本文僅為個(gè)人梳理和理解。

有必要理清楚，處罰法中規(guī)定的“法制審核”，與農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定、以及案件處理意見(jiàn)書“法制機(jī)構(gòu)意見(jiàn)”、行政處罰決定審批表“法制審核意見(jiàn)”的聯(lián)系與區(qū)別。

在2020年版38個(gè)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法基本文書格式中，需要填寫“法制機(jī)構(gòu)意見(jiàn)”的有兩處，案件處理意見(jiàn)書，以及行政處罰結(jié)案報(bào)告。案件處理意見(jiàn)書中，簽字順序?yàn)椋喊讣{(diào)查過(guò)程（無(wú)簽名欄）、涉嫌違法事實(shí)及證據(jù)材料（無(wú)簽名欄）、調(diào)查結(jié)論及處理意見(jiàn)（執(zhí)法人員簽）、執(zhí)法機(jī)構(gòu)意見(jiàn)（執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人簽）、法制機(jī)構(gòu)意見(jiàn)（法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人簽）、執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人意見(jiàn)（執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽）。

需要填寫“法制審核意見(jiàn)”的有一處，行政處罰決定審批表。在這個(gè)文書中，簽字順序?yàn)椋宏愂錾贽q或聽(tīng)證情況（無(wú)簽名欄）、處理意見(jiàn)（執(zhí)法人員簽）、執(zhí)法機(jī)構(gòu)意見(jiàn)（執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人簽）、法制審核意見(jiàn)（法制審核人員簽）、集體討論情況（集體討論決定案件適用，無(wú)簽名欄）、執(zhí)法機(jī)關(guān)意見(jiàn)（執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽）。

首先要說(shuō)明，在舊處罰法和現(xiàn)行農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定的框架下，所有案件都需要“法制審核”。農(nóng)業(yè)處罰程序規(guī)定和文書制作規(guī)范的有關(guān)設(shè)定是：案件處理意見(jiàn)“法制機(jī)構(gòu)意見(jiàn)”和行政處罰決定審批表“法制審核意見(jiàn)”。這里有個(gè)問(wèn)題，“法制機(jī)構(gòu)意見(jiàn)”簽署在前，簽這個(gè)意見(jiàn)的是法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人。“法制審核意見(jiàn)”在后，簽這個(gè)意見(jiàn)的一般是符合處罰法規(guī)定的資格條件的工作人員。簽完之后，如果這個(gè)工作人員隸屬法制機(jī)構(gòu)，那么“問(wèn)題”顯而易見(jiàn)。這個(gè)設(shè)定，不能很好地協(xié)調(diào)業(yè)務(wù)關(guān)系與行政上下級(jí)的關(guān)系。在市監(jiān)的《案件審批表》中，設(shè)定所有案件都要完成這個(gè)表，法制審核案件，由符合處罰法規(guī)定的資格條件的人員簽審核意見(jiàn)，然后由審核機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人簽負(fù)責(zé)人意見(jiàn)；非法制審核案件，由一般人員簽審核意見(jiàn)，然后由機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人簽負(fù)責(zé)人意見(jiàn)。這個(gè)可以參考。

第二，“法制審核”與案件處理意見(jiàn)書“法制機(jī)構(gòu)意見(jiàn)”，不是一回事情。“法制機(jī)構(gòu)意見(jiàn)”，只是農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書制作規(guī)范中第四十八條提到的一個(gè)概念，在農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定中也沒(méi)有這個(gè)詞；而且，省里還可以決定大家不填“法制機(jī)構(gòu)意見(jiàn)”。但是，“法制審核”是一個(gè)法律概念，有明確的定義、范圍、條件和法律后果。所以，法制機(jī)構(gòu)的審核，與“法制審核”，也不完全是一回事。

第三，新處罰法明確規(guī)定了“法制審核”案件的范圍，以及人員的資格條件。不是所有的行政處罰案件，都需要進(jìn)行“法制審核”，只有四類案件需要。“法制審核”的人員，必須符合處罰法規(guī)定的資格條件。

第四，農(nóng)業(yè)執(zhí)法中，案件處理意見(jiàn)書中“法制機(jī)構(gòu)意見(jiàn)”欄，不是“法制審核”；其“法制機(jī)構(gòu)意見(jiàn)”的填寫人員，可以是沒(méi)有法律職業(yè)資格證的人員。

