第一條?。壑贫ㄖ伟补芾硖幜P法的目的］

為維護社會治安秩序，保障公共安全，保護公民、法人和其他組織的合法權益，規(guī)范和保障公安機關及其人民警察依法履行治安管理職責，制定本法。

條文釋義

立法目的又稱立法宗旨。按照本條的規(guī)定，制定治安管理處罰法的目的包括兩個方面：一是維護社會治安秩序，保障公共安全，保護公民、法人和其他組織的合法權益；二是規(guī)范和保障公安機關及其人民警察依法履行治安管理職責。

“維護社會治安秩序，保障公共安全，保護公民、法人和其他組織的合法權益”是黨和國家賦予公安機關及其人民警察的重要職責之一，也是公安機關及其人民警察的重要任務之一?！吨腥A人民共和國人民警察法》（以下簡稱人民警察法）第2條第1款規(guī)定：“人民警察的任務是維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產，保護公共財產，預防、制止和懲治違法犯罪活動。”第6條中規(guī)定，公安機關的人民警察按照職責分工，依法履行“預防、制止和偵查違法犯罪活動”,“維護社會治安秩序，制止危害社會治安秩序的行為”,“維護國（邊）境地區(qū)的治安秩序”等職責。社會治安秩序，是指維護社會公共生活所必須的治安秩序，包括公共秩序、社會管理秩序等。公共秩序又稱社會秩序，是指人們在道德、紀律和法律的規(guī)范下，進行生產、工作、教學、科研、生活的秩序。公共安全，是指不特定多數人的生命、健康和重大公私財產的安全。制定本法，就是要對各種違反治安管理的行為設定相應的治安管理處罰，以維護社會治安秩序，保障公共安全。我國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家，國家的一切權力屬于人民。公安機關及其人民警察的權力來自人民的授予。保護公民、法人和其他組織的合法權益，是我國法律制度的基本點，也是公共行政或者行政權力的使命。因此，公安機關及其人民警察履行維護社會治安的職責、行使治安管理處罰權，必須充分保障公民、法人和其他組織的合法權益。同時，維護社會治安秩序和保障公共安全，也是人民授權公安機關及其人民警察履行公共管理職責的根本原因。公安機關及其人民警察只有切實維護社會治安秩序和保障公共安全，才能真正從根本上保護公民、法人和其他組織的合法權益，才能不負人民的期望、不失自己的職守。

“規(guī)范和保障公安機關及其人民警察依法履行治安管理職責”是新增加的內容，《中華人民共和國治安管理處罰條例》（以下簡稱治安管理處罰條例）沒有這方面的規(guī)定。治安管理處罰作為一項重要的行政權力，是公安機關及其人民警察依法管理社會治安的一種重要手段。一方面，本法要對治安管理處罰的適用問題進行“規(guī)范”；另一方面，本法對治安管理處罰適用問題的規(guī)范，必須通過“保障公安機關及其人民警察依法履行治安管理職責”,實現保護公民、法人和其他組織的合法權益與維護社會治安秩序、保障公共安全的統(tǒng)一。

總的來講，“保護公民、法人和其他組織的合法權益”是制定治安管理處罰法目的的基本方面。首先，在整部法律中，涉及到公安機關的權力與公民、法人和其他組織的權益之間的關系，首先考慮的是保護公民、法人和其他組織的合法權益。其次，規(guī)定“規(guī)范和保障公安機關及其人民警察依法履行治安管理職責”,也為的是維護社會治安秩序和保障公共安全，以保障全體人民的工作秩序、生活秩序等，保障全體人民的合法權益。

第二條　[治安管理處罰的適用對象和實施機關]

擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權利、財產權利，妨害社會管理，具有社會危害性，依照（（中華人民共和國刑法》的規(guī)定構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不夠刑事處罰的，由公安機關依照本法給予治安管理處罰。

條文釋義

1．治安管理處罰的適用對象

按照本條的規(guī)定，治安管理處罰適用于擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權利、財產權利，妨害社會管理，具有社會危害性，尚不夠刑事處罰的行為，即違反治安管理行為。從中可以看出，違反治安管理行為具有以下幾個特征：

(l）具有一定的社會危害性。這是違反治安管理行為最基本的特征，也是本法將其規(guī)定為違反治安管理行為并給予治安管理處罰的依據所在。行為的社會危害性，是指行為具有威脅和侵害我國社會主義社會關系和社會秩序的性質。某一行為之所以被認定為違反治安管理行為，從根本上說就是因為它對社會造成了一定程度的危害，即對本法或者其他有關治安管理的法律、行政法規(guī)、規(guī)章所保護的社會關系和社會秩序造成了威脅或者侵害。違反治安管理行為是多種多樣的，不同的違反治安管理行為有不同的危害內容。具體到某一個違反治安管理行為的社會危害內容，是由該行為所侵犯的具體社會關系或者社會秩序的性質所決定的。從本條的規(guī)定來看，社會危害性的內容表現為以下幾個方面：一是侵犯社會公共利益，即擾亂公共秩序、危害公共安全；二是侵犯公民人身權利，即公民享有法律規(guī)定的人身安全、自由、人格、名譽等不受侵犯的權利；三是侵犯國有財產或者勞動群眾集體所有的財產，侵犯公民私人所有的財產；四是妨害社會管理秩序，即法律所保護的國家對社會各個方面的正常管理秩序。

(2）具有違法性。這是違反治安管理行為的法律特征，是評價違反治安管理行為的法律標準。這里所講的“具有違法性”,是指行為人不遵守治安管理法律規(guī)范的要求，實施了治安管理法律規(guī)范禁止的行為，或者拒不實施治安管理法律規(guī)范命令實施的行為，違反了治安管理法律義務。也就是說，違反治安管理行為應當是違反了本法和其他有關治安管理的法律、行政法規(guī)、規(guī)章的行為。行為的違法性和社會危害性具有內在聯系。凡是具有社會危害性的行為，也必然具有違法性。治安管理規(guī)范之所以要將某一行為認定為違反治安管理行為，就是因為該行為具有一定的社會危害性，超出了社會的容忍度。而在治安管理規(guī)范確立后，衡量某一行為是否具有一定的社會危害性并應受到治安管理處罰，最直觀的外在標準就是看其是否違反了治安管理法律規(guī)范。沒有違反治安管理法律規(guī)范，該行為就不是違反治安管理行為，因而也不是具有社會危害性并應受到治安管理處罰的行為。

