黃山區(qū)人民政府法制辦公室 徐靖

案例：2009年2月2日，被處罰人王某與鄰居因糾紛發(fā)生互毆，公安機關接到報案后即派民警前往現(xiàn)場處置，并于當日立案進行調(diào)查。期間，公安機關曾對雙方進行口頭調(diào)解，但未達成調(diào)解協(xié)議，公安機關亦未形成相關文字記錄。直至2009年10月22日，公安機關以毆打他人為由對王某作出了罰款三百元的行政處罰，王某不服提起行政復議。根據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》規(guī)定，“公安機關辦理治安案件的期限，自受理之日起不得超過三十日；案情重大、復雜的，經(jīng)上一級公安機關批準，可以延長三十日”。

該案中，公安機關作出行政處罰決定明顯超出了法定的辦案期限。辦案期限是指行政機關在受理行政案件后，對案件進行調(diào)查直至作出處理決定的最長時間限期，從受理案件之日起到依法作出決定之日止。行政機關超出法定辦案期限作出行政處罰行為是否有效，在學界和司法實踐中有不同認識，歸納起來，主要有三種觀點：第一種觀點認為，期限是行政程序的基本組成要素。隨著立法的嚴密，法律對行政機關作出或完成一個行政行為提出了明確的時間上的要求，以期提高行政效率，充分保障行政管理相對人的權益。違反法定期限屬于典型的程序違法，是無效的行政處罰行為，依法應當予以撤銷。第二種觀點認為，行政機關作出的行政處罰行為雖然超出法定期限，但法律并未規(guī)定超出辦案期限的行為屬于無效行為，且超出辦案期限作出的行政處罰行為對當事人的權利義務不會造成實質影響，因此應當認定為合法有效。第三種觀點認為，辦案期限屬于法律規(guī)定，行政機關超出辦案期限應當確認為程序違法，但不應當被撤銷。

筆者基本同意第三種觀點，但認為應作必要的完善，理由如下：

一、行政處罰行為超出法定辦案期限應當認定有效。

首先，從立法目的來看，設定辦案期限是為了體現(xiàn)行政執(zhí)法的效率原則，保證行政機關依法及時打擊違法行為，防止行政機關“消極行政”或者無限制行使行政處罰權，從而實現(xiàn)保護公民權益和社會公共利益的目的。行政效率確須提高，但不應以犧牲社會公平正義為代價。若以超出法定辦案期限來否認行政處罰行為的效力，則會使本應受到保護但未得到及時保護的法益陷入無法得到保護的境地，違法行為卻因此逃避了應有的懲罰，受到了縱容，這顯然違反了法律最基本的公平正義原則，與立法精神相悖。

其次，從性質上來看，辦案期限不同于強制措施期限。強制措施是行政機關對公民、法人或者其他組織的人身和財產(chǎn)直接使用國家強制手段采取的處置措施。強制措施具有急迫、及時和直接的特點，是公權力與私權利之間強烈的碰撞，因此必須慎重使用，對法律規(guī)定的期限必須嚴格遵守，否則就會對公民、法人或者其他組織的權益造成直接的侵害。而辦案期限則不同，雖然期限超出會影響到行政效率，但對當事人權益的影響是相對緩和的，并且就行政處罰決定的實體方面而言，對當事人的權利義務設定是沒有影響的。

再次，從法律規(guī)定上來看，認定無效缺乏法律依據(jù)。雖然法律規(guī)定了行政機關的辦案期限，但對超出辦案期限的行政處罰行為是否當然無效，并未予以規(guī)定。因此，不應簡單認為超出辦案期限即一定無效。相反，通過現(xiàn)有的一些法律規(guī)定和有關解釋，我們可以推斷出超出辦案期限的行為是有效的。如《行政復議法》第38條規(guī)定，行政復議機關負責法制工作的機構發(fā)現(xiàn)有不按照規(guī)定期限作出行政復議決定等情形的，應當向有關行政機關提出建議，有關行政機關應當依照本法和有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定作出處理。也就是說，行政復議機關在法定期限內(nèi)不作出行政復議決定的，應當責令其作出復議決定，經(jīng)責令作出的復議決定，雖然超出了法定期限，但應該是有效的，否則責令其作出自然就失去意義了；《公安機關執(zhí)行<中華人民共和國治安管理處罰法>有關問題的解釋》亦規(guī)定，“對因違反治安管理行為人逃跑等客觀原因造成案件不能在法定期限內(nèi)辦結的，公安機關應當繼續(xù)進行調(diào)查取證，及時依法作出處理決定，不能因已超過法定辦案期限就不再調(diào)查取證”，也同樣可以得出這一結論；再參照《最高人民法院研究室關于檢察機關在偵查、起訴階段超過辦案期限的案件法院能否開庭審理問題的答復》，“至于向人民法院起訴的個別案件，在偵查、起訴階段被告人被羈押，人民檢察院超過辦案期限，既未報請延長辦案期限，又未對被告人變更強制措施的，人民法院本著及時有力地打擊犯罪的原則，可以依法受理，并且應當嚴格執(zhí)行法院規(guī)定的辦案期限，及時結案?！痹撘?guī)定同樣認可了刑事訴訟行為超出法定期限的有效性。

