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孫萍 鮑麗明 [摘要]在政策分析的階段論中，政策問題的構(gòu)建是政策活動(dòng)的邏輯起點(diǎn)。決策者要想有效地解決問題，必須首先構(gòu)建正確的問題。在這一過程中，公共性、民主性及回應(yīng)性是其應(yīng)遵循的基本價(jià)值取向。長期以來。我國在政策問題構(gòu)建上主要采用的是“內(nèi)在創(chuàng)始模型”，隨著市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行和人們利益需求的多元化，這一問題構(gòu)建方式在價(jià)值上受到了巨大的挑戰(zhàn)。而源于西方的協(xié)商民主理論，作為一種決策體制和民主治理形式，對于我國政策問題構(gòu)建的價(jià)值回歸提供了指導(dǎo)理念。 [關(guān)鍵詞]政策問題構(gòu)建；價(jià)值；公共性；民主性 [中圖分類號]C934 [文件標(biāo)識碼]A [文章編號]1006-7426[2010]02-0089-03 政策源于問題，一項(xiàng)特定的公共政策出臺。就是為了解決某種特定的實(shí)際問題。在傳統(tǒng)的政策范式理論中，社會(huì)問題作為“既定的事實(shí)”。一直被認(rèn)為是公共政策的邏輯起點(diǎn)，政策科學(xué)的目的就是探討如何緩解乃至根除既定的社會(huì)問題。政策科學(xué)的創(chuàng)始人拉斯韋爾就認(rèn)為，政策過程包括情報(bào)、建議、規(guī)定、行使、應(yīng)用、終結(jié)、評價(jià)七個(gè)階段。但是，這種樸素的政策分析觀點(diǎn)忽視了政策問題部分地是人們主觀構(gòu)造的產(chǎn)物，要想有效地解決問題，必須首先界定正確的問題。否則，建立在虛假問題之上的決策，不僅不能夠取得預(yù)期的效果，反而會(huì)適得其反。因此，20世紀(jì)80年代，一些美國公共政策學(xué)者開始關(guān)注公共政策問題構(gòu)建的研究。安德森在其《公共政策》一書中提出，政策過程的功能活動(dòng)劃分為以下五個(gè)范疇：問題的形成、政策的制定、政策的通過、政策的實(shí)施和政策的評價(jià)。即在政策分析的階段論中，公共政策真正的邏輯起點(diǎn)不是政策問題，而是公共政策問題的構(gòu)建。 一、公共政策問題構(gòu)建及其價(jià)值 任何社會(huì)在其運(yùn)行過程中都會(huì)產(chǎn)生這樣或那樣的社會(huì)關(guān)系失調(diào)，并由此帶來不同類型的社會(huì)問題。但是。不是所有的社會(huì)問題都能成為公共政策問題。一般而言，政策問題的構(gòu)建需要遵循“社會(huì)問題-社會(huì)公共問題-公共政策問題”的邏 - 1 - 輯次序。一個(gè)社會(huì)問題上升 到社會(huì)公共問題需要具備三個(gè)條件：一是該問題已經(jīng)被社會(huì)大多人所察覺；二是該問題使人們感到有強(qiáng)烈的需求或者是一種受到剝奪的感覺，因此，有必要采取行動(dòng)改變這種狀況。三是社會(huì)公眾認(rèn)為，該問題必須由有關(guān)政府組織采取相應(yīng)的行動(dòng)來加以解決。當(dāng)政策制定者選擇了有關(guān)的社會(huì)公共問題加以解決時(shí)，政策問題就被構(gòu)建出來了。 政策分析專家鄧恩將政策問題構(gòu)建定義為“提供有關(guān)政策問題相關(guān)條件的信息”，“包括發(fā)現(xiàn)問題的關(guān)鍵要素、它們的因果關(guān)系以及價(jià)值上的含義?！