(3）尚不夠刑事處罰。這是違反治安管理行為區(qū)別于犯罪的特征。依照刑法第13條的規(guī)定，一切危害國家主權、領土完整和安全，分裂國家、顛覆人民民主專政的政權和推翻社會主義制度，破壞社會秩序和經濟秩序，侵犯國有財產或者勞動群眾集體所有的財產，侵犯公民私人所有的財產，侵犯公民的人身權利、民主權利和其他權利，以及其他危害社會的行為，依照法律應當受刑罰處罰的，都是犯罪，但是情節(jié)顯著輕微危害不大的，不認為是犯罪。刑法規(guī)定的犯罪包括十大類：危害國家安全罪，危害公共安全罪，破壞社會主義市場經濟秩序罪，侵犯公民人身權利、民主權利罪，侵犯財產罪，妨害社會管理秩序罪，危害國防利益罪，貪污賄賂罪，讀職罪和軍人違反職責罪。其中，危害公共安全罪、侵犯公民人身權利、民主權利罪、侵犯財產罪、妨害社會管理秩序罪等四大類罪中很多犯罪涉及治安管理，有一些犯罪本身就是嚴重地違反治安管理的行為。對擾亂公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身權利和財產權利、妨害社會管理，具有社會危害性，構成犯罪的行為，應當依法追究刑事責任；尚不夠刑事處罰的，應當作為違反治安管理行為，依法給予治安管理處罰。需要注意的是，本法規(guī)定的一些違反治安管理行為，在表現形態(tài)上與刑法規(guī)定的某些犯罪相同或者相似，只是有情節(jié)或者程度的差別。對此，應當特別注意透過相同的行為特征，區(qū)分不同的行為性質，防止將違反治安管理行為與犯罪混淆而造成執(zhí)法偏差。

第三條　[治安管理處罰程序的適用原則]

治安管理處罰的程序，適用本法的規(guī)定；本法沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國行政處罰法》的有關規(guī)定。

條文釋義

本法是一部比較特殊的法律，它集實體規(guī)范和程序規(guī)范于一身。它沿用治安管理處罰條例的立法模式，是有其中的道理的。行政處罰是行政機關對尚未構成犯罪的違法行為經常使用的制裁手段。行政處罰法對行政處罰的設定和實施作了全面、系統(tǒng)的規(guī)范。嚴格說來，該法是規(guī)范所有行政處罰的基本法，一切行政處罰的設定和實施都要遵循該法的規(guī)定，除非該法作了“法律另有規(guī)定的除外”等授權規(guī)定。治安管理處罰是行政處罰的一種，也可以說成是公安機關實施的有關治安管理的行政處罰，也應當符合行政處罰法的規(guī)定。如何處理治安管理處罰與行政處罰的關系，是起草中遇到的一個令人頭痛的問題。這包括兩個方面：一是治安管理處罰與消防法、道路交通安全法、居民身份證法、《中華人民共和國槍支管理法》（以下簡稱槍支管理法）、《中華人民共和國民用爆炸物品管理條例》（以下簡稱民用爆炸物品管理條例）、《娛樂場所管理條例》等其他公安行政管理法律、行政法規(guī)設定的行政處罰的關系；二是治安管理處罰與《中華人民共和國產品質量法》（以下簡稱產品質量法）、《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》（以下簡稱食品衛(wèi)生法）等公安行政管理以外的其他行政管理法律、法規(guī)設定的行政處罰的關系。

在起草本法時，有一種觀點認為，治安管理處罰也是行政處罰，只是實施機關不同，本法可以不規(guī)定程序問題，處罰程序完全按照行政處罰法執(zhí)行；本法僅規(guī)定公共秩序的管理問題，法的名稱定為《中華人民共和國公共秩序管理法》，在法律責任部分對擾亂公共秩序、危害公共安全等違反治安管理行為規(guī)定相應的行政處罰，同時對不屬于違反公共秩序管理的違法行為，由其他相關法律規(guī)定相應的行政處罰。英國就有《公共秩序法》。這種觀點有一定道理，它符合行政法的基本理論，有利于維護完整的行政法律體系，也可以避免單設一種獨立于行政處罰之外的治安管理處罰，從而有效防止執(zhí)法中產生混淆。但是，這種觀點忽略了治安管理處罰不同于其他行政處罰的特殊性，不利于維護社會治安秩序和保障公共安全。治安管理處罰是公安機關對違反治安管理法律規(guī)范的個人或者單位實施的一種制裁性的具體行政行為。它是一種行政處罰，但又不同于其他行政處罰，這主要表現在：一是治安管理處罰涉及面較其他行政處罰廣。治安管理處罰適用的對象是全方位的，涉及公共秩序、公共安全、公民的人身權利、公私財產等各個方面，與廣大人民群眾的工作、生活密切相關，任何個人或者單位在理論上都可能成為治安管理處罰的行政相對人。而其他行政機關在各自的職權范圍內實施行政管理，并對違法行為實施行政處罰，行使的是某一方面的專項權力，如衛(wèi)生、稅收、工商、環(huán)保等。二是治安管理處罰的主體較其他行政處罰單一。治安管理處罰只能由公安機關實施，其他任何機關不得實施治安管理處罰。而其他行政處罰，可以由幾個機關共同行使，即行政處罰法第16條規(guī)定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”三是治安管理處罰在處罰程度上較其他行政處罰嚴厲。它是一種比較嚴厲的行政處罰，大部分違反治安管理行為可以適用限制人身自由的治安管理處罰，在處罰程度上僅次于刑罰。而其他行政違法行為基本上只能適用非限制人身自由的行政處罰，四是治安管理處罰的時效性較其他行政處罰強。被給予治安管理處罰的大多數是個人，如不及時調查處理，違反治安管理行為人因怕受處罰就會遠走高飛，因而本法規(guī)定治安管理處罰的追究時效只有6個月。被衛(wèi)生、環(huán)保、工商等部門給予其他行政處罰的大多數是單位，因怕受處罰寧愿放棄生產經營而遠走高飛的較少，因而法律規(guī)定其他行政處罰的追究時效為2年。因此，為保障治安管理處罰的有效實施，必須規(guī)定一些不同于其他行政處罰的實施程序，特別是賦予公安機關特殊的調查措施和手段，如傳喚和強制傳喚違法行為人、檢查與違反治安管理行為有關的場所和物品、扣押與案件有關的需要作為證據的物品、收繳違禁品等。在世界上其他一些國家或者地區(qū)，一般將類似我國的違反治安管理行為作為犯罪行為處理，有的稱為“輕罪”，有的稱為“違警罪”，適用的是刑事訴訟程序，只不過是比普通刑事訴訟程序簡單一些。

第四條　[治安管理處罰法的空間效力范圍]

