每一制度不是孤立存在的，而是相互之間有所配合的，且跟隨于人事而變動，其背后都反映著當(dāng)時(shí)人事的需要和創(chuàng)設(shè)它的種種用意。一制度在實(shí)施時(shí)期的有關(guān)各方意見的反映，是評判該制度利弊得失的真憑據(jù)與真意見，不能以時(shí)代意見來抹殺歷史意見，且不光要看時(shí)代性，國別性也需重視，需認(rèn)真看待中國歷史的特殊性。要認(rèn)識中國政治傳統(tǒng)的大趨勢和內(nèi)在的根本意向，可以先了解中國歷史上政府職權(quán)的分配的演變。

漢代十三曹合成一個(gè)宰相直轄的辦公廳，可見當(dāng)時(shí)全國政務(wù)都要匯集到宰相，而皇帝只有籠統(tǒng)的一個(gè)尚書處，十三曹的范圍比尚書處大得多，故漢代一切實(shí)權(quán)，照法理，該在相府不在皇室。政府里最高官是三公九卿，最高行政長官實(shí)際是丞相。秦漢統(tǒng)一，變封建為郡縣，是化家為國的過程，故宰相也由“家宰”也就變成了國家政治領(lǐng)袖。此時(shí)宰相也管及皇帝的家務(wù)，系統(tǒng)屬于宰相的九卿照名義來歷說都是皇帝的家務(wù)官。封建時(shí)代只有家務(wù)沒有政務(wù)，此時(shí)天下只?；适乙患?，于是家務(wù)就都變成政務(wù)了?；蕶?quán)與相權(quán)、皇室和政府雖是分開的，但遇到大關(guān)節(jié)往往沒有嚴(yán)格明白的規(guī)定，遇到能干有雄心的皇帝會侵奪宰相職權(quán)，有時(shí)造成內(nèi)廷權(quán)重、外朝權(quán)輕的狀況。東漢制度的大問題，是皇家政府權(quán)限分不清，三公只是名位崇高，實(shí)權(quán)歸尚書，實(shí)則由皇帝總其成，且政治上沒有管束皇帝的制度。

因于相權(quán)的變動，一切制度也自隨之而變。漢代的領(lǐng)袖制到唐代變?yōu)槲瘑T制，即由一人掌握全國行政大權(quán)變?yōu)橛蓭讉€(gè)部門操掌相權(quán)，凡事由各部門共同負(fù)責(zé)、會議決定。漢代宰相握有行政權(quán)，御史大夫握有監(jiān)察權(quán)。唐代的三省職權(quán)的會合才等于一個(gè)漢朝的宰相。按官職名義言，三省原本都是內(nèi)廷官，到唐朝全變?yōu)檎獬膱?zhí)政官。東漢后，宰相領(lǐng)導(dǎo)政府統(tǒng)治全國的職權(quán)被皇帝奪去了，由皇帝的私屬來代宰相執(zhí)行，到唐代才將皇室濫用的權(quán)重交還政府，正式分配給三省。 三省中中書主發(fā)令，門下省主審查，尚書省僅有執(zhí)行命令之權(quán)。遇下詔敕，便在政事堂由中書、門下省舉行聯(lián)席會議。政事堂成了全國的最高機(jī)構(gòu)。后來尚書省長官不附出席政事堂的職銜，尚書省只相當(dāng)于行政院，所以只中書、門下才算真宰相。唐代政治的大漏洞在于沒有皇帝絕不該不經(jīng)中書、門下而徑自頒詔的規(guī)定。這是中國傳統(tǒng)政治制度的融通性，它是一種比較合理的開明的專制。