辈⒅赋觥斑@些信息對支撐問題定義的基本假設(shè)提出質(zhì)疑，而正是基于這些假設(shè)問題進(jìn)入了議程假設(shè)并運(yùn)行于政策制定過程”。從問題構(gòu)建的程序上看，這一活動(dòng)實(shí)質(zhì)是在不同的利益相關(guān)者所持的相互分歧的意見中連續(xù)、反復(fù)地探究問題的階段。鄧恩認(rèn)為，構(gòu)建問題有四個(gè)相互銜接的步驟：問題感知、問題搜索、問題界定和問題詳述。在這一過程中，對問題情勢的“感知”是前提條件，實(shí)質(zhì)及規(guī)范問題在多大程度上與原先的問題情勢相符合是關(guān)鍵。問題情境是客觀的，而問題的構(gòu)建則是思維作用于環(huán)境的產(chǎn)物?！安煌恼呃Ψ健⒎ㄕ摺C(jī)構(gòu)管理人員、企業(yè)領(lǐng)袖、消費(fèi)群體——對既定問題情勢所持的假設(shè)將影響對問題的闡述”?！罢叻治鲞^程并非一開始就明確地提出問題，而是源于一種擴(kuò)散的憂慮和初始的緊張跡象。這些憂慮和緊張并不是問題，而是由政策分析人員、決策者及利益相關(guān)者感受到的問題情勢。”從認(rèn)識論的角度而言，這是一個(gè)從對客觀事實(shí)的感性認(rèn)識到理性認(rèn)識的過渡。 政策問題構(gòu)建是政策活動(dòng)中最為關(guān)鍵的一環(huán)。豪斯頓與理查德森認(rèn)為：“問題界定對于政策理論的重要性在于兩個(gè)方面，其一是它們影響到哪些議題將上升到公共議程上；其二為幫助用來解釋政策過程的結(jié)果”。通過對問題進(jìn)行明確和系統(tǒng)的搜索、界定及闡釋，那些表面看上去不是問題的問題有可能進(jìn)入政策議程。通過提出恰當(dāng)?shù)囊蓡柡瓦M(jìn)行有效的分析，那些起初看起來無法解決的問題，能夠發(fā)現(xiàn)有效的解決方案。從而避免政策活動(dòng)者犯霍華德·雷法所指的第三類錯(cuò)誤：解決錯(cuò)誤的問題。正如納賽爾·L·阿克奧夫在《重新設(shè)計(jì)未來：解決社會(huì)問題的一個(gè)系統(tǒng)方法》一書中寫到：我們經(jīng)歷的失敗常常更多地是因?yàn)榻鉀Q了錯(cuò)誤的問題，而不是因?yàn)槲覀優(yōu)檎嬲膯栴}找到了錯(cuò)誤的解決方案。需要注意的是，政 - 2 - 策問題構(gòu)建終究是主觀的產(chǎn)物，到底什么樣的問題成為公共政策問題是正確的，沒有唯一的解，可謂是仁者見仁、智者見智。盡管如此，公共性、民主性及回應(yīng)性卻是公共政策問題構(gòu)建時(shí)必須堅(jiān)持的基本價(jià)值取向。 1.公共性 自古以來，“公共”的中文語義就強(qiáng)調(diào)多數(shù)人共同或公用，指的是一種公有性而非私有性，一種共享性而非排他性，一種共同性而非差異性。公共性是公共政策分析的理性取向，是公共政策的元屬性，同時(shí)也是公共政策問題構(gòu)建及其后續(xù)活動(dòng)的價(jià)值基礎(chǔ)和精神內(nèi)核。政策問題構(gòu)建的公共性價(jià)值有三層涵義：第一，構(gòu)建的問題是公共生活問題而非私人問題，解決的是公共事務(wù)，而非私人事務(wù)：其次，問題構(gòu)建的過程是開放而非封閉的，各政策相關(guān)者都可以參與其中；再次，參與問題構(gòu)建的相關(guān)者更多考慮的是如何實(shí)現(xiàn)公共利益，最終確定的政策問題是民主論壇上公共理性的結(jié)果，是全體公民對公共問題的共識。 2.民主性 民主是現(xiàn)代社會(huì)的標(biāo)志，也是理解現(xiàn)代政策過程的核心關(guān)鍵詞。“民主”這一概念最早出現(xiàn)于古希臘學(xué)者希羅多德的《歷史》一書中。