在中華人民共和國領域內發(fā)生的違反治安管理行為，除法律有特別規(guī)定的外，適用本法。

在中華人民共和國船舶和航空器內發(fā)生的違反治安管理行為，除法律有特別規(guī)定的外，適用本法。

條文釋義

法的空間效力范圍又稱空間適用范圍，是指法在什么領域、對什么人具有效力，包括對地的效力和對人的效力兩個方面。

本條分為兩款。第一款規(guī)定了本法在我國固有的領域的適用問題。本法采用的是屬地原則，或稱屬地管轄、領土原則。它以我國領域所及的范圍為標準來確定本法的適用范圍，即凡是在中華人民共和國領域內發(fā)生的違反治安管理行為，不論違反治安管理行為人是否為中國公民，除法律有特別規(guī)定的外，均應適用本法。“中華人民共和國領域”，包括固有的領域和流動的領域。我國固有的領域，或稱實質的領域，包括中華人民共和國領陸、領水、領陸和領水的底土及領空。領陸包括邊界以內的陸地和島嶼；領水包括領海和內水；領空是領陸和領水的上空。“除法律有特別規(guī)定外”主要包括：一是享有外交特權和豁免權的外國人在中華人民共和國領域違反治安管理的，不適用本法，其違反治安管理的法律責任通過外交途徑解決。“享有外交特權和豁免權的外國人”，主要包括來訪的外國國家元首、政府首腦、外交部長及其他具有同等身份的外國官員，外交代表，非中國公民且非在中國永久居留的使館行政技術人員及與其共同生活的配偶、未成年子女等。二是香港和澳門特別行政區(qū)基本法中的例外規(guī)定，以及對臺灣地區(qū)的例外規(guī)定。按照“一國兩制”的原則，香港和澳門特別行政區(qū)都享有獨立的司法管轄權，在本地區(qū)不適用內陸的治安管理處罰法。未來解決臺灣問題，同樣要堅持這一原則。

本條第二款規(guī)定了本法在我國流動的領域的適用問題。我國流動的領域，或稱虛擬的領域，包括在我國登記注冊、懸掛中華人民共和國國旗、國徽或軍徽航行或者停泊在外國領域、公海上空的船舶和航空器。因此，在中華人民共和國船舶和航空器內發(fā)生的違反治安管理行為，不論違反治安管理行為人是否為中國公民，除法律有特別規(guī)定的外，均應適用本法。“除法律有特別規(guī)定的外”的含義同第一款。廣義的流動的領域，還包括中華人民共和國駐外大使館和領事館。

第五條　[實施治安管理處罰和辦理治安案件的基本原則]

治安管理處罰必須以事實為依據，與違反治安管理行為的性質、情節(jié)以及社會危害程度相當。

實施治安管理處罰，應當公開、公正，尊重和保障人權，保護公民的人格尊嚴。

辦理治安案件應當堅持教育與處罰相結合的原則。

條文釋義

本條共分為三款。第一款和第二款規(guī)定了實施治安管理處罰應當遵循的五條基本原則即以事實為根據原則、過罰相當原則、公開原則、公正原則、尊重和保障人權原則；第三款規(guī)定了辦理治安案件應當遵循的基本原則，即教育與處罰相結合原則。

1．關于實施治安管理處罰的基本原則

一是以事實為根據原則。“以事實為根據”是長期以來公安機關執(zhí)法辦案的一條重要經驗，是正確辦理案件，防止錯案，保障無辜的人不受法律追究的重要原則。行為人是否違反治安管理，違反治安管理行為的情節(jié)輕重，都要以事實為根據。事實，是指公安機關實施治安管理處罰的根據必須是客觀存在的、經過調查屬實、有證據證明的事實，而不是靠主觀想象、推測、懷疑的所謂事實。以事實為根據原則要求公安機關辦理治安案件時，依法及時、客觀、全面地收集證據，了解違反治安管理的情況、經過和原因，查清事實真相，并以客觀存在的案件事實作為定案的根據，切忌主觀、片面。只有查清了客觀存在的案件事實，才能為合法、公正地處理治安案件奠定堅實的基礎，才能為依法對行為人實施治安管理處罰提供依據，也才能為以后可能出現的行政復議和行政訴訟做好充分準備。

二是過罰相當原則。本款規(guī)定的“與違反治安管理行為的性質、情節(jié)以及社會危害程度相當”，就是“過罰相當”原則在本法中的具體表述。過罰相當原則是刑法中的“罪刑相適應”原則在治安管理處罰中的運用。刑法第5條規(guī)定了“罪刑相適應”原則，即：“刑罰的輕重，應當與犯罪分子所犯罪行和承擔的刑事責任相適應。”治安管理處罰也一樣，應當與違反治安管理行為的性質、情節(jié)以及社會危害程度相當。不能對輕微的違反治安管理行為給予行政拘留15日等很重的治安管理處罰；反之，也不能對嚴重的違反治安管理行為給予很輕的治安管理處罰，如處以罰款或者警告了事。本條第一款并沒有像行政處罰法第4條一樣，明確規(guī)定設定和實施治安管理處罰都應當遵循過罰相當原則。應當說，治安管理處罰中的過罰相當原則主要適用于治安管理處罰的實施方面，因為我國法律在規(guī)定治安管理處罰的幅度時就有一定的范圍，如行政拘留5日以上10日以下，公安機關在實施治安管理處罰時也有一定的自由裁量權。同時，設定治安管理處罰也要遵循過罰相當原則。這主要是因為，我國治安管理處罰的設定權如同行政處罰一樣，是分層次的，全國人大及其常委會制定的法律可以設定任何治安管理處罰，國務院制定的行政法規(guī)、地方人大及其常委會制定的地方性法規(guī)、公安部制定的部門規(guī)章、地方人民政府制定的地方性規(guī)章權力不等地具有一定的治安管理處罰設定權。為了保證治安管理處罰從一開始規(guī)定時，就能體現治安管理處罰這一手段的目的，設定治安管理處罰應當遵循過罰相當原則。這就要求凡是有權設定治安管理處罰的機關，在制定法律、法規(guī)、規(guī)章時，就應當在全面、客觀地分析違反治安管理行為的性質、情節(jié)以及社會危害程度的基礎上，規(guī)定相當的治安管理處罰。

三是公開原則。公開，包括以下兩個方面的內容：首先是要求對違法行為實施治安管理處罰的法律規(guī)定要公開，要讓社會公眾周知。這就要求制定法律規(guī)定的機關要通過一定的形式將治安管理處罰的法律規(guī)定予以公布，沒有公布的，不得作為治安管理處罰的依據。有關治安管理處罰的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章應當在全國范圍內公布。法律以全國人大常委會公報為準，行政法規(guī)以國務院公報為準，公安部制定的部門規(guī)章以公安部公報為準。至于公布的形式，一般應當在公開發(fā)行的報紙、政府網站上公布。其次是要求公安機關辦理治安案件的程序要公開，對違法行為人給予什么治安管理處罰，據以作出治安管理處罰的事實、理由及其法律依據都要公開，不得“暗箱操作”。依法應當舉行聽證的，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的以外，應當公開舉行，允許群眾旁聽。治安案件調查處理過程中的有關法律文書和資料，除法律有特別規(guī)定外，應當對違法行為人、被侵害人以及其他與案件有利害關系的人公開，不得有所隱瞞或者以各種理由拒絕公開。

