宋太祖乾德二年時(shí)，三位宰相同時(shí)去職了，皇帝要下詔任趙普為新宰相。宰相則是一副皇帝。照唐代舊制，皇帝不能徑自發(fā)出沒(méi)有宰相副署的詔令，因此宋太祖遂召集群臣來(lái)商討這一問(wèn)題的處理。有人主張，唐代在甘露事變數(shù)日間，也曾有類此困難，當(dāng)時(shí)由尚書(shū)仆射（即今之行政院長(zhǎng)）奉行詔書(shū)。但有人反對(duì)，因尚書(shū)省長(zhǎng)官只有政事上之執(zhí)行權(quán)，而無(wú)出令權(quán)，認(rèn)為此乃變亂時(shí)故事，承平之世不得援例。結(jié)果由當(dāng)時(shí)開(kāi)封府尹帶有“同平章事”官銜者，即出席政事堂會(huì)議者書(shū)敕。即此可見(jiàn)，至少在唐代和宋初，皇帝并不能隨便下詔，頒布命令。若必要說(shuō)中國(guó)傳統(tǒng)政治是君主專制，該對(duì)這些歷史事實(shí)，有更進(jìn)一步的解說(shuō)。

但宋代相權(quán)，較之唐代，確是降抑了。唐代是先由宰相在政事堂擬定詔稿，用書(shū)面送皇帝用印，皇帝所有的只是一種同意權(quán)。宋代則由宰相開(kāi)具意見(jiàn)，當(dāng)面先呈請(qǐng)皇帝意旨，再退下正式起草；因此皇帝在頒布詔敕上，事前獲得了更大的發(fā)言權(quán)。但這并不是說(shuō)宋代皇帝便可獨(dú)裁專制。當(dāng)時(shí)皇帝要立一個(gè)后妃，被宰相李沆把詔書(shū)燒了?；实鄄桓鶕?jù)宰相“剳子”（即建議書(shū)），由內(nèi)降出命令，被宰相杜衍退還了。這些故事，在宋代并不止少數(shù)的幾次。直到蔡京當(dāng)宰相，他才開(kāi)始“奉行御筆”，這是說(shuō)，宰相只為皇帝副署，不再自己出主意。這是中國(guó)史上典型的權(quán)臣與奸相，但他只是不盡宰相之職。從外面說(shuō)，他把宰相的出命權(quán)自己放棄。從內(nèi)里說(shuō)，他把一切責(zé)任推卸到皇帝身上去。但我們不能說(shuō)，在當(dāng)時(shí)法理上宰相無(wú)權(quán)；因?yàn)榛实鄣拿?，依然須由蔡京蓋上宰相印始得行下。

但我們也不能由此說(shuō)政府一切命令，宰相可以全權(quán)作主。在唐代，凡遇軍國(guó)大事，照例先由中書(shū)省屬官中書(shū)舍人各擬意見(jiàn)，稱為“五花判事”，再由中書(shū)令即宰相審核裁定；送經(jīng)皇帝畫(huà)敕后，再須送經(jīng)門(mén)下省，由其屬官給事中一番覆審，若門(mén)下省不同意，還得退回重?cái)M。因此必得中書(shū)、門(mén)下兩省共同認(rèn)可，那道詔書(shū)才算合法。故唐代詔令，都經(jīng)中書(shū)、門(mén)下兩省聯(lián)席會(huì)議決定。宋代大體情形也差不多。王安石當(dāng)宰相，要擢用一新官，負(fù)責(zé)起草命令的人不同意，把宰相手條當(dāng)時(shí)稱為“詞頭”的退回了，自請(qǐng)辭職。宰相答應(yīng)他辭職。第二第三個(gè)負(fù)責(zé)人照樣把宰相手條退回。王安石固執(zhí)己見(jiàn)，繼續(xù)把這些負(fù)責(zé)起草人罷免。前后七八個(gè)，沒(méi)有人肯為宰相正式起草。終于臨時(shí)覓得一個(gè)代理官把此手續(xù)完成了。這并不是王安石不能自己下筆起這草，此乃中國(guó)傳統(tǒng)政治在法理上的職權(quán)規(guī)定。當(dāng)時(shí)人都反對(duì)安石“無(wú)作宰相體”，王安石新政，多半失敗在他的獨(dú)裁姿態(tài)上。

中國(guó)傳統(tǒng)政治，皇帝不能獨(dú)裁，宰相同樣的不能獨(dú)裁。而近代的中國(guó)學(xué)者，偏要說(shuō)中國(guó)的傳統(tǒng)政治是專制、是獨(dú)裁。而這些堅(jiān)決主張的人，同事卻對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)政治，對(duì)中國(guó)歷史上明白記載的制度與事跡，從不肯細(xì)心研究一番。他們也許又會(huì)說(shuō)，不許任何一人專制，是最高明的專制。不許任何一人獨(dú)裁，是最深刻的獨(dú)裁?？傊?，他們必要替中國(guó)傳統(tǒng)政治裝上“專制”二字，正如必要為中國(guó)社會(huì)安上“封建”二字一般。這只是近代中國(guó)人的偏見(jiàn)和固執(zhí)，決不能說(shuō)這是中國(guó)已往歷史之真相。