從詞源而言，民主是由“人民”和“權(quán)力”兩詞組合而成，意為人民的權(quán)力，亦稱為“多數(shù)人的統(tǒng)治”或“多數(shù)人的意志”。民主的涵義表明在政策問題構(gòu)建過程中，政策相關(guān)者具有明確闡述他們政策訴求的權(quán)利和機(jī)會(huì)；任何政策訴求都具有相應(yīng)的渠道和途徑來將其完整地傳遞到?jīng)Q策者手中；決策者應(yīng)當(dāng)同等考慮各政策相關(guān)者的政策訴求并給予積極回應(yīng)。這些環(huán)節(jié)都是民主的政策過程的基本構(gòu)成要素，也是監(jiān)督政策制定當(dāng)局并促使其切實(shí)履行公共責(zé)任之公平正義的必要條件。 3.回應(yīng)性 公共政策活動(dòng)本質(zhì)上是政府與社會(huì)互動(dòng)的過程，是政府對于社會(huì)利益要求和愿望做出反應(yīng)，解決社會(huì)公共問題的過程。因此，政策的制定是回應(yīng)社會(huì)訴求的需要，這就需要良好的公民參與，暢通利益表達(dá)渠道。在政策問題構(gòu)建中，決策者應(yīng)聽取來自不同方面的意見，提高政策問題的真實(shí)性與科學(xué)性，增強(qiáng)政策的認(rèn)同感。這不僅將有效減少社會(huì)成本和國家資源的浪費(fèi)，推進(jìn)政策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，也是現(xiàn)代責(zé)任政府促進(jìn)民主政治建設(shè)的一條發(fā)展道路。 二、我國公共政策問題構(gòu)建過程中的價(jià)值游離 - 3 - 長期以來，我國在政策問題構(gòu)建上主要采用“內(nèi)在創(chuàng)始模型”，即有關(guān)社會(huì)公共生活的政策問題主要是由政府及政府所邀請的專家提出，社會(huì)大眾處于被動(dòng)接受的地位，是精英決策的現(xiàn)實(shí)反映。這一關(guān)起門來決策的問題構(gòu)建方式，常常被異化走形。表現(xiàn)為所謂的公共政策問題就是精英圈定的“重大事項(xiàng)”，政策問題構(gòu)建成為對“重大事項(xiàng)”進(jìn)行咨詢與論證的過程。對于那些不在精英認(rèn)定的“重大事項(xiàng)”之內(nèi)的其他社會(huì)問題則很難進(jìn)入政府視野，即使其更能代表公共利益。從政策分析的角度而言，這是政策問題構(gòu)建環(huán)節(jié)的實(shí)質(zhì)性缺失。 “內(nèi)在創(chuàng)始模型”在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代產(chǎn)生，因與大一統(tǒng)的集權(quán)體制及單一的利益結(jié)構(gòu)相匹配，一直運(yùn)行平穩(wěn)。在改革開放初期，這一方式又與政府主導(dǎo)型制度相匹配。因而長時(shí)間延續(xù)下來。但是，隨著改革開放，市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，政府的職能范圍逐步收縮和人們價(jià)值取向、利益需求的多元化，民主政治社會(huì)的發(fā)展，“內(nèi)在創(chuàng)始模型”的問題構(gòu)建方式受到巨大的挑戰(zhàn)。 首先，社會(huì)問題有著巨大的復(fù)雜性，人們對它們的認(rèn)識和判斷受著諸多非統(tǒng)一的個(gè)體性因素制約(如社會(huì)地位、倫理道德、經(jīng)驗(yàn)知識、思想信仰、生活態(tài)度等)。誰參與篩選問題，如何篩選問題，將決定一個(gè)事實(shí)是否構(gòu)成問題，一個(gè)問題是否構(gòu)成政策問題。