第六條　［政府加強社會治安綜合治理的義務］

各級人民政府應當加強社會治安綜合治理，采取有效措施，化解社會矛盾，增進社會和諧，維護社會穩(wěn)定。

條文釋義

社會治安問題是社會各種矛盾的綜合反映，必須動員和組織全社會的力量，運用政治的、法律的、行政的、經濟的、文化的、教育的等多種手段進行綜合治理，從根本上預防和減少違法犯罪，維護社會秩序，保障社會穩(wěn)定。1991年3月2日全國人大常委會通過的《關于加強社會治安綜合治理的決定》強調指出，為了維護社會治安秩序，維護國家和社會的穩(wěn)定，保障改革開放和社會主義現代化建設的順利進行，為全面實現國民經濟和社會發(fā)展的十年規(guī)劃及“八五”計劃創(chuàng)造良好的社會治安環(huán)境，必須加強社會治安綜合治理，并作為全社會的共同任務，長期堅持下去。十幾年來，各地區(qū)、各部門認真貫徹執(zhí)行全國人大常委會的決定，全面開展社會治安綜合治理工作，著力解決影響社會治安的突出問題，取得了積極的效果，有力地維護了社會穩(wěn)定，對促進社會發(fā)展和經濟進步起到了重要作用。實踐證明，加強社會治安綜合治理，是堅持人民民主專政的一項重要工作，是建立和保持良好的社會治安秩序、維護社會穩(wěn)定的基本方針，也是解決我國社會治安問題的根本途徑。在新的歷史條件下，面對錯綜復雜的國際形勢和比較嚴峻的國內治安形勢，各級人民政府要進一步提高對社會治安綜合治理工作重要性的認識，切實擔負起維護社會治安和社會穩(wěn)定、保一方平安的責任，扎扎實實地抓好社會治安綜合治理工作，把各項措施落到實處。各級政法部門特別是公安機關應當充分發(fā)揮其職能作用，做好社會治安綜合治理的有關工作，努力為全面建設小康社會創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會治安環(huán)境。

1．關于社會治安綜合治理的方針、任務、要求和措施

社會治安綜合治理的方針是：打擊和防范并舉，治標和治本兼顧，重在治本。社會治安綜合治理的主要任務是：打擊各種危害社會的違法犯罪活動，依法嚴懲嚴重危害社會治安的刑事犯罪分子；采取各種措施，嚴密管理制度，加強治安防范工作，堵塞違法犯罪活動的漏洞；加強對全體公民特別是青少年的思想政治教育和法制教育，提高文化、道德素質，增強法制觀念；鼓勵群眾自覺維護社會秩序，同違法犯罪行為作斗爭；積極調解、疏導民間糾紛，緩解社會矛盾，消除不安定因素；加強對違法犯罪人員的教育、挽救、改造工作，妥善安置刑滿釋放和解除勞教的人員，減少重新違法犯罪的發(fā)生。

在貫徹依法治國方略的大背景下，加強社會治安綜合治理必須依法進行，要善于運用法律武器，搞好社會治安綜合治理。全國人大及其常委會通過的刑事的、民事的、行政的、經濟的等方面的法律，為社會治安綜合治理提供了有力的法律武器和依據。各級國家機關、社會團體、企業(yè)、事業(yè)單位必須嚴格依法辦事。全體公民要學法、知法、守法，學會運用法律武器同各種違法犯罪行為作斗爭。要進一步完善促進社會治安綜合治理的法律、法規(guī)，把社會治安綜合治理包含的打擊、防范、教育、管理、建設、改造等各方面的工作納入法制軌道。

各級人民政府要把社會治安綜合治理納入“三個文明”建設的總體規(guī)劃，切實加強對社會治安綜合治理工作的組織領導，從人力、物力、財力上給予支持和保障。各部門、各單位必須建立綜合治理目標管理責任制，做到各盡其職、各負其責、密切配合、互相協(xié)調。人民法院、人民檢察院和人民政府的公安、安全、司法行政等職能部門，特別是公安部門，應當在社會治安綜合治理中充分發(fā)揮骨于作用。要采取有效措施，充實維護社會治安的力量，改進預防和懲治犯罪活動的技術裝備，切實提高國家執(zhí)法隊伍的素質。各機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位應當落實內部各項治安防范措施，嚴防發(fā)生違法犯罪和其他治安問題。各部門應當督促下屬單位，結合本身業(yè)務，積極參與社會治安的綜合治理，充分發(fā)揮各自的作用。

第七條?。壑伟补芾淼闹鞴懿块T和治安案件的管轄］

國務院公安部門負責全國的治安管理工作。縣級以上地方各級人民政府公安機關負責本行政區(qū)域內的治安管理工作。

治安案件的管轄由國務院公安部門規(guī)定。

條文釋義

本條分為兩款。第一款是關于治安管理工作的主管部門的規(guī)定；第二款是關于治安案件的管轄的授權規(guī)定。

1．關于治安管理工作的主管部門

根據人民警察法第6條的規(guī)定，公安機關的職責包括：預防、制止和偵查違法犯罪活動；維護社會治安秩序，制止危害社會治安秩序的行為；維護交通安全和交通秩序，處理交通事故；組織、實施消防工作，實行消防監(jiān)督；管理槍支彈藥、管制刀具和易燃易爆、劇毒、放射性等危險物品；對法律、法規(guī)規(guī)定的特種行業(yè)進行管理；警衛(wèi)國家規(guī)定的特定人員，守衛(wèi)重要的場所和設施；管理集會、游行、示威活動；管理戶政、國籍、入境出境事務和外國人在中國境內居留、旅行的有關事務；維護國（邊）境地區(qū)的治安秩序；對被判處管刷、拘役、剝奪政治權力的罪犯和監(jiān)外執(zhí)行的罪犯執(zhí)行刑罰，對被宣告緩刑、假釋的罪犯實行監(jiān)督、考察；監(jiān)督管理計算機信息系統(tǒng)的安全保護工作；指導和監(jiān)督國家機關、社會團體、企業(yè)、事業(yè)組織和重點建設工程的治安保衛(wèi)工作，指導治安保衛(wèi)委員會等群眾性組織的治安防范工作，以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他職責。因此，公安機關應當是治安管理工作的主管部門。

