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導(dǎo) 語 新修訂的《行政處罰法》于2021年7月15日正式實(shí)施，新法完善了重大行政執(zhí)法決定法制審核制度，第五十八條為該制度的具體體現(xiàn)。該條明確規(guī)定，若涉及重大公共利益等四種情形，應(yīng)由從事行政處罰決定法制審核的人員進(jìn)行法制審核；未經(jīng)法制審核或?qū)徍宋赐ㄟ^的，不得作出決定。 法制審核制度是規(guī)范行政處罰合法性的重要制度之一，在《行政處罰法》修訂之前，多部門、多地區(qū)已經(jīng)出臺(tái)了法制審核制度相關(guān)的法規(guī)、部門規(guī)章或規(guī)范性文件等專門規(guī)定，并在實(shí)踐層面進(jìn)行了有益探索。 本文將從審核范圍、審查程序、法定職責(zé)等方面解讀法制審核制度，以全面了解法制審核制度的要點(diǎn)，確保發(fā)揮法制審核的實(shí)際質(zhì)效。 1.哪些行政執(zhí)法決定需要進(jìn)行法制審核？ 法制審核的范圍，是重大行政執(zhí)法決定法制審核的重要內(nèi)容之一。盡管國務(wù)院、自然資源部、省級人民政府、省級自然資源主管部門均對重大行政執(zhí)法決定法制審核的范圍作了規(guī)定，但在基層實(shí)踐中，還需要進(jìn)一步細(xì)化、明確。 例如，哪些屬于“涉及重大公共利益，可能造成重大社會(huì)影響或者引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”，哪些屬于“案件情況復(fù)雜”，哪些屬于“存在群體性因素，可能引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)或輿情風(fēng)險(xiǎn)”，哪些屬于“其他依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核的”等，沒有量化標(biāo)準(zhǔn)，也沒有一定之規(guī)。 基層部門、承辦機(jī)構(gòu)對疑似此類重大行政執(zhí)法事項(xiàng)，宜先進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評估。如果評估報(bào)告認(rèn)為易引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，則觸發(fā)法制審核的必要條件，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告應(yīng)作為法制審核的參考。如果主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為某重大行政執(zhí)法決定牽涉面較廣，或當(dāng)事人異議較大，或?qū)ι鐣?huì)不特定當(dāng)事人可能造成一定影響，或可能導(dǎo)致行政訴訟敗訴，提出進(jìn)行法制審核，則亦應(yīng)當(dāng)將此類情況納入法制審核范圍。 2.法制審核目錄清單納入標(biāo)準(zhǔn)怎樣確定？ 基層部門在制定《重大行政執(zhí)法決定法制審核目錄清單》時(shí)，對納入標(biāo)準(zhǔn)也容易出現(xiàn)爭論。 一種觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)《國土資源違法行為查處工作規(guī)程》（國土資發(fā)〔2014〕117號）第10.3條的規(guī)定：重大、疑難案件由執(zhí)法監(jiān)察工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人組織會(huì)審，并提出會(huì)審意見。據(jù)此認(rèn)為，對行政相對人的處罰金額應(yīng)當(dāng)達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)，才能稱為“重大行政執(zhí)法決定”。 而根據(jù)《自然資源執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》（自然資源部令第6號）第二十一條第二款的規(guī)定，重大行政處罰決定包括沒收違法采出的礦產(chǎn)品、沒收違法所得、沒收違法建筑物、限期拆除違法建筑物、吊銷勘查許可證或者采礦許可證、地質(zhì)災(zāi)害防治單位資質(zhì)、測繪資質(zhì)等行政處罰決定等。 顯然兩者規(guī)定存在較大差異。 根據(jù)“從新原則”，《自然資源執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》的效力要優(yōu)于《國土資源違法行為查處工作規(guī)程》。所以，“擬作出沒收違法采出的礦產(chǎn)品、沒收違法所得、沒收違法建筑物、限期拆除違法建筑物和其他設(shè)施行政處罰決定的”等條款，應(yīng)當(dāng)納入《重大行政執(zhí)法決定法制審核目錄清單》，不應(yīng)以涉案金額論。在制定《重大行政執(zhí)法決定法制審核目錄清單》時(shí)，基層部門宜采取“應(yīng)納盡納”原則，將屬于本部門職權(quán)的重大行政執(zhí)法決定事項(xiàng)均納入清單。這樣可以避免因?yàn)椤皯?yīng)納未納”、缺少法制審核環(huán)節(jié)而導(dǎo)致程序違法。 3.以怎樣的程序進(jìn)行法制審核？ 法制審核程序也是重大行政執(zhí)法決定法制審核的重要內(nèi)容之一?；鶎硬块T的重大行政執(zhí)法決定法制審核是否可以適用兩種甚至兩種以上程序？如果所有的法制審核都按照一個(gè)程序來進(jìn)行，5~7個(gè)工作日出具審核意見，甚至還要邀請專家或咨詢專家意見，會(huì)不會(huì)造成效率不高，資源浪費(fèi)等問題？ 筆者所在的重慶市南川區(qū)規(guī)劃和自然資源局參考人民法院審判程序，和“獨(dú)任審理”“合議庭審理”等審理方式，以及《行政處罰法》有關(guān)程序規(guī)定，將本部門法制審核程序分為“簡易程序”和“普通程序”。 簡易程序適用于事實(shí)清楚、適用法律明確的重大行政執(zhí)法決定。其具體程序是：由法制審核機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人指定1名法制審核人員獨(dú)任審核；法制審核人員征求法律顧問意見后，出具《法制審核意見書》（簡易程序），提交法制審核機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人簽發(fā)。 