誰能在問題構(gòu)建上把握主導(dǎo)權(quán)，誰就能自然的在這之后的系列環(huán)節(jié)中占據(jù)主動(dòng)權(quán)?！皟?nèi)在創(chuàng)始模型”排斥了普通社會(huì)公眾的參與，就可能為問題搜索選定錯(cuò)誤的邊界，從而忽略了一部分社會(huì)主體的利益訴求，依此而制定的公共政策無法體現(xiàn)公共利益。 其次，根據(jù)公共選擇理論，選民、政治人物以及政府官員，都是出于私利麗采取行動(dòng)的個(gè)人。將政策問題的構(gòu)建權(quán)壟斷在政府體系內(nèi)部，容易使政策的目標(biāo)方向和公共性、民主性及回應(yīng)性根據(jù)系統(tǒng)內(nèi)部成員的偏好發(fā)生轉(zhuǎn)移，成為某些個(gè)人、團(tuán)體、階層謀取私立的工具。伯茨曼教授認(rèn)為，一個(gè)社會(huì)公共價(jià)值失靈的指標(biāo)之一就是各種社會(huì)價(jià)值的表述和集合的機(jī)制失靈。 再次，公共政策的公共性體現(xiàn)在公開、公正、公平三個(gè)維度。公開性指公共政策在公共領(lǐng)域中的開放性和透明度；公正性指公共政策的合理性、合法性；公平性指公共政策所體現(xiàn)的平等觀?？?這里需要指出的是：所謂公正、公平，并不是一種關(guān)于事實(shí)的描述，而是一種主觀的假定，或者說它是一種理念?！皟?nèi)在創(chuàng)始模型”既沒有在客觀上達(dá)到公開，也沒有在主觀上實(shí)現(xiàn)公平。第一，政策的 - 4 - 公開是全程的公開，我國雖然有政府信息公開制度，但是，僅局限于政策的制定及執(zhí)行階段，對于政策問題構(gòu)建，社會(huì)公眾如何參與無從所知。第二，在馬克斯·韋伯看來，合法性是人們對權(quán)威者地位的確認(rèn)和對其命令的服從。即政治合法性在實(shí)質(zhì)意義上應(yīng)當(dāng)是公眾對政治權(quán)力與政治制度的認(rèn)同。依照馬克斯·韋伯的觀點(diǎn)，假設(shè)政府提出的政策問題不能得到社會(huì)的認(rèn)同，那么就是不合法的，繼而箍不公正的。第三，根據(jù)民主制行政理論，公平的正義觀包含兩個(gè)基本原則，其中第一原則就是要求平等地分配基本的權(quán)利和義務(wù)。如果公眾沒有平等的參與問題構(gòu)建的機(jī)會(huì)，那么這一活動(dòng)就是不公平的。在程序不公平的情況下，結(jié)果不可能公平。 最后，公眾參與決策是現(xiàn)代民主政治的基礎(chǔ)，是決策民主化的體現(xiàn)，也是建設(shè)和諧社會(huì)的要求?！皟?nèi)在創(chuàng)始模型”片面強(qiáng)調(diào)“專業(yè)人員”和“專家”、“精英”治國，把政策問題的界定看作是政府的事，無視公眾的參與。既有的參與，只是政治參與及形式上的參與，局限于對民意代表、官員的選拔和監(jiān)督上，相反，公眾的問題卻沒有得到應(yīng)有的重視。這種精英決策的模式導(dǎo)致公民與政府機(jī)構(gòu)之間的距離越來越大，使政府與公民處于一種緊張、陌生、不信任的狀態(tài)。 實(shí)際上，對于政策問題構(gòu)建，科珀根據(jù)政府在議程建立中所起的不同作用(即直接提出問題或間接提出政策問題)以及創(chuàng)始者擴(kuò)散問題的程度和方向，提出政府因解決政府內(nèi)部的事務(wù)而提出政策問題且不愿將該問題擴(kuò)散到公眾議程中的時(shí)候，采用“內(nèi)在創(chuàng)始模型”才是“合理”的。也就是說、在構(gòu)建那些涉及社會(huì)公眾利益的政策問題時(shí)，不應(yīng)是政府的單方面主觀意愿，更應(yīng)是公眾參與的結(jié)果。 近年來，盡管公眾通過聽證會(huì)、民意調(diào)查、咨詢委員會(huì)等多種形式在一定程度上有機(jī)會(huì)參與到政策問題構(gòu)建。