國務院公安部門即公安部，全稱是“中華人民共和國公安部”，它是中央人民政府即國務院的部、委員會之一，是國務院主管全國公安工作的職能部門。治安管理工作是公安工作的重要組成部分。因此，本條規(guī)定國務院公安部門負責全國的治安管理工作。公安部設有辦公廳、警務督察局、人事訓練局、宣傳局、經濟犯罪偵查局、治安管理局、邊防管理局、刑事偵查局、出入境管理局、消防局、警衛(wèi)局、公共信息網絡安全監(jiān)察局、監(jiān)所管理局、交通管理局、法制局、國際合作局、裝備財務局、禁毒局、科技局、反恐怖局、信息通信局等內設機構。鐵道部、交通部、民航總局、國家林業(yè)局的公安局和海關總署緝私局列人公安部序列，接受主管部門和公安部的雙重領導。其中，治安管理局專門負責指導全國公安機關治安管理工作，主要職責包括：研究、制定有關治安管理工作的政策、規(guī)章；研究、指導全國治安系統(tǒng)民警隊伍建設和崗位教育訓練工作；研究、指導特種行業(yè)和公共場所的治安管理工作；研究、指導爆炸、劇毒、放射性等危險物品涉及公共安全的監(jiān)督管理工作；研究、指導槍支警械管理工作；研究、指導公安派出所工作和群眾性治安防范工作；研究、指導巡警、防暴警業(yè)務和隊伍建設及處置群體性治安事件工作；研究、指導文化、經濟單位安全保衛(wèi)工作和大型活動治安管理工作；研究、指導保安服務業(yè)管理及技術防范工作；研究、指導戶政和流動人口管理、居民身份證件管理工作；組織實施治安管理信息系統(tǒng)建設工作；指導、協(xié)調、辦理與治安管理關系密切的95種刑事案件的偵查工作；指導、管理公安部光盤生產源鑒定中心和全國公民身份證號碼查詢服務中心以及中國保安協(xié)會的工作；等等。

“縣級以上地方各級人民政府公安機關”具體分為三級：一是省級人民政府公安機關，即省、自治區(qū)、直轄市公安廳、局；二是設區(qū)的市級或者地（市）級人民政府公安機關，即地區(qū)行署、市、自治州、盟公安處、局；三是縣級人民政府公安機關，即縣、自治縣、縣級市、旗公安局和市轄區(qū)公安分局。縣級以上地方各級人民政府公安機關負責本行政區(qū)域內的治安管理工作。需要注意的是，這里沒有提鐵路、交通、民航、林業(yè)系統(tǒng)的公安機關和海關緝私機構，也沒有提地方公安機關在一些大型廠礦企業(yè)、事業(yè)單位設立的公安機關。這是因為，這里是按照行政區(qū)域劃分管轄，只有縣級以上人民政府公安機關才負責一定的行政區(qū)域。這些專門公安機關不負責一定的行政區(qū)域，而只負責一部分地區(qū)或者系統(tǒng)等特定范圍的治安管理工作，但這并不影響這些公安機關執(zhí)行本法。因為這些公安機關已經分別列人公安部或者縣級以上地方人民政府公安機關序列。

第八條?。圻`反治安管理行為的民事責任］

違反治安管理的行為對他人造成損害的，行為人或者其監(jiān)護人應當依法承擔民事責任。

條文釋義

違反治安管理行為是一種侵權行為，即由于過錯或過失侵害他人財產或者人身權利，依法應當承擔法律責任的違法行為。侵權行為依成立條件和表現形式的不同，可以分為一般侵權行為和特殊侵權行為兩大類，違反治安管理行為大部分屬于一般侵權行為，也有一部分屬于特殊侵權行為。一般侵權行為又稱直接侵權行為，即行為人出于自己的故意或者過失直接對他人的人身或者財產權利施加侵害的不法行為和故意違背善良道德、公共秩序而加害他人的不當行為。特殊侵權行為又稱間接侵權行為，是相對于一般侵權行為而言的，指不問其是否完全具備一般侵權行為成立之要件，而由法律特別規(guī)定的致使他人人身、財產損害應承擔侵權民事責任的特殊行為或者自己行為以外的事實。本法規(guī)定的特殊侵權行為包括兩種：一種是無行為能力人、限制行為能力人造成損害的侵權行為；另一種是飼養(yǎng)的動物造成他人損害的侵權行為。違反治安管理的行為對他人造成損害，是指違反治安管理行為對國家的、集體的、他人的財產造成損害和對他人的人身造成損害。違反治安管理行為應當承擔的法律責任，包括行政法律責任和民事法律責任。違反治安管理行為人承擔行政法律責任，就是指受到治安管理處罰。民事法律責任就是“民事責任”，也就是說，違反治安管理行為人不僅應當依法受到治安管理處罰，而且應當依法承擔民事責任。《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱民法通則）第106條第2款規(guī)定：“公民、法人由于過錯侵害國家的、集體的財產，侵害他人財產、人身的，應當承擔民事責任。”從理論上講，民事責任，是指由民法規(guī)定的對民事違法行為人所采取的一種以恢復被損害的權利為目的，并與一定的民事制裁措施相聯系的國家強制形式。違反治安管理行為應當承擔的民事責任，是一種侵權的民事責任，又稱侵權損害的民事責任。它是違反治安管理行為產生的民事法律后果，即由民法規(guī)定的違反治安管理行為人對其不法行為造成他人財產或者人身權利損害應當承擔的法律責任。

按照民法通則的規(guī)定，承擔侵權民事責任的主要方式有：①停止侵害、排除妨礙、消除危險。這三種方式，均以防止或者除去損害為目的，屬于防止性的責任方式。它們既適用于侵害公民、法人或者其他組織財產權的情況，也適用于侵害公民人身權的情況。②返還財產、恢復原狀。這兩種方式，均以恢復權利的原狀為目的，屬于回復性的責任方式，都適用于侵害公民、法人或者其他組織財產權的情況。但是，返還財產僅適用于財產被侵占、原物還在，而且有返還可能的情況；而恢復原狀則適用于財產被損壞或者改變其性狀而有修復可能的情況。返還財產或者恢復原狀不可能，或者因此降低原有價值時，都應當折價賠償。③消除影響、恢復名譽、賠禮道歉等。消除影響、恢復名譽是以除去損害，恢復被損害的權利為目的，但它并無財產內容，也不具有補償性質，屬于非財產責任方式。賠禮道歉也屬于非財產責任方式，是對我國民間調解民事糾紛的傳統(tǒng)經驗的總結，是道德責任的法律化。違反治安管理行為人承擔民事責任最常見的一種是損害賠償，它是指違反治安管理行為致人損害所應負的民事責任。它既可以適用于財產損害（即損失），也可以適用于非財產損害（如精神損害）。財產損失可以是積極的損失（現有財產的損壞、滅失或者減少），也可以是消極的損失（未來可得財產利益的喪失）；可以是直接的損失，也可以是間接的損失（如侵害他人身體而造成他人誤工收入的損失）。需要注意的是，“損害賠償”與“賠償損失”同為法律術語，但并非同一概念。賠償損失是民事責任的一種表現形式，它既可適用于侵權責任，也可適用于違約責任，但只適用于造成財產損失的場合。如作為侵權的民事責任方式，賠償損失是指違法行為人侵害他人民事權利并造成他人財產損失時，以相應價值的財產予以補償的措施，具有補償性。如作為違反合同的民事責任方式，賠償損失是指一方當事人違反合同造成對方財產損失時，以相應價值的財產予以補償的措施。行為人承擔賠償損失的責任，必須以造成他人財產損失為前提。

