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長(zhǎng)久以來(lái)，礦業(yè)違法用地一直是礦業(yè)企業(yè)普遍存在的問(wèn)題。礦業(yè)企業(yè)因?yàn)檎嫉貑?wèn)題，受到罰款等行政處罰，一些企業(yè)甚至還被追究非法占用農(nóng)用地罪的刑事責(zé)任。從筆者盡調(diào)過(guò)的礦業(yè)項(xiàng)目來(lái)看，除了國(guó)有企業(yè)和上市公司，大部分民營(yíng)非上市公司在用地合規(guī)性上均存在一定的問(wèn)題。產(chǎn)生這個(gè)問(wèn)題的原因不是礦老板舍不得花錢(qián)，幾千萬(wàn)甚至上億的勘查、建設(shè)成本都投入了，就不舍得花錢(qián)取得土地使用權(quán)嗎？實(shí)在是我國(guó)的用地制度存在的限制，用地指標(biāo)緊缺，用地方式單一，導(dǎo)致企業(yè)根本取得不了土地使用權(quán)。本次新通過(guò)的礦產(chǎn)資源法（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新礦法”）專(zhuān)門(mén)設(shè)置一條對(duì)勘查、開(kāi)采用地進(jìn)行了規(guī)范，且某種程度上突破了土地管理法的規(guī)定。 一、現(xiàn)行土地管理制度下礦業(yè)用地面臨的障礙 第一，我國(guó)土地管理法實(shí)行土地用途管制制度，礦山開(kāi)采用地只能占用建設(shè)用地。而礦產(chǎn)資源主要位于農(nóng)村，占用的土地主要為集體所有的農(nóng)用地，那么這就需要將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，且需要把集體所有土地征收為國(guó)有土地。但是根據(jù)土地管理法的規(guī)定，只有能源項(xiàng)目才能征收集體土地。這就使得非能源的礦業(yè)項(xiàng)目在申請(qǐng)土地時(shí)面臨根本障礙。 第二，我國(guó)的礦業(yè)項(xiàng)目多，礦業(yè)用地需求大，為了保護(hù)耕地和農(nóng)用地，建設(shè)用地指標(biāo)有限。建設(shè)用地指標(biāo)無(wú)法滿(mǎn)足廣泛的礦業(yè)用地需求。 第三，用地方式單一?，F(xiàn)行法律層面，勘查用地可以通過(guò)臨時(shí)用地的方式解決，采礦用地必須是通過(guò)出讓取得土地使用權(quán)。雖然國(guó)家一直在探索新的用地方式，并開(kāi)展了采礦用地試點(diǎn)，但是仍然缺乏法律依據(jù)的支撐。 二、新礦法在礦業(yè)用地方面的新舉措 第一，新礦法明確規(guī)定，在編制國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)采用地的實(shí)際需求。 雖然礦產(chǎn)資源和土地均為自然資源部門(mén)管理，但是各自出臺(tái)規(guī)定和在編制規(guī)劃時(shí)，礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)需求和土地的利用并未契合。導(dǎo)致的結(jié)果就是礦業(yè)權(quán)已經(jīng)頒發(fā)了，但是土地使用權(quán)卻遲遲無(wú)法獲得。雖然國(guó)家出臺(tái)了凈礦出讓制度，但是畢竟是少數(shù)，存量的礦業(yè)用地問(wèn)題仍舊無(wú)法解決。而實(shí)施凈礦出讓對(duì)于自然資源部門(mén)也是比較大的挑戰(zhàn)。所以，從根本上來(lái)說(shuō)，必須要礦業(yè)規(guī)劃和土地規(guī)劃統(tǒng)籌制定，為礦業(yè)開(kāi)發(fā)提供用地保障。 第二，新礦法豐富了礦業(yè)用地的方式。 新礦法規(guī)定，自然資源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)保障礦業(yè)權(quán)人依法通過(guò)出讓、租賃、作價(jià)出資等方式使用土地。 如前文所述，以前的礦業(yè)用地比較單一，主要是靠出讓方式解決，部分省份允許租賃方式使用土地。而本次新礦法從法律層面給出了三種方式，出讓、租賃和作價(jià)出資。比如說(shuō)一宗土地是集體農(nóng)用地，按照之前的規(guī)定，我們需要將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，再由國(guó)家進(jìn)行征收，轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地，然后國(guó)家將土地出讓給礦業(yè)企業(yè)。