公共性是公共政策的本質(zhì)屬性，公共性既是公共政策的邏輯起點(diǎn)，又是其價(jià)值終點(diǎn)。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，公共政策的非公共性問題時(shí)常凸顯，“異化”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，應(yīng)當(dāng)及時(shí)矯正公共政策的公共性偏離，以防因公共政策的公共性衰減而帶來不必要的政策風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

公共政策公共性的多重解析

關(guān)于公共政策公共性的內(nèi)涵，理論界不同流派有著不同的解釋緯度，概括來說，公共政策公共性的內(nèi)涵至少包括公共政策的公益性、公平性與公開性三個(gè)方面。

所謂公益性，即指公共政策在價(jià)值取向上以追求公共利益最大化為依歸，是公共政策的制定者、執(zhí)行者和評(píng)估者應(yīng)當(dāng)恪守的信條。公共利益是一切公共政策問題的出發(fā)點(diǎn)和最終旨?xì)w。所謂公平性，即指公共政策價(jià)值目標(biāo)的公平性。公共政策涉及公共資源的權(quán)威性分配，維護(hù)和保障社會(huì)公平公正是公共政策首要的價(jià)值目標(biāo)。作為一種正式的制度安排，公共政策本質(zhì)功能在于維護(hù)和捍衛(wèi)一個(gè)公平公正、健康有序的公共秩序，公平地提供公共物品。公平性旨在滿足每個(gè)人生存和全面發(fā)展的需要。所謂公開性，即指公共政策應(yīng)該具有開放性和透明性。公眾有序參與是公共政策的基石。公共政策實(shí)際上就是公眾與公權(quán)力的互動(dòng)過程。公共政策立足于公共生活，立足于能夠及時(shí)回應(yīng)公眾的要求。正如有人所說：“政策絕不能僅僅理解成官方聲稱的目標(biāo)，而是還包括廣闊范圍內(nèi)的所有參與者之間被模式化了的行為方式，這樣人們才能夠了解將要發(fā)生的事情?！边@意味著，公眾對(duì)公共政策活動(dòng)過程參與程度越高，公共政策的公共屬性就越明顯。

公共政策的公共性困境

公共政策應(yīng)當(dāng)以公共性為依歸，而公共政策的公共性衰減和缺失，會(huì)導(dǎo)致政策功能的失效，造成“政策失靈”，甚或帶來一系列的風(fēng)險(xiǎn)。

公共政策的公益性偏離。個(gè)人利益、團(tuán)體利益和機(jī)構(gòu)利益常凌駕于公共利益之上，從而導(dǎo)致公共政策偏離公益性。政府作為公共政策最主要的政策主體，應(yīng)當(dāng)不具有自身利益，其公正和準(zhǔn)確應(yīng)當(dāng)是一種不言而喻的正式承諾。但現(xiàn)實(shí)中政府的自利性卻是客觀存在的。一是作為政府工作人員，他會(huì)追逐自身的利益。政府對(duì)公共政策問題的選擇，歸根到底主要就是政府工作人員的選擇，而政府工作人員是生活在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的人，他們也有各種各樣的物質(zhì)和精神需要。二是政府作為一種組織，某種程度上也是理性的“經(jīng)濟(jì)人”，它也會(huì)追求自身利益的最大化。不同層級(jí)的政府會(huì)從本部門和本地區(qū)的利益出發(fā)，謀求部門或團(tuán)體的局部利益最大化，從而偏離了公共政策的公益性。公共選擇理論創(chuàng)始人詹姆斯？布坎南認(rèn)為在公共決策或集體決策中，實(shí)際并不存在根據(jù)公共利益進(jìn)行選擇的過程，而只存在各種特殊利益之間的“締約過程”。