第九條?。垡蛎耖g糾紛引起的治安案件的調解］

對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機關可以調解處理。經公安機關調解，當事人達成協(xié)議的，不予處罰。經調解未達成協(xié)議或者達成協(xié)議后不履行的，公安機關應當依照本法的規(guī)定對違反治安管理行為人給予處罰，并告知當事人可以就民事爭議依法向人民法院提起民事訴訟。

條文釋義

本條第一句話的表述與治安管理處罰條例的規(guī)定基本一致，后兩句話是新增加的。調解，是指在第三人的主持和疏導下，促使雙方當事人交換意見、互諒互讓、以一定條件和解，從而解決糾紛的一種方法。在我國，調解大致可以分為人民調解、司法調解、行政調解和仲裁調解四種。公安機關對因民間糾紛引起的治安案件的調解，屬于行政調解，我們可以將這種調解稱為“治安調解”。

本條具體包括以下幾個方面的內容：一是治安調解的條件；二是治安調解的選擇；三是調解達成協(xié)議的處理；四是調解不成的處理。

(l）關于治安調解的條件。即治安案件應當具備哪些條件，公安機關才可以調解。也就是說，公安機關在什么情況下，可以對治安案件進行調解。一是調解的治安案件必須屬于法定范圍。即屬于“因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的”治安案件，公安機關對其他治安案件不得調解處理。這一條件又包含三個要點：首先，引發(fā)違反治安管理行為的原因必須是民間糾紛。民間糾紛，是指公民之間因家庭、鄰里、婚姻、繼承、扶養(yǎng)、禮儀、財產等民間關系引起的權益爭執(zhí)。對于非因民間糾紛引起的違反治安管理行為，不適用調解。其次，可以調解的治安案件的范圍僅限于打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為。對這里的“等”有兩種理解，一種認為，應當限于“等”內的違反治安管理行為，即“打架斗毆或者損毀他人財物”兩種行為；另一種認為，不限于“等”內的行為，而應當包括“等”外的其他相類似的違反治安管理行為，只要是因民間糾紛引起的違反治安管理行為都可以，如制造噪聲干擾他人正常生活的行為、飼養(yǎng)動物干擾他人正常生活的行為、侮辱他人的行為等。我們認為，第二種理解是正確的，對此類行為進行調解處理，社會效果會更好，也符合構建和諧社會的要求。對此，《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第145條第1款作了明確規(guī)定：“公安機關對違反治安管理的下列行政案件可以調解處理：（一）因民間糾紛引起的打架斗毆造成輕微傷害的；（二）因民間糾紛造成他人財物損毀，情節(jié)輕微的；（三）其他因民間糾紛引起的違反治安管理行為，情節(jié)輕微的。”2004年5月18日最高人民法院發(fā)布的《關于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》也作了明確規(guī)定，在裁判案件中解釋法律規(guī)范，是人民法院適用法律的重要組成部分。法律規(guī)范在列舉其適用的典型事項后，又以“等，”、“其他”等詞語進行表述的，屬于不完全列舉的例示性規(guī)定。以“等”、“其他”等概括性用語表示的事項，均為明文列舉的事項以外的事項，且其所概括的情形應為與列舉事項類似的事項。再次，可以調解的治安案件的范圍僅限于“情節(jié)輕微”的違反治安管理行為。因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，有的情節(jié)較重，有的情節(jié)較輕。適用調解處理的只限于情節(jié)較輕的行為。情節(jié)較輕，是指違反治安管理行為的性質比較輕、手段不惡劣、動機不狠毒、后果不嚴重、社會危害性比較小。二是治安調解必須在公安機關的主持下進行。實際工作中公安機關主持表現為公安民警主持。如果沒有第三人主持，則不能叫作調解；如果不是公安機關主持，則不是本條規(guī)定的治安調解。三是雙方當事人都有愿意接受調解處理的意思表示。也就是說，治安調解應當遵循當事人自愿的原則，公安機關不能強制調解。

第十條?。壑伟补芾硖幜P的種類］

治安管理處罰的種類分為：

（一）警告；

（二）罰款；

（三）行政拘留；

（四）吊銷公安機關發(fā)放的許可證。

對違反治安管理的外國人，可以附加適用限期出境或者驅逐出境。

條文釋義

本條共分兩款。第一款是關于對各種違反治安管理行為人普遍適用的主要治安管理處罰的規(guī)定；第二款是關于對違反治安管理的外國人附加適用的治安管理處罰的規(guī)定。

1．警告

警告，是指對違反治安管理行為人提出告誡，指出危害，促其警覺，使其不再重犯的治安管理處罰。警告是一種最輕的治安管理處罰，屬于申誡罰，主要適用于初次實施比較輕微的違反治安管理行為、情節(jié)輕微、認錯態(tài)度較好的人。警告處罰具有兩個特點：一是它充分體現了教育與處罰相結合原則。警告與批評教育從內容到形式都有許多相似之處，都要擺事實，講道理，曉以利害，明確責任?？梢哉f，警告是一種特殊的批評教育方法。但是，警告作為一種治安管理處罰，要比批評教育嚴厲得多。警告由公安機關決定，要制作處罰決定書，向違反治安管理行為人宣布并交給本人。警告處罰比一般批評教育要嚴肅，因而往往給被處罰人更深刻的記憶。公安機關對違反治安管理行為人決定警告，能使一些初次或者偶然輕微違反治安管理行為的人受到震動，知錯思改，翻然悔悟。實踐中，如果以為警告不痛不癢，因而忽視警告、該用不用，則是錯誤的。這是沒有看到實施警告處罰所達到的教育效果的緣故。二是警告使用方便。它的實施，除了開具處罰決定書外，不需要任何設施和物質條件。對輕微的違反治安管理行為，公安民警可以當場作出警告決定，公安派出所也可以作出警告決定。警告不同于刑法第37條規(guī)定的“訓誡”。訓誡是人民法院對于犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰的犯罪分子，在判決免予刑事處罰的同時，根據案件的具體情況，以口頭方式進行批評教育的一種非刑法方法。本法規(guī)定的警告在本質上也屬于行政處罰，它與其他法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的作為行政處罰的警告的主要區(qū)別是適用對象不同和作出決定的機關不同。

