2024年10月22日，根據(jù)省廳案卷評查反饋的問題，《法政生活》刊載了《行政處罰中負責人集體討論需要厘清的幾個問題》，該文在8月17日《行政處罰中負責人集體討論程序應注意的幾個問題》基礎上，聚焦網(wǎng)友留言反饋的意見和省廳評卷專家指出的問題，結合案例和相關專家的文章，對相關問題進行了回應，引起圍觀，受到好評。

      很多網(wǎng)友在留言中，詢問交流法制審核的時間節(jié)點等具體實務問題，今天就梳理一下法制審核的相關規(guī)定，供參考。

      關于行政處罰案件法制審核的相關規(guī)定，主要在《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）和《國務院辦公廳關于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導意見》（ 國辦發(fā)〔2018〕118號，以下簡稱《國辦118號文件》）中。

      一、關于法制審核的案件范圍。《行政處罰法》第58條規(guī)定，有下列情形之一，在行政機關負責人作出行政處罰的決定之前，應當由從事行政處罰決定法制審核的人員進行法制審核；未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出決定：（一）涉及重大公共利益的；（二）直接關系當事人或者第三人重大權益，經(jīng)過聽證程序的；（三）案件情況疑難復雜、涉及多個法律關系的；（四）法律、法規(guī)規(guī)定應當進行法制審核的其他情形。

   《國辦118號文件》規(guī)定了5種情況需要法審核，即：涉及重大公共利益，可能造成重大社會影響或引發(fā)社會風險，直接關系行政相對人或第三人重大權益，經(jīng)過聽證程序的，案件情況疑難復雜、涉及多個法律關系的。并要求各級行政執(zhí)法機關要結合行政執(zhí)法行為的類別、執(zhí)法層級、所屬領域、涉案金額等因素，制定重大執(zhí)法決定法制審核目錄清單。

       根據(jù)上述規(guī)定，《國辦118號文件》要求各行政執(zhí)法單位按照上述5類范圍，結合執(zhí)法層級、所屬領域、涉案金額等因素，確定法制審核目錄清單。

        二、關于法制審核的時間節(jié)點。《行政政處罰法》法定的時間節(jié)點是“在行政機關負責人作出行政處罰的決定之前”，該法第57條第2款規(guī)定，對情節(jié)復雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機關負責人應當集體討論決定。對比法制審核的案件范圍和行政負責人集體討論的案件范圍，二者一般是一致的。應當在負責人集體討論之前。

      考慮到負責人集體討的時間節(jié)點，一般有兩次，一次是“技術性的”在處罰告知前，一次是作出正式處罰決定前。法制審核的時間節(jié)點也應當是在負責人集體討論之前進行。根據(jù)處罰告知后陳述、申辯和聽證情況，確定是否進行再次審核。

       當然，《行政處罰法》并沒有規(guī)定法制審核的次數(shù)。在行政處罰案件全流程中，根據(jù)行政處罰各個環(huán)節(jié)的情況，對于一些技術性、實體性、程序性等問題，均可要求法制審核人員就專門性問題提出意見。但在作出正式?jīng)Q定前的那一次，必須有書面的審核意見。

     三、關于法制審核的內(nèi)容。法制審核主要是合法性審核?！缎姓幜P法》沒有規(guī)定法制審核的具體內(nèi)容。法制審核的內(nèi)容散見于各種規(guī)定中。

    《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定了重大決策合法性審查的主要內(nèi)容，合法性審查主要審查主體、程序和內(nèi)容是否合法，第27條規(guī)定，合法性審查的內(nèi)容包括：(一)決策事項是否符合法定權限;(二)決策草案的形成是否履行相關法定程序;(三)決策草案內(nèi)容是否符合有關法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策的規(guī)定。

   《國務院辦公廳關于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的指導意見》（國辦發(fā)〔2018〕115號）明確了對規(guī)范性文件的7項審核內(nèi)容：（一）制定主體是否合法；（二）是否超越制定機關法定職權；（三）內(nèi)容是否符合憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策規(guī)定；（四）是否違法設立行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費等事項；（五）是否存在沒有法律、法規(guī)依據(jù)作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的情形；（六）是否存在沒有法律、法規(guī)依據(jù)作出增加本單位權力或者減少本單位法定職責的情形；（七）是否違反規(guī)范性文件制定程序。行政處罰決定書作為行政規(guī)范性文件的一種，可以參考。

   《國辦118號文件》規(guī)定了7個方面的審核內(nèi)容：（一）行政執(zhí)法主體是否合法，行政執(zhí)法人員是否具備執(zhí)法資格；（二）行政執(zhí)法程序是否合法；（三）案件事實是否清楚，證據(jù)是否合法充分；（四）適用法律、法規(guī)、規(guī)章是否準確，裁量基準運用是否適當；（五）執(zhí)法是否超越執(zhí)法機關法定權限；（六）行政執(zhí)法文書是否完備、規(guī)范；（七）違法行為是否涉嫌犯罪、需要移送司法機關等。