二、超出辦案期限的行政處罰行為應當被確認違法，但有例外。

很顯然，辦案期限屬于法律的明文規(guī)定，行政機關違反該規(guī)定的行為理應被確認為違法，此其一。

其二，遲來的正義即非正義，雖然就行政處罰決定本身而言，超出法定辦案期限，對當事人的權利義務設定沒有直接影響，但對當事人的潛在利益還是存在著侵害的可能性。例如實踐中的誣告或者“惡人先告狀”案件，在行政機關作出處理決定之前，受害人的名譽等權益處于一種不確定的狀態(tài)，受害人對行政機關的決定就產(chǎn)生一個期限利益，即名譽權的及時恢復，如果行政機關超出辦案期限作出處理決定，則會對受害人的名譽權造成侵害，如果受害人因此再發(fā)生失業(yè)等其他新情況，其受到的損失又將擴大化。因此，依法確認行政機關行為違法，有利于當事人救濟權的行使，有利于當事人合法權益的保護。

其三，確認違法有利于促進行政機關自身建設?！缎姓幜P法》、《行政復議法》、《行政監(jiān)察法》、《公務員處分條例》等法律法規(guī)，對執(zhí)法人員不依法履行職責的行為均作出了相關的處理規(guī)定，但實踐中，往往缺乏作出處理決定的相關依據(jù)。因此，作出確認違法的行政復議決定書、判決書將有利于行政機關監(jiān)督機制的啟動，對發(fā)揮司法監(jiān)督和行政機關層級監(jiān)督的作用具有積極意義。

其四，并非所有超出法定辦案期限的行政處罰行為都應確認違法。實踐中，一些行政處罰案件的辦理雖然超出了法定辦案期限，但卻是由不可歸責于行政機關的原因造成的，此種情形則不應當被確認為違法。例如，《公安機關執(zhí)行<中華人民共和國治安管理處罰法>有關問題的解釋》規(guī)定，因違反治安管理行為人逃跑等客觀原因造成案件不能在法定期限內(nèi)辦結的，公安機關應當繼續(xù)進行調(diào)查取證。很顯然，行政機關在辦理行政處罰案件中積極履行了調(diào)查義務，也不存在其他違反法律規(guī)定的情形，而僅僅是由于違法行為人逃避調(diào)查等原因，致使行政機關機關無法在規(guī)定期限內(nèi)完成行政處罰行為，則不應認定為違法。當然，對這種情形應當予以嚴格控制，必須要有相關的法律或解釋規(guī)定，并且行政機關要提供充分的證據(jù)加以證明方可認定。再如發(fā)生自然災害等不可抗拒的因素，像汶川大地震等情形，當人們的生命都無法得到保障時，我們也無法要求行政機關去按期辦理一般的行政違法案件，因此也不得確認行政機關行為違法。

三、超出法定辦案期限的行政處罰行為不應當被撤銷。

第一，行政機關的處罰行為已經(jīng)完成，有關權利義務已經(jīng)設定，違法行為人受到懲罰，受害人得到安撫，辦案時間雖然超過法定期限，但期限已經(jīng)結束，因此已不具有可撤銷的內(nèi)容。

第二，如果將行政處罰行為撤銷，行政機關依法對違法行為需要重新作出處罰決定的，僅因期限問題而重新作出則毫無意義，對有限的行政資源也是一種浪費，不利于行政管理的科學實施，并且重新作出行政處罰行為又會產(chǎn)生新的諸如辦案期限、證據(jù)效力等問題，本文對此不再展開。

綜上所述，對超過法定期限的行政處罰行為，要本著公平正義的原則，從有利于保護當事人合法權益、維護社會公共利益的角度出發(fā)，緊緊把握社會主義法治精神，作出科學合理的裁判。同時，在立法上也需盡快對此作出明確規(guī)定，可以嘗試引入時效中止、中斷制度。對于自然災害等不可抗力因素導致的情形可以適用時效中止，對違法行為人逃避調(diào)查或者行政處罰被撤銷后重新作出的情形，可以適用時效中斷。這樣一者可以避免行政機關陷入不作為和違法作為兩難的尷尬境地，二者可以解決諸如重新作出行政處罰行為中涉及的相關證據(jù)效力以及辦案期限的起算等問題。