【裁判要旨】

（1）影響原告主體資格是否成立的因素就可分為以下兩種，一是起訴人訴請保護的權(quán)益類型，二是行政實體法律規(guī)范的規(guī)定。只有當(dāng)起訴人訴請保護的權(quán)益，恰好落入行政機關(guān)作出行政行為時所依據(jù)的行政實體法律規(guī)范的保護范圍時，起訴人的原告主體資格才能被承認(rèn)。反之，如果起訴人雖有某種權(quán)益，但并非行政機關(guān)作出行政行為時需要考慮的，或者起訴人并不具有行政機關(guān)作出行政行為時需要考慮的權(quán)益，人民法院均不宜認(rèn)可其原告主體資格。

（2）根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十六條、《浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第三十條第二款等規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門核發(fā)選址意見書，雖然可能為后續(xù)相應(yīng)的建設(shè)許可，環(huán)境影響評價許可等以及后續(xù)的實際開工建設(shè)創(chuàng)造條件，但相關(guān)環(huán)境利益保護問題，只能通過環(huán)保部門對建設(shè)項目環(huán)境影響報告書進行審批時予以考量，其并非城鄉(xiāng)規(guī)劃部門核發(fā)選址意見書時需要重點審查的權(quán)益。因此，公民、法人或者其他組織，不能以環(huán)境利益受到侵犯為由，主張其與城鄉(xiāng)規(guī)劃部門核發(fā)選址意見書存在利害關(guān)系，其起訴也不具有原告主體資格。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行政裁定書

（2017）最高法行申4361號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：關(guān)卯春等193人（名單附后）。

訴訟代表人：關(guān)卯春，男，1955年2月26日出生，漢族。

訴訟代表人：陸關(guān)銀，男，1935年8月24日出生，漢族。

訴訟代表人：韓根生，男，1950年5月20日出生，漢族。

訴訟代表人：黃關(guān)根，男，1939年1月10日出生，漢族。

訴訟代表人：王金根，男，1943年12月1日出生，漢族。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：浙江省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳。住所地：浙江省杭州市省府路省府大樓二號樓。

法定代表人：項永丹，廳長。

委托訴訟代理人：吳毅峰，工作人員。

委托訴訟代理人：趙棟，工作人員。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。住所地：北京市海淀區(qū)三里河路9號。

法定代表人：王蒙徽，部長。

再審申請人關(guān)卯春等193人訴被申請人浙江省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳城建其他行政行為、中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城建行政復(fù)議一案，浙江省杭州市中級人民法院于2016年12月19日作出（2016）浙01行初448號行政裁定，駁回關(guān)卯春等193人的起訴。關(guān)卯春等193人不服提起上訴后，浙江省高級人民法院于2017年3月22日作出（2017）浙行終103號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。關(guān)卯春等193人仍不服，在法定期限內(nèi)向本院申請再審。本院依法組成由審判員耿寶建擔(dān)任審判長并主審、審判員白雅麗、毛宜全參加的合議庭，對本案進行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

一審法院認(rèn)為：選址意見書是建設(shè)項目報送有關(guān)部門批準(zhǔn)、核準(zhǔn)前，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門對建設(shè)項目的選址情況出具的意見，作為有關(guān)部門批準(zhǔn)、核準(zhǔn)建設(shè)項目的決策參考，并不直接決定建設(shè)項目的實施與否，對項目實施涉及的房屋、土地權(quán)利及關(guān)卯春等193人主張的環(huán)境利益均不產(chǎn)生實際影響。關(guān)卯春等193人主張的環(huán)境利益，應(yīng)由環(huán)保部門在對建設(shè)項目環(huán)境影響報告書進行審批時予以考量。關(guān)卯春等193人提起本案訴訟，不符合法定的起訴條件。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第四項、《最高人民法院關(guān)于適用若干問題的解釋》第三條第一款第一項、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行若干問題的解釋》第一條第二款第六項之規(guī)定，裁定駁回關(guān)卯春等193人的起訴。關(guān)卯春等193人不服，提起上訴。

二審法院以基本相同的事實和理由裁定駁回上訴，維持一審裁定。

關(guān)卯春等193人向本院申請再審，請求：撤銷一、二審裁定，指令一、二審法院繼續(xù)審理并作出實體判決。其申請再審的事實與理由為：涉案建設(shè)項目選址意見書是規(guī)劃選址行政許可的載體，屬可訴的行政行為；涉案建設(shè)項目直接影響申請人的環(huán)境利益，關(guān)卯春等193人與項目選址行政行為具有法律上利害關(guān)系，具備原告資格，符合法定起訴條件。