普通程序則由法制審核機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人召集3名以上奇數(shù)數(shù)量法制審核人員組成法制審核組開展法制審核。審核組由1名組長、偶數(shù)數(shù)量組員組成。審核組組員除了可由本單位符合條件的工作人員擔(dān)任外，還可以聘請法律顧問、人大代表、政協(xié)委員、有關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覔?dān)任。重大行政執(zhí)法決定法制審核專門會(huì)議應(yīng)邀請法制審核機(jī)構(gòu)分管領(lǐng)導(dǎo)、承辦機(jī)構(gòu)分管領(lǐng)導(dǎo)、法制審核專家、法律顧問，以及法制審核機(jī)構(gòu)、承辦機(jī)構(gòu)、相關(guān)科室、相關(guān)單位負(fù)責(zé)人參加，審核組成員等參與討論，形成一致意見后，出具《法制審核意見書》（普通程序）。普通程序法制審核意見書由審核組成員簽字后，提交法制審核機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人簽發(fā)。 簡易程序和普通程序之間，可以設(shè)置一道“橋梁”：簡易程序?qū)徍瞬挥柰ㄟ^的，承辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對法制審核機(jī)構(gòu)提出的存在問題的審核意見進(jìn)行研究，補(bǔ)充完善佐證依據(jù)、調(diào)整行政執(zhí)法決定內(nèi)容或者法律法規(guī)依據(jù)后再次報(bào)送法制審核。承辦機(jī)構(gòu)同意審核機(jī)構(gòu)意見并對行政執(zhí)法決定進(jìn)行調(diào)整的，可以通過簡易程序再次審核，出具《法制審核意見書》（簡易程序）；若對審核意見存在重大分歧的，轉(zhuǎn)按普通程序進(jìn)行法制審核。 4.如何厘清法制審核機(jī)構(gòu)和承辦機(jī)構(gòu)的職責(zé)邊界？ 根據(jù)自然資源部《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的實(shí)施方案》（以下簡稱《實(shí)施方案》）的規(guī)定，法制審核不取代行政征收征用、行政許可、行政處罰、行政檢查等行政執(zhí)法業(yè)務(wù)承辦機(jī)構(gòu)的審查職責(zé)。 工作實(shí)務(wù)中，容易出現(xiàn)承辦機(jī)構(gòu)“一交了事”、法制審核機(jī)構(gòu)“越俎代庖”問題。承辦機(jī)構(gòu)把案卷材料提交給法制審核機(jī)構(gòu)之后，就認(rèn)為“與我無關(guān)了”“是法制審核機(jī)構(gòu)的事了”；法制審核機(jī)構(gòu)為了本單位不至于被起訴，或不至于在行政訴訟中敗訴，主動(dòng)承擔(dān)起“查清事實(shí)真相”的職責(zé)。這些都是與《實(shí)施方案》的精神相違背的?；鶎幼匀毁Y源主管部門該如何理解這一規(guī)定？ 法制審核機(jī)構(gòu)的職責(zé)是根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，對重大行政執(zhí)法決定的法定權(quán)限、法律依據(jù)、法定程序、決定內(nèi)容等進(jìn)行合法性審查；法制審核機(jī)構(gòu)對法制審核意見負(fù)責(zé)。 承辦機(jī)構(gòu)的職責(zé)是承辦行政執(zhí)法事務(wù)，向法制審核機(jī)構(gòu)提請法制審核；承辦機(jī)構(gòu)對送審材料的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性，以及執(zhí)法的事實(shí)、證據(jù)、法律適用、程序的合法性等負(fù)責(zé)。 法制審核機(jī)構(gòu)必要時(shí)可要求承辦機(jī)構(gòu)就重大行政執(zhí)法決定有關(guān)情況作出解釋或補(bǔ)充材料，但不能取代承辦機(jī)構(gòu)的職能職責(zé)。雙方職能職責(zé)邊界明晰，不能推諉，也不能混淆。 5.法制審核機(jī)構(gòu)和行政機(jī)關(guān)的職責(zé)邊界在哪里？ 《法制審核意見書》由行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的法制審核機(jī)構(gòu)出具，供行政決策參考，不代表行政機(jī)關(guān)的最終決定。 重大行政執(zhí)法決定通過法制審核后，仍然需要經(jīng)過正規(guī)決策程序，成為行政部門的意志體現(xiàn)；需要通過黨組會(huì)、行政辦公會(huì)等集體決策程序的，基層部門仍需通過相應(yīng)的決策程序，行使決策職責(zé)。 從這個(gè)意義上講，《法制審核意見書》僅是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部決策中的過程性文件，不能把它和對外法律文書相混淆，也不能把它和行政機(jī)關(guān)的決策文書相混淆。在操作實(shí)踐中，兩者的職責(zé)邊界還可以有哪些考量？ 《法制審核意見書》建議由法制審核機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人簽發(fā)，不宜由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽發(fā)，不宜加蓋行政機(jī)關(guān)公章。 有法制審核專用章的，法制審核機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人簽發(fā)后，加蓋法制審核專用章；沒有法制審核專用章的，法制審核經(jīng)辦人審核后，由法制審核機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人簽發(fā)。沒有法制審核專用章的，但因工作原因需要出示《法制審核意見書》并證明其公信力的（例如訴訟中），可由行政機(jī)關(guān)加蓋“情況屬實(shí)”公章。 珍 環(huán) 社 |
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