前言

2019年12月31日，自然資源部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見（試行）》（自然資規(guī)﹝2019﹞7號(hào)），其中涉及礦業(yè)權(quán)出讓方式、管理權(quán)限、凈礦出讓、放開油氣市場(chǎng)、儲(chǔ)量管理等礦產(chǎn)資源管理領(lǐng)域諸多重要內(nèi)容，已于2020年5月1日起正式實(shí)施。

北京金誠同達(dá)律師事務(wù)所吳永高律師團(tuán)隊(duì)，針對(duì)本次改革的出讓權(quán)限、出讓方式、凈礦出讓、油氣市場(chǎng)放開等內(nèi)容，結(jié)合我國(guó)礦產(chǎn)資源管理政策的歷史沿革，從改革背景、主要內(nèi)容和重要影響等方面，撰寫了系列解讀文章，供讀者參考。

《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）明確提出“凈礦”出讓，強(qiáng)化礦業(yè)權(quán)出讓前期準(zhǔn)備工作，這屬于礦業(yè)權(quán)出讓制度的重大創(chuàng)新。“凈礦”出讓根本目的是保障礦業(yè)權(quán)人取得礦業(yè)權(quán)后能夠按期進(jìn)行勘查開采，其制度內(nèi)涵不僅僅著眼于解決礦地矛盾，還擴(kuò)展到礦業(yè)權(quán)設(shè)置與相關(guān)規(guī)劃、采礦作業(yè)與法定要件編制評(píng)審等眾多問題。“凈礦”出讓的具體實(shí)施，對(duì)礦產(chǎn)資源管理和礦業(yè)權(quán)人都將產(chǎn)生重要影響。

“凈礦”出讓的主要內(nèi)容

根據(jù)《意見》及各地方關(guān)于“凈礦”出讓的規(guī)定，結(jié)合礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)中存在的主要問題，筆者認(rèn)為，“凈礦”出讓應(yīng)當(dāng)包括以下幾方面內(nèi)容：

（一）前置審查礦業(yè)權(quán)設(shè)置與相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系，確保規(guī)劃上“干凈”的礦業(yè)權(quán)才組織出讓

一般來講，采礦涉及到礦山基建、礦石開采、選礦、礦產(chǎn)品運(yùn)輸和尾礦堆放、廢水排放等多個(gè)環(huán)節(jié)，可能對(duì)自然保護(hù)區(qū)的土地、動(dòng)植物、地質(zhì)環(huán)境、水、空氣等生態(tài)環(huán)境造成污染和破壞。

為此，我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》確定了重要地區(qū)限制采礦的制度?！渡址ā贰恫菰ā贰端ā芬矊?duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)涉及的森林、草原和水資源保護(hù)做出了限制性規(guī)定?！蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》《濕地保護(hù)管理規(guī)定》等行政法規(guī)和政策文件也涉及礦產(chǎn)資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)的規(guī)定。所以，礦產(chǎn)資源開發(fā)原則上應(yīng)當(dāng)避開上述區(qū)域。

黨的十八大之后，生態(tài)文明建設(shè)成為“五位一體”的重要內(nèi)容。自2017年以來，全國(guó)范圍內(nèi)開展的環(huán)保督察、“綠盾”專項(xiàng)行動(dòng)等，要求礦業(yè)權(quán)退出各類自然保護(hù)區(qū)。所以自然資源主管部門在設(shè)置礦業(yè)權(quán)時(shí)，已經(jīng)普遍要求進(jìn)行部門聯(lián)審，避開環(huán)境敏感區(qū)域等。

為保證礦業(yè)權(quán)出讓之后，礦業(yè)權(quán)人能夠依法進(jìn)行勘查和開采作業(yè)，政府部門理應(yīng)在礦業(yè)權(quán)出讓前，先行對(duì)擬設(shè)置礦業(yè)權(quán)與上述特殊區(qū)域是否存在重疊或者交叉的問題進(jìn)行審查，減少礦產(chǎn)資源勘查開采過程中發(fā)生矛盾的隱患，這正是政府部門從被動(dòng)接受申請(qǐng)到主動(dòng)出讓礦業(yè)權(quán)的要義所在。

（二）著眼于解決“礦地”矛盾，做好勘查開采與用地事項(xiàng)的銜接

著眼于解決“礦地”矛盾，《意見》正式提出在“凈礦”出讓過程中，要做好與用地用海用林用草（用海用林用草本質(zhì)也是用地問題）等審批事項(xiàng)的銜接，保證礦山企業(yè)取得采礦權(quán)后能夠依法辦理用地手續(xù)。

