刨根問底｜細說行政處罰決定法制審核范圍

神州國土 2021-10-10

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網(wǎng)絡圖片，圖文無涉

2017年，《行政處罰法》修訂時，增加了“在行政機關(guān)負責人作出決定之前，應當由從事行政處罰決定審核的人員進行審核?！钡臈l款。

新增條款中，沒有直接說行政處罰決定審核的范圍。只是說行政機關(guān)負責人作出決定之前，應當進行審核。結(jié)合該條第一款可知，審核范圍應當是所有依照一般程序調(diào)查終結(jié)的案件，無論是擬作出處罰的，還是不予處罰的，包括移送司法機關(guān)的。因為，無論是處罰、不處罰還是移送司法機關(guān)，都是決定，作出決定之前都應當審核。第三十八條原文如下：

第三十八條調(diào)查終結(jié)，行政機關(guān)負責人應當對調(diào)查結(jié)果進行審查，根據(jù)不同情況，分別作出如下決定:

（一）確有應受行政處罰的違法行為的，根據(jù)情節(jié)輕重及具體情況，作出行政處罰決定；

（二）違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的，不予行政處罰；

（三）違法事實不能成立的，不得給予行政處罰；

（四）違法行為已構(gòu)成犯罪的，移送司法機關(guān)

2021年，《行政處罰法》修訂時，該條款變?yōu)椋河邢铝星樾沃?，在行政機關(guān)負責人作出行政處罰的決定之前，應當由從事行政處罰決定法制審核的人員進行法制審核；

與修訂前的內(nèi)容相比，一是“行政機關(guān)負責人作出決定之前”變成“行政機關(guān)負責人作出行政處罰的決定之前”，增加了“行政處罰的”。二是在審核前面加上了“法制”。

增加“法制”帶來的變化，以前已經(jīng)討論過（詳見從行政處罰決定審核到行政處罰決定法制審核，增加法制兩字后有何不同？）。而在行政負責人作出決定之前，增加“行政處罰的”，又意味著什么呢？

結(jié)合修訂后《行政處罰法》第五十七條第一款來看，行政機關(guān)負責人作出的決定，包括處罰、不予處罰和移送三種情況。而行政機關(guān)負責人作出行政處罰決定，則只存在于該款第（一）項所規(guī)定的情形。

通過對比不難看出，審核范圍從修訂前第一款的四種情形，縮小到了修訂后的第一款第（一）項所規(guī)定的情形。就是說，只有行政機關(guān)負責人擬決定作出行政處罰時，才需要法制審核。如果行政機關(guān)負責人決定不予行政處罰，就不需要法制審核。

第五十七條　調(diào)查終結(jié)，行政機關(guān)負責人應當對調(diào)查結(jié)果進行審查，根據(jù)不同情況，分別作出如下決定：

（一）確有應受行政處罰的違法行為的，根據(jù)情節(jié)輕重及具體情況，作出行政處罰決定；

（二）違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的，不予行政處罰；

（三）違法事實不能成立的，不予行政處罰；

（四）違法行為涉嫌犯罪的，移送司法機關(guān)。

只要是行政機關(guān)負責人擬作出行政處罰決定的處罰案件，都要進行法制審核嗎？也不是。

2021年修訂后的處罰法第五十八條第一款規(guī)定，有下列情形之一，應當進行審核：

（一）涉及重大公共利益的；

（二）直接關(guān)系當事人或者第三人重大權(quán)益，經(jīng)過聽證程序的；

（三）案件情況疑難復雜、涉及多個法律關(guān)系的；

（四）法律、法規(guī)規(guī)定應當進行法制審核的其他情形。

只有同時滿足兩個條件，才需要進行法制審核：一是行政機關(guān)負責人擬作出行政處罰決定，二是案件符合第五十八條第一款規(guī)定的四種情形。

再來對比國務院辦公廳“三項制度”規(guī)定，“凡涉及重大公共利益，可能造成重大社會影響或引發(fā)社會風險，直接關(guān)系行政相對人或第三人重大權(quán)益，經(jīng)過聽證程序作出行政執(zhí)法決定，以及案件情況疑難復雜、涉及多個法律關(guān)系的，都要進行法制審核?！?/span>

可以看出，行政處罰決定法制審核與重大執(zhí)法決定法制審核的范圍基本一致。行政處罰決定法制審核雖然沒有直接冠以“重大”，但其審核范圍僅為重大行政處罰決定。

伴隨著《行政處罰法》修訂，審核范圍從所有調(diào)查終結(jié)案件，縮小到符合四類情形的處罰案件。仔細研讀可以發(fā)現(xiàn)，修訂后的處罰法雖然明確了四種情形，但總體上還是過于原則，難免會給實際操作帶來困擾和爭議。

在這方面，國務院“三項制度”作了進一步細化，在明確審核范圍環(huán)節(jié)強調(diào)，各級行政執(zhí)法機關(guān)要結(jié)合本機關(guān)行政執(zhí)法行為的類別、執(zhí)法層級、所屬領域、涉案金額等因素，制定重大執(zhí)法決定法制審核目錄清單。上級行政執(zhí)法機關(guān)要對下一級執(zhí)法機關(guān)重大執(zhí)法決定法制審核目錄清單編制工作加強指導，明確重大執(zhí)法決定事項的標準。

為此建議，各級行政執(zhí)法機關(guān)，在制定重大執(zhí)法決定法制審核目錄清單時，應當一并編制行政處罰決定法制審核目錄清單。雖然目錄清單也不可能詳盡所有情形，但總可以最大程度地降低內(nèi)部紛爭，和行政訴訟舉證風險。

另一個需要注意點是，只有部分案件需要作法制審核后才能作出決定。多數(shù)情況下可以直接作出決定。這會導致辦案流程不一樣。各單位在設置流程時需要考量。