第五，農(nóng)業(yè)執(zhí)法中，行政處罰決定審批表“法制審核意見(jiàn)”欄，是“法制審核”，簽字欄中“法制審核人員”，應(yīng)當(dāng)符合處罰法規(guī)定的資格條件。但需要注意，這是在舊處罰法實(shí)施期間的配套文書（2020年版），舊處罰法規(guī)定所有的案件都需要法制審核（舊處罰法第38條，2017年版）。現(xiàn)在新處罰法已經(jīng)實(shí)施，把“法制審核”案件的范圍限定在四類案件。這四類案件之外其他的案件，都不需要“法制審核”。因此要注意，2020年版《行政處罰決定審批表》需要修改；如果不修改，那這個(gè)表中的“法制審核意見(jiàn)”就不是在履行“法制審核”程序，而可以由一般人員簽署意見(jiàn)。

第六，在農(nóng)業(yè)執(zhí)法中，“法制審核”人員，也就是行政處罰決定審批表“法制審核意見(jiàn)”簽署人員，是否必須隸屬于法制機(jī)構(gòu)？不是的。處罰法對(duì)此沒(méi)有強(qiáng)制要求。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，程序規(guī)定明確：法制審核工作由農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；未設(shè)置法制機(jī)構(gòu)的，由農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)確定的承擔(dān)法制審核工作的其他機(jī)構(gòu)或者專門人員負(fù)責(zé)。市監(jiān)領(lǐng)域，程序規(guī)定明確了：法制審核由法制機(jī)構(gòu)或其他機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。目前看來(lái)，市監(jiān)領(lǐng)域的規(guī)定更具有操作性。實(shí)踐中，有的農(nóng)業(yè)部門有法制機(jī)構(gòu)，但法制機(jī)構(gòu)人員都沒(méi)有取得法律職業(yè)資格，而執(zhí)法機(jī)構(gòu)的人員取得了法律職業(yè)資格。

第七，農(nóng)業(yè)執(zhí)法中的“法制審核”在何時(shí)進(jìn)行？按程序規(guī)定，在行政處罰決定作出之前進(jìn)行。但是按照行政處罰決定審批表，這個(gè)時(shí)間還要提前，需要集體討論的案件，其“法制審核”要在“集體討論”前進(jìn)行。按處罰決定審批表內(nèi)的順序，依次為ABCDE：A案件處理意見(jiàn)書“法制機(jī)構(gòu)意見(jiàn)”（再重復(fù)一下，這里不是“法制審核”，而是一般人員填寫就可以，“法制審核”四類案件的案件處理意見(jiàn)書中也是這樣）、B事先告知書、C陳述申辯或聽(tīng)證、D處罰決定審批表“法制審核意見(jiàn)”、E集體討論。

市監(jiān)程序規(guī)定（2021年7月15日實(shí)施）第五十一條也明確指出，經(jīng)過(guò)聽(tīng)證的案件，在聽(tīng)證結(jié)束之后進(jìn)行法制審核，這個(gè)規(guī)定與農(nóng)業(yè)的現(xiàn)行規(guī)定基本上是一致的。但是，市監(jiān)程序規(guī)定第五十六條講，審核機(jī)構(gòu)完成審核并退回案件材料后，對(duì)于擬給予行政處罰的案件，辦案機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將案件材料、行政處罰建議及審核意見(jiàn)報(bào)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，并依法履行告知等程序。這意思是不是說(shuō)，除了第五十一條規(guī)定的案件，其他案件的“法制審核”是不是都在“事先告知書”之前進(jìn)行？此處留問(wèn)。

第八，簡(jiǎn)要說(shuō)一下農(nóng)業(yè)和市監(jiān)領(lǐng)域關(guān)于案件審核的其他異同。市監(jiān)的程序規(guī)定已經(jīng)修改，和行政處罰法同日施行。農(nóng)業(yè)的程序規(guī)定正在修改。市監(jiān)領(lǐng)域把需要審核的案件，主動(dòng)分為兩類，一類是“法制審核”，與處罰法一致；另一類是“案件審核”，除了“法制審核”案件外，所有的普通程序案件，都進(jìn)行“案件審核”。而且，進(jìn)行“案件審核”的人員，不要求法律職業(yè)資格，進(jìn)行“案件審核”的機(jī)構(gòu)，明確由辦案機(jī)構(gòu)或者其他機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施；案件審核派出機(jī)構(gòu)以自己的名義實(shí)施行政處罰的案件，由派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)案件審核。這個(gè)操作性就比較強(qiáng)了，同時(shí)確保了所有普通程序案件，都有審核。更有意義的是，市監(jiān)領(lǐng)域的案件審核，使用了單獨(dú)文書，即《案件審核表》，而且思路上也很清楚。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的程序規(guī)定在修改時(shí)，可以借鑒。

農(nóng)業(yè)執(zhí)法中，案件處理意見(jiàn)書“法制機(jī)構(gòu)意見(jiàn)”，有點(diǎn)類似市監(jiān)的“案件審核”。