    綜合上述規(guī)定，行政處罰決定法制審核應當重點審核以下內(nèi)容：

     （一）行政執(zhí)法主體是否合法，執(zhí)法人員是否具備執(zhí)法資格。《行政處罰法》第38條規(guī)定，行政處罰沒有依據(jù)或實施主體不具有行政主體資格的，行政處罰無效?！缎姓幜P法》第42條規(guī)定，行政處罰應當由具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員實施，執(zhí)法人員不得少于兩人，法律另有規(guī)定的除外。執(zhí)法人員的執(zhí)法資格一般要求執(zhí)法單位在編人員，通過行政執(zhí)法資格考試（專門法律知識、通用法律知識），成績合格的，才能按相關程序申領執(zhí)法證件。法制審核應當注意審查執(zhí)法人員是否取得執(zhí)法資格、執(zhí)法證件是否過期、執(zhí)法人員是否少于兩人。

     （二）行政執(zhí)法程序是否合法。《行政處罰法》規(guī)定了包括行政處罰案件的立案、調(diào)查取證、審理、告知、聽證、決定、送達等法定程序。特別是調(diào)查取證、回避、告知、聽證、法制審核、集體討論決定、時限、送達等程序，要重點審核邏輯關系和合法性、可溯及性。

    （三）案件事實是否清楚，證據(jù)是否合法、充分?！缎姓幜P法》第46條規(guī)定，以非法手段取得的證據(jù)，不得作為認定案件事實的根據(jù)。要審查是否全面、客觀、公正地調(diào)查、收集能夠證明違法事實的有關證據(jù)，并形成完整證據(jù)鏈。審查是否存在非法證據(jù)要予以排除的情形。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號）第43條規(guī)定，有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第四十三條第三款規(guī)定的“以非法手段取得的證據(jù)”：（一）嚴重違反法定程序收集的證據(jù)材料；（二）以違反法律強制性規(guī)定的手段獲取且侵害他人合法權益的證據(jù)材料；（三）以利誘、欺詐、脅迫、暴力等手段獲取的證據(jù)材料。

     （四）適用法律、法規(guī)、規(guī)章是否準確，裁量基準運用是否適當。審查行政處罰適用法律、法規(guī)、規(guī)章是否準確，條、款、項、目是否具體。裁量基準運用是否適當。

     （五）執(zhí)法是否超越執(zhí)法機關法定權限。行政機關依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，在法定的職權范圍內(nèi)實施行政處罰。要審查行政機關是否超越法定職權，是否濫用職權作出行政處罰。

     （六）行政執(zhí)法文書是否完備、規(guī)范。行政處罰文書較多，常用文書有案件來源登記表、立案審批表、現(xiàn)場筆錄、詢問筆錄、案件調(diào)查終結報告、行政處罰事先告知書、陳述申辯筆錄、行政處罰聽證告知書、聽證筆錄、行政處罰案件集體討論記錄、行政處罰決定審批表、行政處罰決定書、送達回證等。審核文書是否完備、規(guī)范，就要審查是否齊全、完備、邏輯清晰、文字規(guī)范。

     （七）違法行為是否涉嫌犯罪、需要移送司法機關。違法行為涉嫌犯罪的，行政機關應當及時移送司法機關，依法追究刑事責任。

       四、關于法制審核機構、人員。《行政處罰法》第58條規(guī)定，有下列情形之一，在行政機關負責人作出行政處罰的決定之前，應當由從事行政處罰決定法制審核的人員進行法制審核；未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出決定------行政機關中初次從事行政處罰決定法制審核的人員，應當通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格。

   《國辦118號文件》規(guī)定，各級行政執(zhí)法機關要明確具體負責本單位重大執(zhí)法決定法制審核的工作機構，確保法制審核工作有機構承擔、有專人負責。原則上各級行政執(zhí)法機關的法制審核人員不少于本單位執(zhí)法人員總數(shù)的5%。要充分發(fā)揮法律顧問、公職律師在法制審核工作中的作用。

     根據(jù)上述規(guī)定，執(zhí)法單位應當設置法制審核機構，配置審核人員，初次從事行政處罰法制審核的人員，應當取得法律職業(yè)資格。法制審核人員的數(shù)量要求是，不少于本單位執(zhí)法人員總數(shù)的5%。

     五、關于審核意見的形式。《國辦118號文件》規(guī)定，法制審核機構完成審核后，要根據(jù)不同情形，提出同意或者存在問題的書面審核意見。行政執(zhí)法承辦機構要對法制審核機構提出的存在問題的審核意見進行研究，作出相應處理后再次報送法制審核。

    根據(jù)上述規(guī)定，法制審核意見要以書面形式作出，法制審核人員要對標需審核7方面的審核內(nèi)容，逐一提出書面意見。有的 單位印制了格式的法制審核表，有的嵌入在執(zhí)法決定審批表中。但根據(jù)該規(guī)定看，辦案機構對法制審核提出意見要研究處置，處理后還要再次報送審核。