公共政策的公平性不足。公平是公共政策最為重要的核心價(jià)值，但同樣在公共政策的實(shí)際運(yùn)行過程中，公共政策常常陷入公平與效率的兩難選擇，陷入貧富之間、地區(qū)之間、性別之間、行業(yè)之間乃至代際之間的公平性偏離的困境之中。公共政策公平的實(shí)質(zhì)要求是：公共政策應(yīng)該具有普惠性，應(yīng)當(dāng)適合于最少受惠者的最大利益，排除“機(jī)會(huì)壟斷”，實(shí)現(xiàn)公平的正義。但現(xiàn)實(shí)卻是公共政策在制定和執(zhí)行中，會(huì)不同程度地出現(xiàn)代內(nèi)不公平，或代際之間的不公平。

公共政策中公眾參與“冷漠”或“缺場(chǎng)”。公共政策問題的確立過程應(yīng)該是社會(huì)公眾的選擇過程。公共政策屬于全體公民所有，除了公共權(quán)力機(jī)構(gòu)以外，每一個(gè)公民都是公共政策過程的參與主體，對(duì)公共事務(wù)負(fù)有不可推卸的責(zé)任。但由于公眾的“冷漠”，或公共政策的“可見度”不夠，致使公共政策的參與度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。

公共政策的公共性維護(hù)

公共政策的結(jié)果應(yīng)該為社會(huì)大眾所共享，并惠及所有的社會(huì)成員，而公共政策的公共性偏離，不但不能彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，反而會(huì)加劇社會(huì)的不公平和不平等，導(dǎo)致政策失靈、公共利益受損、公共權(quán)威削弱。因此，很多國家紛紛通過一系列舉措，以增強(qiáng)公共政策的公共性，更好地維護(hù)公共利益和社會(huì)公平正義，主要努力有：

建立健全聽證制度，加強(qiáng)信息公開、政務(wù)公開和建設(shè)電子政務(wù)，以提高公共政策的“可見度”，確保公共政策的公共性。美國、德國、英國、日本等發(fā)達(dá)國家都建立了較為完備的聽證制度，為公眾和政府之間架設(shè)了橋梁，促進(jìn)了公共政策制定和執(zhí)行的公開性。正如美國學(xué)者戴維？杜魯門指出：聽證的價(jià)值在于它既是傳播信息的一種方式，也是一種宣傳渠道，還是調(diào)節(jié)不同利益集團(tuán)之間分歧的手段以及減輕和消除干擾的安全閥。顯然，它是促進(jìn)公共政策公共性的重要手段。美國前總統(tǒng)麥迪遜早在19世紀(jì)就指出政府信息公開的重要性，他說：“如果一個(gè)全民政府沒有全民信息，或者說缺乏獲取這種信息的途徑，那么它要么是一出鬧劇的序幕，要么就是一出悲劇，或者兩者兼而有之?！?/p>

提高公眾參與水平以保障公共政策公共性的實(shí)現(xiàn)。除了通過信息公開、聽證等制度之外，國外一些國家還通過許多途徑確保公民參與公共政策制定，而非徒有虛名。如在美國，公民可以通過利益集團(tuán)、政治組織或政黨等進(jìn)行利益表達(dá)，也可以通過投票、選舉或解除官員而影響公共政策，還可以聯(lián)合提出提案直接參與公共政策制定。

通過政策評(píng)估以保障公共政策的公共性。如美國形成了政策制定部門、政策執(zhí)行部門、獨(dú)立監(jiān)督部門、研究咨詢機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾和輿論媒體等共同組成的多元化評(píng)估主體結(jié)構(gòu)。其中，獨(dú)立于行政部門之外的美國審計(jì)總署（GovernmentalAccountabilityOffice，簡(jiǎn)稱為GAO）具有超然地位，其工作重點(diǎn)也從財(cái)政收支合規(guī)性和公共資金效益性審計(jì)，逐步轉(zhuǎn)向公共政策執(zhí)行效果審計(jì)。GAO作為獨(dú)立性、權(quán)威性的政策評(píng)估主體，能夠有力地維護(hù)和捍衛(wèi)公共政策的公共性。

概而言之，公共政策是政府用來處理或解決公共問題以實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的，是為“公共”而制定的“政策”。公共政策應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守著公益、公平、公正、公開的價(jià)值取向，確保公共政策的公共性回歸。