但是，公共部門舉行的聽證會(huì)、民意調(diào)查等往往是拘于行政程序要求的“不得已”，成為流于形式的“走過場”。結(jié)果是只聽不證、只建不取的決策怪象和參與失語，這是對民主政治公正性價(jià)值的扭曲。公正、民主僅僅成為口頭的說辭，而不能得到真正的實(shí)現(xiàn)。 三、協(xié)商民主理論：政策問題構(gòu)建之價(jià)值回歸的指導(dǎo)理念 “協(xié)商民主”理論，又澤“審議性民主”、“商議性民主”，是西方民主理論的最新發(fā)展成果。該理論認(rèn)為，在真正的民主社會(huì)中，對關(guān)系到每位公民的公民權(quán)利或利益的公共決策，必須經(jīng)由公共協(xié)商的過程，通過自由、平等的公民或其代表或其組成的團(tuán)體之間的理性討論、對話、審議和交流而后達(dá)成共識，做出決 - 5 - 定。這個(gè)過程是以公共利益為導(dǎo)向，以理性說服的方式達(dá)成共識，轉(zhuǎn)換或修正原有偏好，從而達(dá)到具有高度合法性的公共決策。在這個(gè)過程中，公共利益是其核心價(jià)值，公共協(xié)商是其實(shí)現(xiàn)途徑，實(shí)現(xiàn)普遍接受的判斷是其目的，而平等自由的公民身份則是協(xié)商民主的必要條件。 具體而言，協(xié)商民主具有以下特征：(1)協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)公民的平等參與。參與是協(xié)商民主理論的基礎(chǔ)，協(xié)商要求利益相關(guān)者能夠參與政策過程，且他們要有平等獲得政治影響力的機(jī)會(huì)，每個(gè)公民“機(jī)會(huì)均等地參與意見形成和意志形成過程”。這種平等的協(xié)商，既是達(dá)到民主決策的必要環(huán)節(jié)，同時(shí)又是民主實(shí)踐的一種體現(xiàn)。(2)協(xié)商民主針對的是公共決策。米勒認(rèn)為，當(dāng)一種民主體制的決策是通過公開討論——每個(gè)參與者能夠自由表達(dá)，同樣愿意傾聽并考慮相反的觀點(diǎn)——做出的，那么，這種民主體制就是協(xié)商的?？梢哉f協(xié)商民主關(guān)注管理過程，關(guān)注不同利益群體參與管理，充分表達(dá)各自利益，在討論協(xié)商的基礎(chǔ)上產(chǎn)生公共決策或?yàn)楣矝Q策提供依據(jù)。(3)協(xié)商民主的目的是賦予決策合法性。公共協(xié)商提供的論證過程，至少在部分上可以說，協(xié)商民主的結(jié)果是符合合法性的。因?yàn)橥馐敲裰鳑Q策的中心，公共協(xié)商是載體，通過這個(gè)載體公民證明強(qiáng)加于個(gè)人的法律和政策是集體制定的，協(xié)商過程的結(jié)果是出于自治的、未受限制的政策的集體論證基礎(chǔ)上，它的成員有義務(wù)遵守這個(gè)結(jié)果。 作為一種決策體制和民主治理形式，協(xié)商民主的價(jià)值理念對于實(shí)現(xiàn)政策問題構(gòu)建的公共性、民主性及其回應(yīng)性提供了新的話語機(jī)制。 首先，協(xié)商民主要求的是集體的理性反思，這是協(xié)商的關(guān)鍵。通過集體的理性反思。確保社會(huì)問題上升為政策問題不是預(yù)定的個(gè)人或某一利益集團(tuán)的意志，而是協(xié)商過程中公民在充分表達(dá)自身意愿和認(rèn)真聽取他人意見的基礎(chǔ)上，通過實(shí)現(xiàn)個(gè)體目標(biāo)策略的轉(zhuǎn)換和個(gè)人偏好的轉(zhuǎn)換，最終實(shí)現(xiàn)一致的結(jié)果，是公眾的共同意識。