而現(xiàn)在，我們只需要將土地性質(zhì)由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，然后礦業(yè)企業(yè)和集體土地所有權(quán)人簽署租賃合同，就可以合法的使用土地，礦業(yè)企業(yè)按照租賃合同約定支付土地租金；或者，在將土地性質(zhì)由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后，礦業(yè)企業(yè)和集體土地所有權(quán)人簽署聯(lián)營(yíng)入股合同，集體土地所有權(quán)人將土地使用權(quán)入股礦業(yè)企業(yè)，礦業(yè)企業(yè)按照約定向集體土地所有權(quán)人分配紅利?？梢园l(fā)現(xiàn)，此舉簡(jiǎn)化了用地審批程序，也解決了國(guó)有建設(shè)用地指標(biāo)限制的問(wèn)題。 第三，突破土地管理法關(guān)于征收的限制。 根據(jù)土地管理法的規(guī)定，為了公共利益的需要，由政府組織實(shí)施的能源項(xiàng)目建設(shè)需要用地的，可以依法對(duì)農(nóng)民集體所有的土地實(shí)施征收。那么，非能源礦業(yè)項(xiàng)目呢？從法律規(guī)定來(lái)看，就不具有征收集體土地的合法依據(jù)。 為此，新礦法專(zhuān)門(mén)規(guī)定，開(kāi)采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，可以依法征收農(nóng)民集體所有的土地。這一規(guī)定可以說(shuō)是從根本上解決了礦業(yè)用地征收集體土地的合法性問(wèn)題。雖然，范圍仍有所限制，主要是戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的用地，比如鉛鋅，這種非戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，征收土地問(wèn)題仍沒(méi)有得到解決，但是也可謂是重大的進(jìn)步。 第四，露天開(kāi)采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，可以臨時(shí)用地。 2005年開(kāi)始，自然資源部（當(dāng)時(shí)的國(guó)土資源部）就推出了采礦用地改革試點(diǎn)，對(duì)于開(kāi)采周期短、可以恢復(fù)治理的露天采礦項(xiàng)目，需要以臨時(shí)用地方式使用土地。當(dāng)時(shí)，國(guó)家有一批礦業(yè)項(xiàng)目被批準(zhǔn)作為項(xiàng)目試點(diǎn)，因此獲益。但是該種方式一直未上升到法律層面，也未大面積推廣。 本次新礦法允許露天開(kāi)采的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，具備邊開(kāi)采、邊復(fù)墾條件的，可以臨時(shí)用地方式使用土地。也就是說(shuō)，礦業(yè)企業(yè)不需要申請(qǐng)征收土地了，連土地用途都不需要變化，農(nóng)用地仍然作為農(nóng)用地，礦業(yè)企業(yè)僅需要做好土地復(fù)墾計(jì)劃，辦理臨時(shí)用地審批就可以。這種方式將越過(guò)用地指標(biāo)限制的障礙、越過(guò)征收的障礙，幫助企業(yè)以最大效率、最少成本使用土地。 綜上，新礦法關(guān)于采礦用地的規(guī)定提出了很多新的、可操作的舉措，雖然不能解決所有采礦用地問(wèn)題，但是必將推動(dòng)我國(guó)礦業(yè)用地制度的進(jìn)步，對(duì)礦業(yè)企業(yè)來(lái)說(shuō)是重大利好，具體實(shí)施效果讓我們拭目以待。  作者簡(jiǎn)介 *聲明：本文觀點(diǎn)僅作為交流討論目的，不可視為樹(shù)人律師事務(wù)所正式法律意見(jiàn)或建議。如您有任何法律問(wèn)題或需要法律服務(wù)，歡迎與本所聯(lián)系。 一起交流全球礦政風(fēng)向 親愛(ài)的讀者朋友們，樹(shù)人律所深耕礦產(chǎn)資源領(lǐng)域二十余年，為了保持精進(jìn)以及持續(xù)為大家創(chuàng)造價(jià)值，我們希望從法律的視角不斷地豐富對(duì)于礦業(yè)行業(yè)的觀察。我們發(fā)現(xiàn)，對(duì)于政策風(fēng)向、行業(yè)龍頭動(dòng)向、國(guó)際礦政管理風(fēng)向等重要信息，是多數(shù)礦業(yè)企業(yè)所重點(diǎn)關(guān)注和研究的，為了更好更全面地將行業(yè)信息分享給大家，我們計(jì)劃發(fā)起一個(gè)“全球礦政管理風(fēng)向討論群”，每月為大家分享《全球礦政及礦企動(dòng)向觀察》，更鼓勵(lì)大家分享各類(lèi)礦政風(fēng)向信息并發(fā)表自己的思考。希望可以通過(guò)微信交流群的方式，讓信息傳遞與交互效率更高，也為各位客戶(hù)朋友們的投資運(yùn)營(yíng)決策提供有益的參考。 注：本群僅對(duì)礦企法務(wù)部/投資部或相關(guān)專(zhuān)業(yè)人士開(kāi)放，探討方向鎖定為全球礦政管理動(dòng)向 |
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