本院認(rèn)為：《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。所謂的利害關(guān)系顯然系指法律上利害關(guān)系，且由于行政訴訟乃公法上之訴訟，上述法律上的利害關(guān)系，一般也僅指公法上的利害關(guān)系。而公法（行政法）上利害關(guān)系的判斷，同樣較為復(fù)雜。原告主體資格問題與司法體制、法治狀況和公民意識等因素密切相關(guān)，且判斷是否具備原告主體資格的標(biāo)準(zhǔn)多重，并呈逐漸擴大和與時俱進態(tài)勢。其中，保護規(guī)范理論或者說保護規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，將法律規(guī)范保護的權(quán)益與請求權(quán)基礎(chǔ)相結(jié)合，具有較強的實踐指導(dǎo)價值。即以行政機關(guān)作出行政行為時所依據(jù)的行政實體法和所適用的行政實體法律規(guī)范體系，是否要求行政機關(guān)考慮、尊重和保護原告訴請保護的權(quán)利或法律上的利益（以下統(tǒng)稱權(quán)益），作為判斷是否存在公法上利害關(guān)系的重要標(biāo)準(zhǔn)。依上述理論，影響原告主體資格是否成立的因素就可分為以下兩種，一是起訴人訴請保護的權(quán)益類型，二是行政實體法律規(guī)范的規(guī)定。只有當(dāng)起訴人訴請保護的權(quán)益，恰好落入行政機關(guān)作出行政行為時所依據(jù)的行政實體法律規(guī)范的保護范圍時，起訴人的原告主體資格才能被承認(rèn)。反之，如果起訴人雖有某種權(quán)益，但并非行政機關(guān)作出行政行為時需要考慮的，或者起訴人并不具有行政機關(guān)作出行政行為時需要考慮的權(quán)益，人民法院均不宜認(rèn)可其原告主體資格。

同時，行政訴訟中的原告主體資格問題，既與行政實體法律規(guī)范密切相關(guān)，也與當(dāng)事人訴請保護的權(quán)益類型、訴訟請求和訴訟理由密切相關(guān)。易言之，同一起訴人對同一行政行為的起訴，可能由于其所訴請保護的權(quán)益類型、訴訟請求和訴訟理由的不同，其是否具備原告主體資格的結(jié)論可能會有所不同。此也意味著，起訴人起訴行政機關(guān)許可其鄰人建房的同一個行政許可行為，人民法院可能會由于其訴請保護土地使用權(quán)、或者通風(fēng)采光權(quán)、或者通行權(quán)、或者環(huán)境權(quán)益等權(quán)益類型的不同，結(jié)合其提供的初步證據(jù)以及上述各種權(quán)益受到侵犯的可能性，分別認(rèn)可或者不認(rèn)可其原告主體資格。

本案關(guān)卯春等193人訴請保護的環(huán)境利益，雖然值得進行司法保護，如其能證明環(huán)境利益有受到行政行為侵害的可能性且行政機關(guān)在作出行政行為時應(yīng)當(dāng)考慮其環(huán)境利益，人民法院當(dāng)然應(yīng)承認(rèn)其原告主體資格；但其起訴城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)選址意見書侵犯其環(huán)境利益，則顯然不能成立，其所居住的房屋既非在案涉《選址意見書》范圍內(nèi)，亦不在焚燒車間邊界為基準(zhǔn)300米的環(huán)境防護范圍內(nèi)，其住宅與案涉項目距離超過2公里，其也不具備相應(yīng)的原告主體資格。根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十六條有關(guān)“按照國家規(guī)定需要有關(guān)部門批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)的建設(shè)項目，以劃撥方式提供國有土地使用權(quán)的，建設(shè)單位在報送有關(guān)部門批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)前，應(yīng)當(dāng)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門申請核發(fā)選址意見書”的規(guī)定以及《浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第三十條第二款有關(guān)“申請核發(fā)選址意見書，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)提交下列材料：（一）包含建設(shè)單位、項目性質(zhì)、建設(shè)規(guī)模、選址意向等內(nèi)容的選址申請書；（二）建設(shè)項目需要批準(zhǔn)、核準(zhǔn)的證明文件；（三）標(biāo)明擬選址位置的地形圖；（四）法律、法規(guī)規(guī)定的其他材料”等規(guī)定，選址意見書系城鄉(xiāng)規(guī)劃部門根據(jù)建設(shè)單位申請依法出具的意見，其目的在于為相關(guān)部門批準(zhǔn)或核準(zhǔn)建設(shè)項目提供決策參考，本身并不直接決定建設(shè)項目的實施與否，也不會侵犯關(guān)卯春等193人主張的環(huán)境利益，即使此種環(huán)境利益存在，也非城鄉(xiāng)規(guī)劃部門核發(fā)選址意見書時需要重點審查的權(quán)益。城鄉(xiāng)規(guī)劃部門核發(fā)選址意見書，雖然可能為后續(xù)相應(yīng)的建設(shè)許可，環(huán)境影響評價許可等以及后續(xù)的實際開工建設(shè)創(chuàng)造條件，但關(guān)卯春等193人主張的環(huán)境利益保護問題，只能通過環(huán)保部門在對建設(shè)項目環(huán)境影響報告書進行審批時予以考量。關(guān)卯春等193人以環(huán)境利益受到侵犯為由，起訴城鄉(xiāng)規(guī)劃部門核發(fā)選址意見書，不具有原告主體資格。一、二審法院分別裁定駁回其起訴和上訴，符合法律規(guī)定。事實上，涉案項目的環(huán)境影響評價報告已經(jīng)浙江省杭州市環(huán)境保護局復(fù)議、浙江省建德市人民法院和浙江省杭州市中級人民法院兩審終審，當(dāng)事人請求撤銷環(huán)境影響評價報告的訴訟請求已經(jīng)被駁回，當(dāng)事人起訴選址意見書核發(fā)更缺乏相應(yīng)的事實和法律依據(jù)。

綜上，關(guān)卯春等193人的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規(guī)定，裁定如下：

駁回再審申請人關(guān)卯春等193人的再審申請。