2．罰款

罰款，是指公安機關對違反治安管理行為人，依法強制其在一定的期限內向國家繳納一定數額金錢的治安管理處罰。罰款的目的是使違反治安管理行為人在經濟上受到損失，從而受到觸動、教育，并改正錯誤，以后不再實施違反治安管理行為。本條對罰款的幅度未作規(guī)定，但本法第三章在規(guī)定具體違反治安管理的行為和處罰時，對罰款的幅度分別作了規(guī)定，大致分為以下幾個檔次：①200元以下；②500元以下和200元以上500元以下；③1000元以下和500元以上1000元以下；④2000元以下和500元以上2000元以下；⑤3000元以下和500元以上3000元以下；⑥5000元以下和1000元以上5000元以下。這樣一來，就便于公安機關在決定罰款處罰時，根據每個具體違反治安管理行為的性質、情節(jié)、后果及違反治安管理行為人的態(tài)度等情況，分別適用不同的罰款檔次，在法定幅度內，合理確定罰款數額。這里的罰款與刑法規(guī)定的“罰金”不同，罰款是一種治安管理處罰，適用于違反治安管理，尚不構成犯罪的行政違法行為人，由公安機關決定；罰金則是一種刑罰，適用于已經構成犯罪的犯罪分子，由人民法院判決。本法規(guī)定的罰款在本質上也屬于行政處罰，它與其他法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的作為行政處罰的罰款，主要區(qū)別也是適用對象不同和作出決定的機關不同。此外，這里的罰款與《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱刑事訴訟法）、《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱民事訴訟法）和行政訴訟法中規(guī)定的“罰款”也不同。后者是對妨害刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的訴訟參與人采取的司法處分，目的是維護正常的訴訟程序，保障訴訟活動的順利進行。公安機關在適用罰款處罰時要注意兩個問題：一是罰款要力求客觀合理，符合錯罰相當原則。要根據案件的性質、情節(jié)等具體情況，通盤考慮，客觀分析，力求準確無誤，合情合理。不得憑自己的情緒隨意確定罰款數額，不得超越法律規(guī)定隨意進行罰款，更不得以創(chuàng)收或者彌補經費不足為目的而濫施罰款。要做到作出罰款決定后，不僅辦案民警自己感到合法、合理，而且被處罰人感到公平、公正，口服心服。只有這樣，才能達到罰款的目的，才能維護法律的尊嚴。二是要嚴格履行罰款的法律手續(xù)。罰款手續(xù)是公安機關對被處罰人出具的結論性材料，也是公安機關實施罰款處罰、違反治安管理行為人受到罰款處罰的憑據。辦案民警應當將處罰決定書和罰款收據交給被處罰人，不得給被處罰人打白條，也不得以扣押財物的文書替代；否則，很容易讓被處罰人產生懷疑和誤解，造成不良的社會效果。

第十一條　[非法財物和違法所得的處理］

辦理治安案件所查獲的毒品、淫穢物品等違禁品，賭具、賭資，吸食、注射毒品的用具以及直接用于實施違反治安管理行為的本人所有的工具，應當收繳，按照規(guī)定處理。違反治安管理所得的財物，追繳退還被侵害人；沒有被侵害人的，登記造冊，公開拍賣或者按照國家有關規(guī)定處理，所得款項上繳國庫。

本條共分為兩款。第一款是關于違反治安管理的非法財物的處理規(guī)定；第二款是關于違反治安管理的違法所得的處理規(guī)定。

1．關于違反治安管理的非法財物的收繳

公安機關辦理治安案件“所查獲的毒品、淫穢物品等違禁品，賭具、賭資，吸食、注射毒品的用具以及直接用于實施違反治安管理行為的本人所有的工具”，可以統(tǒng)稱為“非法財物”。這里的違禁品，是指國家法律、法規(guī)明確規(guī)定，禁止私自制造、銷售、購買、持有、使用、儲存和運輸的物品。我國規(guī)定的違禁品，主要有毒品、淫穢物品、槍支、彈藥、爆炸物品、劇毒物品、放射性物品，以及邪教組織、會道門、迷信宣傳品等。賭具，是指賭博行為人直接用于賭博的本人所有的工具，如麻將牌、撲克牌、紙牌、牌九等。根據2005年5月11日最高人民法院、最高人民檢察院公布的《關于辦理賭博刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（法釋〔2005〕3號）第 8條和2005年5月25日公安部印發(fā)的《關于辦理賭博違法案件適用法律若干問題的通知》（公通字〔2005〕30號）第5條的規(guī)定，賭資，是指賭博活動中用作賭注的款物、換取籌碼的款物和通過賭博贏取的款物。在利用計算機網絡進行的賭博活動中，分賭場、下級莊家或者賭博參與者在組織或者參與賭博前向賭博組織者、上級莊家或者賭博公司交付的押金，應當視為賭資。吸食、注射毒品的用具，是指吸食、注射毒品行為人直接用于吸食、注射毒品的器具，如用于吸食鴉片、注射嗎啡、海洛因的吸管、托盤、針管、注射器等器具。認定“直接用于實施違反治安管理行為的本人所有的工具”，要注意兩點：一是違反治安管理行為人“直接用于”實施違反治安管理行為的工具，而不是“間接用于”實施違反治安管理行為的工具。如賭博行為人專門用于賭博的交通工具、通訊工具等，屬于“直接用于”賭博活動的工具，但賭博行為人非專門用于賭博活動，而是在實施賭博行為的過程中偶然使用的交通工具、通訊工具等，不屬于“直接用于實施違反治安管理行為的本人所有的工具”；二是違反治安管理行為人“本人所有”的工具，而不是“他人所有”的工具。“本人所有”，即違反治安管理行為人本人對該工具具有合法的所有權，不含違反治安管理行為人租、借或者偷、搶來的屬于他人合法所有的工具。對“所查獲的毒品、淫穢物品等違禁品，賭具、賭資，吸食、注射毒品的用具以及直接用于實施違反治安管理行為的本人所有的工具”等違反治安管理的非法財物，公安機關應當予以收繳。收繳，是指將違反治安管理行為人實施違反治安管理行為的非法財物收回并上繳到公安機關。

