的交易市場，因?yàn)槭艿焦苤菩哉魇斩@得土地發(fā)展權(quán)指標(biāo)的權(quán)利人可以將指標(biāo)在市場出售。同時(shí)，政府可以制定管制性征收與補(bǔ)償權(quán)利人土地發(fā)展權(quán)指標(biāo)的掛鉤計(jì)算規(guī)則，并公開發(fā)布。在當(dāng)前建設(shè)用地總體指標(biāo)受到嚴(yán)格控制的情況下，有助于政府對土地管制與市場要求不夠相容、國有建設(shè)用地指標(biāo)緊張等一系列土地難題。此前重慶地票制度主要考慮將用地指標(biāo)分配給農(nóng)民個(gè)人，促進(jìn)廢棄的建設(shè)用地轉(zhuǎn)化，實(shí)際上正是這一理念的體現(xiàn)。但考慮到上海市土地價(jià)值更為高昂的現(xiàn)實(shí)，該制度設(shè)計(jì)還有助于將低效利用的土地轉(zhuǎn)為更為高效的利用方式，既符合上海市一直在推行的土地利用的“三個(gè)集中”[6]方向，也是對“發(fā)展”這一概念的進(jìn)一步詮釋。

特別是考慮到，當(dāng)下暴風(fēng)驟雨的新城區(qū)開發(fā)建設(shè)已經(jīng)告一段落，如何處理已建成城市化區(qū)域與公共利益在城市更新、環(huán)保、文物保護(hù)、飲用水源地保護(hù)等眾多領(lǐng)域的協(xié)調(diào)，將是未來重要的命題；而相應(yīng)規(guī)劃的變更，必然將涉及大量在先權(quán)利人與利害關(guān)系人。鑒于規(guī)劃所涉及的巨大財(cái)產(chǎn)價(jià)值和眾多社會(huì)群體，如何處理好這一關(guān)系，既是民事問題，也是一個(gè)社會(huì)問題。既然“法治是最好的營商環(huán)境”，如何對于管制性征收在立法和司法上更好地予以回應(yīng)，或許是需要各位法律人共同思考的重要命題。

[1] 亦有人稱之為“準(zhǔn)征收”。

[2] 如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十六條規(guī)定“城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會(huì)、聽證會(huì)或者其他方式征求專家和公眾的意見?！M織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮專家和公眾的意見，并在報(bào)送審批的材料中附具意見采納情況及理由，并在第18條規(guī)定“鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，尊重村民意愿，體現(xiàn)地方和農(nóng)村特色”。城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改方面，第46條規(guī)定：“省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門和專家定期對規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行評估，并采取論證會(huì)、聽證會(huì)或者其他方式征求公眾意見”，并在第50條規(guī)定“經(jīng)依法審定的修建性詳細(xì)規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案的總平面圖不得隨意修改；確需修改的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)采取聽證會(huì)等形式，聽取利害關(guān)系人的意見；因修改給利害關(guān)系人合法權(quán)益造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償?！?/span>

此外，《土地管理法》并沒有在土地規(guī)劃領(lǐng)域中設(shè)置公眾參與，但目前國土資源部公布的修改建議稿中，已經(jīng)在第三十八條規(guī)定：“各級土地利用總體規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將土地利用總體規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會(huì)、聽證會(huì)或者其他方式征求公眾和專家等有關(guān)方面的意見。公告的時(shí)間不得少于三十日。”該部《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》第十三、十四條也規(guī)定“對土地利用總體規(guī)劃編制中的重大問題，可以向社會(huì)公眾征詢解決方案。對直接涉及公民、法人和其他組織合法利益的規(guī)劃內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì)，充分聽取公眾的意見。采取聽證會(huì)形式聽取意見的，按照《國土資源聽證規(guī)定》的程序進(jìn)行。國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)方面專家對土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行論證，論證意見及采納情況應(yīng)當(dāng)作為報(bào)送審查材料一并上報(bào)?！?/span>

[3] [英]巴里·卡林沃思、文森特·納丁著：《英國城鄉(xiāng)規(guī)劃》（第14版），陳閩齊等譯，東南大學(xué)出版社2011年版，第5頁。

[4] 轉(zhuǎn)引自傅蔚岡：《征地補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)原因》，載于其個(gè)人微博。

[5] 美國為了平衡政府規(guī)劃管制對土地所有權(quán)人帶來的利益損失，在1960、70年代之后實(shí)行土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度。該制度將土地劃分為“出讓區(qū)”與“受讓區(qū)”，并平均將土地發(fā)展權(quán)分配給土地所有權(quán)人，并允許“出讓區(qū)”的土地所有權(quán)人將發(fā)展權(quán)出售給“受讓區(qū)”的土地所有權(quán)人，開發(fā)商只能在“受讓區(qū)”進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，政府一般不干涉交易過程。這樣一種制度安排，兼顧了土地用途管制和對權(quán)利人的財(cái)產(chǎn)保護(hù)，是一項(xiàng)比較合理的設(shè)計(jì)，值得參考。

[6]工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中。