筆者認(rèn)為，“凈礦”出讓中關(guān)于礦地銜接，主要應(yīng)當(dāng)做好以下幾方面工作：

一是礦業(yè)權(quán)出讓之前應(yīng)當(dāng)核查擬出讓的勘查開采區(qū)塊是否符合土地利用總體規(guī)劃（國(guó)土空間規(guī)劃，下同）要求，將來采礦權(quán)人辦理采礦用地是否會(huì)受到規(guī)劃制約。

二是土地利用規(guī)劃存在限制條件的，如果礦業(yè)權(quán)出讓成功，應(yīng)當(dāng)依法啟動(dòng)土地利用規(guī)劃修編程序，保障下一步礦業(yè)權(quán)人辦理采礦用地申請(qǐng)符合土地利用規(guī)劃要求。

三是根據(jù)礦業(yè)權(quán)出讓和開發(fā)計(jì)劃，地方政府應(yīng)當(dāng)為采礦用地辦理預(yù)留相應(yīng)的新增建設(shè)用地指標(biāo)，將來不得以沒有建設(shè)用地指標(biāo)為由，拒絕采礦用地辦理申請(qǐng)。

四是具備相應(yīng)條件的，可以將礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)一并出讓。

（三）關(guān)注采礦作業(yè)相關(guān)的法定要件的審批，統(tǒng)籌考慮簡(jiǎn)化辦理流程

礦產(chǎn)資源開采作業(yè)，除了取得采礦權(quán)和土地使用權(quán)外，還需要事先編制礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和土地復(fù)墾方案、水土保持方案，以及完成環(huán)評(píng)、安評(píng)、礦山初步設(shè)計(jì)等等，取得相應(yīng)評(píng)審意見或者備案證明?！皟舻V”出讓過程中，政府部門在開展礦業(yè)權(quán)出讓準(zhǔn)備工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)關(guān)注和考慮上述文件編制及評(píng)審（備案）工作，事先做好不同部門溝通協(xié)調(diào)，降低礦業(yè)權(quán)人因上述情形無法在合理期限內(nèi)開采作業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）依法依規(guī)處置原礦業(yè)權(quán)人已經(jīng)形成的固定資產(chǎn)等歷史遺留問題

礦業(yè)權(quán)因到期等原因已經(jīng)滅失，自然資源主管部門按照競(jìng)爭(zhēng)性出讓的原則，必須通過招拍掛方式重新出讓礦業(yè)權(quán)。但原礦業(yè)權(quán)人在原來開采作業(yè)過程形成了包括道路、水、電等基礎(chǔ)設(shè)施以及采礦其他附屬設(shè)施在內(nèi)的固定資產(chǎn)，自然資源主管部門在重新組織出讓礦業(yè)權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)原礦業(yè)權(quán)人形成的固定資產(chǎn)一并進(jìn)行處置，這本身就是“凈礦”出讓的應(yīng)有之義。

在各地礦業(yè)權(quán)出讓實(shí)踐中，自然資源主管機(jī)關(guān)進(jìn)行礦業(yè)權(quán)出讓準(zhǔn)備工作時(shí)，將原礦山固定資產(chǎn)評(píng)估后納入出讓方案一并處置，是近年來礦業(yè)權(quán)招拍掛出讓中常見的做法。

實(shí)施“凈礦”出讓的建議

“凈礦”出讓目前仍處于改革探索階段，必須認(rèn)識(shí)到礦業(yè)權(quán)出讓和土地使用權(quán)出讓的差異性，礦業(yè)權(quán)出讓不可能像“凈地”出讓一樣，一次性解決礦產(chǎn)資源勘查開采過程中可能面臨的權(quán)利沖突或者制度管控的問題，期望一勞永逸是不現(xiàn)實(shí)的。

（一）“凈礦”出讓必須實(shí)行分類管理，切勿搞“一刀切”

不同的礦種、不同的開采方式、不同的區(qū)域，決定了“凈礦”出讓的實(shí)現(xiàn)程度，所以分類管理應(yīng)當(dāng)作為“凈礦”出讓的基本原則。

《意見》規(guī)定，開展砂石土等直接出讓采礦權(quán)的“凈礦”出讓，積極推進(jìn)其他礦種的“凈礦”出讓，這就是分類管理的直接要求。其原因主要是砂石土的開采大部分為露天開采，其采礦用地范圍在礦業(yè)權(quán)出讓時(shí)基本可以確定，砂石土開采過程中涉及的環(huán)保、安全生產(chǎn)、水土保持等問題也相對(duì)較為簡(jiǎn)單，相關(guān)法定要件編制內(nèi)容和結(jié)果相對(duì)固定，所以在砂石土采礦權(quán)出讓之前，可以事先做好充分的準(zhǔn)備工作，政府組織多部門進(jìn)行聯(lián)合論證和評(píng)估，解決采礦權(quán)和其他相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系，最大程度實(shí)現(xiàn)“凈礦”出讓。