這種個(gè)人偏好的轉(zhuǎn)換不是強(qiáng)權(quán)的壓制，也不是相互妥協(xié)，而是公共利益得以實(shí)現(xiàn)的合法途徑。 其次，合法性是協(xié)商民主存在的基礎(chǔ)。在哈貝馬斯看來，協(xié)商程序的合法性標(biāo)準(zhǔn)主要包括：(1)協(xié)商應(yīng)是包容和公開的——原則上無人受排斥，所有受影響的人都有權(quán)參與協(xié)商。(2)協(xié)商不會(huì)受任何削弱參與者平等地位的內(nèi)外威脅的影響。(3)政治協(xié)商也擴(kuò)展到那些可以通過調(diào)整來保護(hù)所有人平等利益的問題中。 - 6 - 這種民主協(xié)商觀念意味著一種規(guī)范的政治合理性理想，為使決策合法化，每個(gè)公民的理由都必須給予平等的關(guān)注和考慮。這不僅使公民在形式上獲得平等的權(quán)利與機(jī)會(huì)，保證了程序的公平，同時(shí)以程序公平實(shí)現(xiàn)結(jié)果的公平。 最后，協(xié)商民主具有公開性。通過協(xié)商民主，要解決的不是個(gè)人問題，而是公共問題。協(xié)商不是私下的個(gè)人協(xié)商，而是通過公共討論或其他公開方式的開放式交流和探討。通過使選取政策問題的各種理由公開化，公眾就能對其提出疑義，就有機(jī)會(huì)評論并指出可能的矛盾或事實(shí)上的疏忽。公開還能夠阻止秘密的、幕后的政策協(xié)定，防止暗箱操作。 協(xié)商民主是20世紀(jì)80年代以來在西方理論界興起的一種民主理論。20世紀(jì)后期，西方發(fā)達(dá)國家發(fā)生了深刻的變化：社會(huì)利益分化和社會(huì)階級階層結(jié)構(gòu)變動(dòng)激烈，價(jià)值取向多元化；各種社會(huì)組織如雨后春筍，市民社會(huì)力量日漸強(qiáng)大；政府靠自身無法解決眾多社會(huì)問題；信息技術(shù)給公民參與政治提供了方便和新途徑。面對如此新變化，傳統(tǒng)代議民主制顯得相對僵化、低效和無能，協(xié)商民主理論也因此應(yīng)運(yùn)而生?？梢园l(fā)現(xiàn)，西方協(xié)商民主理論產(chǎn)生的社會(huì)背景與我國新時(shí)期社會(huì)轉(zhuǎn)型出現(xiàn)的新情況有著相似之處。因此，在現(xiàn)階段中國引入和倡導(dǎo)協(xié)商民主，對提高公共政策的質(zhì)量有著重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。協(xié)商民主吸收了直接民主與間接民主的合理成分。它強(qiáng)調(diào)公眾是民主體制的參與主體，主張公共政策必須經(jīng)由公共協(xié)商的過程，在自由、平等的政策相關(guān)者之間進(jìn)行公開地討論、協(xié)商和論辯。以此為基礎(chǔ)來構(gòu)建公共政策問題，可促使公共政策在實(shí)質(zhì)上更符合公民的利益，而不只是在表面上體現(xiàn)了公民的意志。 協(xié)商民主理論畢竟產(chǎn)生于西方，不同的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化環(huán)境決定協(xié)商民主理論需要有一個(gè)中國化的過程。同時(shí)，協(xié)商民主與我國傳統(tǒng)的協(xié)商民主制度有所區(qū)別，如何處理兩者之間的關(guān)系，會(huì)影響到協(xié)商民主理論與實(shí)踐的一致性。這些是有待進(jìn)一步深入討論的問題。 摘自：《理論與改革》2010年第2期 - 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