漢唐宋明清中，宋代的政治制度最沒有建樹，宋相對于唐沒有什么大變動，像東漢之于西漢，有形勢推遷，而無制度建立。其相權(quán)較唐代低落得多，只有中書省在皇宮里，得單獨(dú)取旨，稱政事堂，與管理軍事的樞密院相對立，并稱兩府，即宰相管不著軍事了。宋代因唐弊不能革，使政府的財(cái)政權(quán)落在三司的手里。故使軍、民、財(cái)職權(quán)三分，就制度論是不合理的。宋代又另設(shè)考課院，如此又剝奪了宰相的用人權(quán)。這是宋初皇室在一種自卑感的私心下，蓄意對宰相職權(quán)進(jìn)行的減奪。相權(quán)低落，故君權(quán)提升。五代時(shí)皇權(quán)不如相權(quán)穩(wěn)固，為撥亂反治，首先要尊王。若皇帝體統(tǒng)尊嚴(yán)不如宰相，容易產(chǎn)生猜嫌。晚唐五代進(jìn)士輕薄傳下的一輩小家樣的讀書人，不知大體，心理上又自卑，比不上唐代門第傳統(tǒng)出頭的人，與西漢初年一輩樸訥無文來自田間的人。他們過自謙抑遜讓，如此政府、皇帝的尊嚴(yán)漸漸提起恢復(fù)。并且宰相面取進(jìn)止的詔文僅是草案條陳，不再是定旨出命的定稿。故宋代的最高政令的最后決定權(quán)在皇帝不在宰相，皇帝不僅有同意權(quán)，且有參加意見之權(quán)，宰相不過奉命行事罷了。但宋代相權(quán)還是有其傳統(tǒng)客觀的地位，宰相失職，一切仍是制度問題。人事方面，本屬于門下省的諫官在宋代獨(dú)立出來，由皇帝親擢，不準(zhǔn)由宰相任用，于是諫官并不繩糾天子，翻來繩糾宰相。諫垣成了只發(fā)空論不負(fù)實(shí)責(zé)的反對機(jī)關(guān)。做宰相的既要對付皇帝又要對付臺諫，政治措施難以施展。

中國傳統(tǒng)政治到明代有一大改變，即是宰相的廢止。明太祖把中書省廢去，只留中書舍人，其職守等于一書記。門下省在宋代就退處無權(quán)了，此時(shí)尚書省改由六部分頭負(fù)責(zé)，成為一個(gè)多頭的衙門，各不相屬。經(jīng)過這樣的改變，一切大權(quán)就集中到皇帝了。但并不是全由皇帝獨(dú)裁，官吏任命需廷推，各部不能單獨(dú)決定的大事需廷議，大的獄訟需廷鞫。但無論如何，一切事總之是皇帝最后總其成。內(nèi)閣為皇帝的秘書處，皇帝偷懶則將政權(quán)交付內(nèi)閣大學(xué)士。閣權(quán)雖重，而官階太低，就官制論，絕不能和漢唐宋時(shí)的宰相地位相比論?；实叟c內(nèi)閣間的接觸，給了太監(jiān)弄權(quán)的機(jī)會，掌握政府一切最高最后的決定權(quán)，這種黑暗腐敗只有明代才有。故內(nèi)閣學(xué)士不勾結(jié)太監(jiān)便做不成事，政治制度對人事過于牽制了。

清代的部族政權(quán)是私政權(quán)，在私心之下需要法術(shù)，清代政治制度的意味少法術(shù)的意味多，法術(shù)是專講手段，不論意義的。廢了宰相便于專制，故清代沿襲了此一制度。而政府實(shí)際政令都在軍機(jī)處，不在內(nèi)閣，軍機(jī)大臣和太監(jiān)都只算是皇帝的私人秘書，算不得朝廷的大臣。其發(fā)布最高命令的手續(xù)中，“寄信上諭”直接由軍機(jī)處寄給受命令的人，如是則一切事情，全國中外各長官，都直接向皇帝發(fā)生關(guān)系，其他旁人全都不知道，這種秘密政治，之能算是法術(shù)，不算是制度。明代只是由皇帝來兼宰相的職權(quán)，其他制度還是與過去大體相似，即中國在沒有政黨的情況下，政事一切公開，一切憑制度處置。清制則超越了此限度，其制度的含義即是要人家不過問政治。

從秦到清兩千多年，我們不能簡單的說它是專制政治。在政治上，我們不斷繼承而又不斷修改，我們有很多經(jīng)驗(yàn)也有很多流弊。自總的趨勢看，政府的權(quán)總是逐步下降，皇室的權(quán)總是逐步上升。政治制度相沿日久，愈趨繁密，而人才愈束縛，經(jīng)常有“后不如前”、“病上加病”的感覺。中國政治是在一向偏于法治，即制度化的。今天政治走上了新路，但傳統(tǒng)政治的積弊，雖是歷史，卻同時(shí)是還是現(xiàn)實(shí)，外貌變而實(shí)質(zhì)是不變的，以后仍需不斷地修改，并使之日趨簡化，而使人才得到最大的發(fā)展。