從修訂后的《行政處罰法》第五十八條的規(guī)定可以看出，對(duì)納入法制審核范圍的行政處罰案件，在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出行政處罰的決定之前，應(yīng)當(dāng)由從事行政處罰決定法制審核的人員進(jìn)行法制審核；未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出決定。由此可見，法制審核是確保行政機(jī)關(guān)作出的重大行政處罰決定合法有效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是作出重大行政處罰決定前的必經(jīng)程序。

《行政處罰法》第三十八條第二款規(guī)定，違反法定程序構(gòu)成重大且明顯違法的，行政處罰無效。因此，如果重大行政處罰決定未經(jīng)法制審核，一旦被相對(duì)人訴之法院，有可能被法院判定該行政處罰程序違法而導(dǎo)致無效。

修訂后的《行政處罰法》對(duì)需要進(jìn)行法制審核的行政處罰案件范圍作出了詳細(xì)規(guī)定，從法條規(guī)定來看，并非所有的行政處罰案件均需進(jìn)行法制審核，只有重大行政處罰決定才需要法制審核。但在實(shí)踐中，有的生態(tài)環(huán)境部門將所有的行政處罰案件均納入法制審核范圍，導(dǎo)致法制審核部門不堪重負(fù)，在一定程度上影響了法制審核的效率和質(zhì)量。

因此，筆者建議，各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)緊密結(jié)合修訂后的《行政處罰法》第五十八條第一款的規(guī)定，科學(xué)制定《重大行政處罰決定法制審核清單》，既不縮小法定的法制審核案件范圍，也不過于擴(kuò)大法制審核范圍，在質(zhì)量和效率之間達(dá)到一定平衡。

修訂后的《行政處罰法》并未對(duì)法制審核具體審核哪些內(nèi)容作出規(guī)定，但生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《關(guān)于在生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)推進(jìn)行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的實(shí)施意見》（環(huán)辦執(zhí)法〔2019〕42號(hào)，以下簡稱“三項(xiàng)制度”的實(shí)施意見）中明確了審核內(nèi)容，主要是8個(gè)方面：執(zhí)法主體、管轄權(quán)限、執(zhí)法程序、事實(shí)認(rèn)定、法律適用、證據(jù)使用、自由裁量權(quán)運(yùn)用以及其他應(yīng)審核的內(nèi)容。

關(guān)于審核人員。從修訂后的《行政處罰法》第五十八條可以看出，法制審核應(yīng)當(dāng)由從事行政處罰決定法制審核的人員進(jìn)行法制審核，此外行政機(jī)關(guān)中初次從事行政處罰決定法制審核的人員，應(yīng)當(dāng)通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格。

關(guān)于審核機(jī)構(gòu)。修訂后的《行政處罰法》并未對(duì)審核機(jī)構(gòu)作出規(guī)定。但“三項(xiàng)制度”的實(shí)施意見中規(guī)定，一是進(jìn)行法制審核的機(jī)構(gòu)一般是各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)法制工作的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，沒有條件單獨(dú)設(shè)立法制工作機(jī)構(gòu)的，應(yīng)設(shè)立專門的法制審核崗位；二是鼓勵(lì)采取聘用方式，發(fā)揮法律顧問、公職律師在法制審核工作中的作用。

在實(shí)踐中，如生態(tài)環(huán)境部門把行政處罰權(quán)委托給了環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，這種情況下，在環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)部具體指定法制審核機(jī)構(gòu)，這種作法尚可以理解。但在生態(tài)環(huán)境部門未將行政處罰權(quán)委托給環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的情形下，如果仍由環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)部門進(jìn)行法制審核就不太合適。筆者認(rèn)為這種情況下，環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)單獨(dú)作為案件調(diào)查部門不宜再承擔(dān)法制審核的職責(zé)，否則就陷入了既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的悖論，影響法制審核的中立性和客觀性。

此外，筆者認(rèn)為，雖然鼓勵(lì)采取聘用方式，發(fā)揮法律顧問、公職律師在法制審核工作中的作用，但法制審核的主體應(yīng)該是行政機(jī)關(guān)中的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或工作人員，外聘法律顧問只是起到輔助作用，最終的法制審核意見書上應(yīng)由行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)蓋章或由負(fù)責(zé)法制審核的工作人員簽字，而不應(yīng)由外聘法律顧問單獨(dú)簽字。

筆者認(rèn)為法制審核應(yīng)安排在聽證程序之后、集體討論之前，理由如下：

從修訂后的《行政處罰法》第五十八條第一款第二項(xiàng)規(guī)定可以看出，直接關(guān)系當(dāng)事人或者第三人重大權(quán)益，經(jīng)過聽證程序的行政處罰案件應(yīng)進(jìn)行法制審核。因此，法制審核應(yīng)安排在聽證程序之后。如放在聽證之前進(jìn)行法制審核，因?yàn)槁犠C工作尚未實(shí)際開展，無法對(duì)聽證是否符合法定要求進(jìn)行審核。

《行政處罰法》第五十七條規(guī)定“調(diào)查終結(jié)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，根據(jù)不同情況，分別作出如下決定……”由此可見，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人具有對(duì)行政處罰決定的最終決策權(quán)。

因此，法制審核應(yīng)定位為對(duì)擬作出的行政處罰決定進(jìn)行審查核對(duì)，而并不是最終決定環(huán)節(jié)，它是作為最終決定作出前的一項(xiàng)前置程序。法制審核并沒有決斷力，法制審核意見是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出行政處罰決定前的重要參考。因此，法制審核應(yīng)在提交行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論前進(jìn)行。

作者單位：湖北省生態(tài)環(huán)境廳