宋代政制之所以不如唐，原因在宋初開(kāi)國(guó)，中國(guó)正經(jīng)歷了長(zhǎng)期的軍閥統(tǒng)治，真讀書(shū)人少，傳統(tǒng)歷史文化無(wú)人了解與理會(huì)。待過(guò)七八十年，社會(huì)學(xué)術(shù)文化復(fù)興，而政治上一切設(shè)施，有些已經(jīng)積習(xí)難反。但宋代政治，畢竟還有一規(guī)模。中國(guó)歷史上的政治黑暗，宜莫過(guò)于元代。若說(shuō)中國(guó)真有一段政治專制黑暗時(shí)期，元代似可當(dāng)之。

明太祖革命，驅(qū)除胡元，復(fù)興漢唐規(guī)模，成為當(dāng)時(shí)政治上共同的理想。但明太祖終是一粗人，歷史文化修養(yǎng)不深。他首先反對(duì)尊孟子為圣人。他在中國(guó)傳統(tǒng)政治史上，做了一件創(chuàng)古未有的大翻案，即是正式下令廢止宰相，改用內(nèi)閣大學(xué)士。照法理講，內(nèi)閣只是皇帝的私人辦公廳，不是政府正式的政事堂。內(nèi)閣大學(xué)士也只是皇帝內(nèi)廷秘書(shū)，不是外朝正式宰相之職。于是皇帝在法理上，便變成在政府里的真正領(lǐng)袖。一切最高命令，全由皇帝發(fā)布。但這也不是說(shuō)即由皇帝一人獨(dú)裁專制。皇帝的命令，因于傳統(tǒng)政治習(xí)慣之束縛，依然必先經(jīng)過(guò)內(nèi)閣。照法理論，內(nèi)閣大學(xué)士的身份決非真宰相；但就當(dāng)時(shí)實(shí)際情形論，內(nèi)閣大學(xué)士卻漸漸變形站到以往傳統(tǒng)宰相的地位上去了。但有人若以大學(xué)士身份而真正執(zhí)行宰相職權(quán)，那在明代的政治法理上講是越權(quán)的，張居正便吃了這個(gè)虧。

在當(dāng)時(shí)人心目中，張居正只算一權(quán)臣，不算一大臣，因他乃憑籍當(dāng)時(shí)政治領(lǐng)袖皇帝的秘書(shū)即大學(xué)士身份，而實(shí)際掌握了領(lǐng)袖之大權(quán)。在中國(guó)傳統(tǒng)政治的法理觀點(diǎn)上，王安石跡近獨(dú)裁，張居正則跡近弄權(quán)，所以招致同時(shí)及后世絕大多數(shù)的反對(duì)。他兩人的政治事業(yè)，也終于當(dāng)身失敗了。近代中國(guó)人，一面高倡要模仿西方法治精神，一面又崇拜要像似西方的所謂“變法”事業(yè)，于是高捧王安石、張居正，認(rèn)為是中國(guó)第一流的大政治家，而把當(dāng)時(shí)反對(duì)方面則全罵為黑暗守舊頑固。但若真能細(xì)讀歷史，這又何嘗是平心之論呢？

要說(shuō)中國(guó)歷史上真正的專制政治，清代是第二個(gè)。但滿洲人必蒙古人高明，他們懂得接受中國(guó)傳統(tǒng)政治里面許多的好處，而又能把中國(guó)傳統(tǒng)政治轉(zhuǎn)變成為他們所要的君主獨(dú)裁制。內(nèi)閣大學(xué)士閑置了，把皇帝辦公廳改移到皇宮內(nèi)部所謂“南書(shū)房軍機(jī)處”。大學(xué)士走不進(jìn)南書(shū)房，便預(yù)聞不到軍國(guó)要?jiǎng)?wù)?；实壑匾钪苯佑赡蠒?shū)房軍機(jī)處發(fā)出。而且可以直接發(fā)給中央乃至地方各機(jī)關(guān)各行政首長(zhǎng)。這在明代是不可能的，是違法的。明代皇帝命令必先分別發(fā)與六部尚書(shū)，這相當(dāng)于今之行政院的各部部長(zhǎng)，不過(guò)明代皇帝像是自兼了行政院長(zhǎng)而已。明代又在每一部尚書(shū)之下都設(shè)有專門(mén)的咨議顧問(wèn)之類，謂之'六部給事中“，他們有權(quán)反駁皇帝命令；只要他們不同意，可以把皇帝上諭原封退回。這是沿襲唐、宋舊制而來(lái)的。清代又把這封駁權(quán)取消了。而且清代皇帝命令也不必一定經(jīng)過(guò)尚書(shū)。關(guān)于兵事，可以直接發(fā)送于前方統(tǒng)帥，不經(jīng)兵部。關(guān)于財(cái)務(wù)，可以直接發(fā)送于某一地方之行政首長(zhǎng)，不經(jīng)戶部。而且皇帝命令可以秘密送出，此之謂”廷寄上諭“，密封，由兵部加封發(fā)驛。這又是破天荒未有之創(chuàng)制。

在明代以前，皇帝正式命令不公布，亦算是違法的，而且也不可能?；实鄣拿孛苄偶?，絕不算是政府的正式公文，絕不能取得政治上法理的地位。但在清代是取得了。因此我們可以說(shuō)，清代政治才真是一種”君主專制”的政治。但中國(guó)傳統(tǒng)的政治觀念以及政治習(xí)慣，還是在當(dāng)時(shí)龐大的政治組織中存在，而發(fā)生絕大的力量；即使?jié)M清政權(quán)，也不能把以往傳統(tǒng)全部推翻了。因此滿清政治，也還有許多不能由皇帝專制來(lái)推動(dòng)行使的。