如果出讓的是金屬礦產(chǎn)的采礦權(quán)，其開采方式屬地下開采，那么該采礦權(quán)將來要實(shí)際占用的地塊位置是不確定的，需要根據(jù)礦山設(shè)計(jì)方案甚至施工設(shè)計(jì)來確定。根據(jù)其開采方法、選礦或者冶煉技術(shù)、尾礦庫設(shè)計(jì)等因素不同，其面臨的環(huán)境評(píng)價(jià)、安全生產(chǎn)管理的結(jié)果可能也具有不確定性，所以出讓地下開采的金屬礦產(chǎn)的采礦權(quán)，其“凈礦”出讓至多能做到規(guī)劃的干凈、權(quán)屬上的干凈、已有資產(chǎn)的干凈，但不能要求土地使用權(quán)一并出讓，不能要求環(huán)評(píng)、安評(píng)等法定要件的編寫和評(píng)審工作由政府部門組織實(shí)施。

（二）構(gòu)建采礦用地保障機(jī)制和保護(hù)土地權(quán)利人權(quán)益不可偏廢

“凈礦”出讓很大程度是基于解決“礦地”矛盾的需要。從各地“凈礦”出讓的相關(guān)規(guī)定看，有一種趨勢(shì)是事先解決采礦用地可能涉及的土地以及地上附著的林、草、青苗、墳?zāi)沟妊a(bǔ)償事宜，待礦業(yè)權(quán)人競(jìng)得礦業(yè)權(quán)后直接從政府手里獲得采礦用地使用權(quán)。筆者認(rèn)為，不區(qū)分具體條件，要求“凈礦”出讓要滿足事先簽訂土地及地上附著物補(bǔ)償協(xié)議，既不符合現(xiàn)行法律規(guī)定，實(shí)踐中也缺乏可操作性。

1.新修改的《土地管理法》涉及采礦用地管理的規(guī)定發(fā)生了重大變化

“凈礦”出讓中，要求政府部門在礦業(yè)權(quán)出讓前和土地及地上附著物權(quán)利人簽訂補(bǔ)償協(xié)議，缺乏法律依據(jù)。采礦用地屬于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，按照新修改的《土地管理法》的規(guī)定，對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過土地出讓、出租等方式交由礦業(yè)權(quán)人使用，雙方平等協(xié)商簽訂書面合同約定權(quán)利義務(wù)。所以，目前采礦用地管理制度已經(jīng)發(fā)生重大變化，之前全部應(yīng)當(dāng)由政府辦理征收轉(zhuǎn)用手續(xù)后再出讓給礦業(yè)權(quán)人的制度已經(jīng)修改，變成礦業(yè)權(quán)人和土地權(quán)利人協(xié)商解決采礦用地問題。

2.采礦權(quán)和土地使用權(quán)（海域使用權(quán)）能否一并出讓需要區(qū)別對(duì)待

礦業(yè)權(quán)出讓和土地使用權(quán)出讓分別屬于礦產(chǎn)資源管理和土地管理兩個(gè)范疇，二者啟動(dòng)條件、權(quán)利主體、辦理程序等均不一致，實(shí)際上無法通過一個(gè)出讓程序解決兩個(gè)權(quán)利主體的物權(quán)出讓問題，除非像海砂采礦權(quán)那樣，礦權(quán)和地權(quán)都屬于國(guó)家所有。

筆者認(rèn)為，采礦權(quán)和土地使用權(quán)（海域使用權(quán)）能否一并出讓應(yīng)當(dāng)區(qū)分三種情形：

一是擬出讓礦業(yè)權(quán)位于國(guó)有土地范圍內(nèi)，土地使用權(quán)屬于國(guó)家所有，且采礦用地范圍在礦業(yè)權(quán)出讓前是可以確定的，如《意見》中規(guī)定的砂石土采礦權(quán)，可以在出讓時(shí)將采礦權(quán)和土地使用權(quán)“兩權(quán)合一”，一并進(jìn)行招拍掛。

二是能源礦產(chǎn)且采礦用地范圍在礦業(yè)權(quán)出讓前是可以確定的，如果涉及占用集體土地的，政府可以根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，先行辦理集體土地征收手續(xù)，將農(nóng)民集體土地征收為國(guó)有，再行出讓采礦權(quán)時(shí)，可以將土地使用權(quán)一并進(jìn)行招拍掛。

三是不符合上述兩種情形的，因其采礦用地具體地塊無法在礦業(yè)權(quán)出讓前確定，或者涉及占用農(nóng)民集體土地且不屬于可以征收范圍的，均不能將采礦權(quán)和土地使用權(quán)一并招拍掛出讓。

3.建立采礦用地行政裁決機(jī)制，避免政府部門越俎代庖

礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)均屬于用益物權(quán)，其權(quán)利沖突應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人自行協(xié)商或者通過法定程序解決。必須指出的是，無論政府部門簽訂的補(bǔ)償協(xié)議的行為屬于行政行為還是民事行為，土地權(quán)利人都可能認(rèn)為政府部門代表的是國(guó)家利益，是在行使行政管理職權(quán)，具有一定的權(quán)威性和強(qiáng)制性，可能會(huì)影響土地及地上附著物權(quán)利人在協(xié)商補(bǔ)償中的利益。

為保障采礦權(quán)人最終能夠取得采礦用地，筆者建議，各地應(yīng)當(dāng)建立采礦用地行政裁決機(jī)制，依照一定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)采礦權(quán)人和土地及地上附著物權(quán)利人無法達(dá)成協(xié)議的，依法進(jìn)行裁決。政府部門的裁決屬于可以復(fù)議、可以訴訟的行政行為。

（三）法定要件編制責(zé)任劃分要實(shí)事求是

在前面分類管理中談到，因采礦作業(yè)涉及礦山開采、資源綜合利用、礦山環(huán)境保護(hù)、礦山安全生產(chǎn)等諸多問題，在取得采礦權(quán)后，需要專業(yè)機(jī)構(gòu)編制相應(yīng)的法定要件，經(jīng)政府相關(guān)部門評(píng)審、確認(rèn)、備案等才能依照實(shí)施。

法定要件的編制，有的具有前后次序，有的有因果關(guān)系，很多時(shí)候無法同步編制。比如環(huán)評(píng)報(bào)告，要求建立在開發(fā)利用方案、可行性研究報(bào)告、尾礦庫預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告、水土保持方案等法定要件基礎(chǔ)上。

另外，礦產(chǎn)資源開發(fā)中，法定要件編制很多時(shí)候是采礦權(quán)人對(duì)土地復(fù)墾、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、水土保持等法定義務(wù)履行的認(rèn)識(shí)和實(shí)施的必然過程，這一過程中采礦權(quán)人可以對(duì)上述義務(wù)的履行方式、履行程度作出選擇，比如不同的開采方式，可能直接決定環(huán)境影響評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)以及是否符合環(huán)境保護(hù)的要求。

所以，在礦業(yè)權(quán)出讓環(huán)節(jié)是否要求編制完成上述方案，應(yīng)當(dāng)根據(jù)礦種、開采方式等多種因素，實(shí)事求是提出要求。不能為了實(shí)現(xiàn)“凈礦”出讓的目的，違背礦產(chǎn)資源管理客觀規(guī)律，強(qiáng)制要求在礦業(yè)權(quán)出讓之前，政府部門必須完成上述法定要件的編制和審批審查。自然資源主管部門組織出讓礦業(yè)權(quán)，并不能代替政府相關(guān)主管部門對(duì)項(xiàng)目建設(shè)、用地、環(huán)保、安全生產(chǎn)、水土保持等方面的審批審查、評(píng)審備案，亦不能免除礦業(yè)權(quán)人自身上述義務(wù)。

（四）“凈礦”出讓應(yīng)當(dāng)處理好礦山原有的固定資產(chǎn)

實(shí)踐中，因政府部門在重新組織礦業(yè)權(quán)招拍掛出讓時(shí)，沒有對(duì)原礦業(yè)權(quán)人已經(jīng)形成的固定資產(chǎn)進(jìn)行一并處置，新礦業(yè)權(quán)人又無法就這些固定資產(chǎn)和原礦業(yè)權(quán)人達(dá)成一致，致使新的礦業(yè)權(quán)人無法入場(chǎng)的現(xiàn)象多有發(fā)生，引發(fā)矛盾和糾紛。所以說，處理好礦山原有的固定資產(chǎn)，是“凈礦”出讓的重要內(nèi)容。筆者建議，固定資產(chǎn)處置可以采取以下兩種模式：一是將固定資產(chǎn)納入礦業(yè)權(quán)出讓方案一并處置，二是建立礦業(yè)權(quán)出讓中的固定資產(chǎn)處置裁決機(jī)制。

上述兩種方式，主要用于解決《意見》實(shí)施之前礦山建設(shè)已經(jīng)形成的固定資產(chǎn)的問題。對(duì)于《意見》實(shí)施后新設(shè)置的礦業(yè)權(quán)，應(yīng)當(dāng)在招拍掛出讓文件和出讓合同中明確約定，礦業(yè)權(quán)終止之后形成固定資產(chǎn)的處置問題。通過合同管理的方式事先明確這類問題的處理，將來不再作為歷史遺留問題進(jìn)行解決。

礦產(chǎn)資源開發(fā)涉及多方面法律制度管控，各項(xiàng)制度的實(shí)施應(yīng)本著實(shí)事求是的原則，分類管理，區(qū)別對(duì)待。