2．關于違反治安管理的違法所得的追墩

違法所得，是指違反治安管理行為人因實施違反治安管理行為所得的贓款、贓物和非法利益。當非法所得表現為一定的物時，非法所得除包括一定的物外，還包括該物所可能發(fā)生的天然孳息，以及利用該物進行經營所獲得的物質利益。例如，盜竊懷孕的母羊，則該母羊所生小羊即為天然孳息。再如，盜竊三輪車從事交通運輸時，則該違反治安管理行為人通過經營所獲取的利益也應當視為非法所得予以追繳。當非法所得表現為一定的貨幣時，非法所得除包括一定的貨幣外，還包括該貨幣所可能發(fā)生的法定孳息。例如，違反治安管理行為人將盜竊的貨幣存入銀行，則該貨幣產生的利息屬于法定孳息，也應當一并追繳。追繳，是指將違反治安管理行為人因實施違反治安管理行為所得的贓款、贓物和非法利益追回，并上繳到公安機關。“退還被侵害人”中的“被侵害人”應當作廣義的理解，既包括公民，也包括法人和其他組織。公安機關追繳的違反治安管理行為人因實施違反治安管理行為所得的贓款、贓物和非法利益中，如果屬于被侵害人的合法財產，即被侵害人依法享有民事上的所有權或者占有權、經營權的財產，公安機關予以退還，是顯而易見的；如果屬于被侵害人無合法根據而事實上擁有的財產，則應當退還給真正的合法權利享有者，亦即更深層意義上的“被侵害人”。例如，違反治安管理行為人盜竊了他人撿拾的物品，則不應當退還給被盜竊的人，而應當退還給將自己的物品遺失的人。

第十二條?。畚闯赡耆诉`反治安管理的處理］

已滿十四周歲不滿十八周歲的人違反治安管理的，從輕或者減輕處罰；不滿十四周歲的人違反治安管理的，不予處罰，但是應當責令其監(jiān)護人嚴加管教。

條文釋義

本條根據未成年人的生理、心理發(fā)育和知識、社會生活閱歷的發(fā)展狀況，從對未成年人一貫堅持教育為主、處罰為輔的政策出發(fā)，就未成年人違反治安管理的處理規(guī)定了兩種情況，即相對負法律責任和完全不負法律責任。這是從人類的一般成長階段劃分的。一般來說，一個正常人生理上成長到一定時期時，大腦對自己的行為就具有一定的支配能力，同時對外界事物也具有了一定的認識能力，這時可以說自己的行為是代表了自己的意志，并且是受自己意志支配的。根據這種能力的有無，就產生了人們對自己的行為是否應當承擔責任的問題。未成年人正處在獨立意識和辨別是非的能力從無到有，從不完全到完全的重要發(fā)展時期，正確確定未成年人對自己的違反治安管理行為開始負責和相對負責的年齡，既非常重要，也非常復雜。本條的規(guī)定在沿用治安管理處罰條例第9條規(guī)定的基礎上，參考行政處罰法第25條和刑法第17條的規(guī)定，作了適當修改。

1．關于相時負法律責任人的處理

按照本條的規(guī)定，已滿14周歲不滿18周歲的人違反治安管理的，從輕或者減輕處罰。這是本法貫徹對違反治安管理的青少年，要實行教育、感化、挽救方針的具體體現。已滿14周歲不滿18周歲的未成年人正處在成長發(fā)育階段，由于年齡小，體力、智力處于不成熟時期，控制自己行為和辨別是非善惡的能力還比較差，所以在實施違反治安管理行為時，難免帶有一些沖動和盲目。同時，從違反治安管理的未成年人的情況看，他們還具有可塑性強，易于教育、矯治的特點。因此，本法與世界上許多國家和地區(qū)的法律一樣，對未成年人的違反治安管理行為，以注重教育、促進未成年的違反治安管理行為人改過自新為主，規(guī)定了特殊的處罰條款。對已滿14周歲不滿18周歲的人違反治安管理的，從輕或者減輕處罰，有利于對違反治安管理的青少年的挽救，有利于保障未成年人的健康成長。從輕處罰，是指公安機關在法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的處罰方式和處罰幅度內，對違反治安管理行為人在幾種可能的處罰方式內選擇適用較輕的處罰方式，或者在同一種處罰方式下在允許的幅度內選擇幅度的較低限進行處罰。減輕處罰，是指公安機關在法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的處罰方式和處罰幅度最低限以下，對違反治安管理行為人適用治安管理處罰。對未成年的違反治安管理行為人，在具體決定給予的治安管理處罰時，不但要根據違反治安管理的事實、行為性質和危害社會的程度，還要充分考慮未成年人違反治安管理的動機、行為時的年齡，是否為初犯、偶犯，在共同違反治安管理行為中的地位和作用等情節(jié)，以及違反治安管理后有無悔過表現及個人一貫表現等情況，決定對其適用從輕還是減輕處罰和從輕或者減輕處罰的幅度，使給予的治安管理處罰有利于未成年違反治安管理行為人的改過自新和健康成長。

2．關于完全不負法律責任人的處理

按照本條的規(guī)定，不滿14周歲的人違反治安管理的，不予處罰，但是應當責令其監(jiān)護人嚴加管教。在我國，不滿14周歲是完全不負刑事責任的年齡階段，同樣，不滿14周歲的人實施違反治安管理行為的，也不給予治安管理處罰。不予處罰，是指因具有法律、法規(guī)所規(guī)定的特殊事由，公安機關對某些形式上雖然違反治安管理但實質上不應當承擔法律責任的人，不適用治安管理處罰。任何不滿14周歲的人實施法律規(guī)定的任何違反治安管理行為，公安機關都不能給予治安管理處罰。這是原則性的規(guī)定，絕對不允許突破這一年齡界限，而對不滿14周歲的人給予治安管理處罰。但是，并不是說，該年齡段的人實施了違反治安管理行為，公安機關就可以不管。“管”，即公安機關應當責令其監(jiān)護人嚴加管教，其父母或者其他監(jiān)護人也可以將其送工讀學校教育。根據民法通則第16條的規(guī)定，未成年人的父母是未成年人的監(jiān)護人。這里的父母，既包括親生父母，也包括養(yǎng)父母、有撫養(yǎng)關系的繼父母。未成年人的父母已經死亡或者沒有監(jiān)護能力時，按順序由下列有監(jiān)護能力的人擔任監(jiān)護人：①祖父母、外祖父母；②兄、姐；③關系密切的其他親屬、朋友愿意承擔監(jiān)護責任，經未成年人的父、母的所在單位或者未成年人住所地的居民委員會、村民委員會同意的。對擔任未成年人的監(jiān)護人有爭議的，可以由未成年人的父、母所在單位或者未成年人住所地的居民委員會、村民委員會在近親屬中指定監(jiān)護人。被指定的監(jiān)護人對指定不服提起訴訟的，由人民法院裁決。未成年人沒有上述監(jiān)護人的，由未成年人的父、母的所在單位或者未成年人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門擔任監(jiān)護人。監(jiān)護人可以是一人，也可以是多人。監(jiān)護人應當認真履行監(jiān)護職責，對違反治安管理的被監(jiān)護人嚴加管教。

第十三條　［精神病人違反治安管理的處理］

精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為的時候違反治安管理的，不予處罰，但是應當責令其監(jiān)護人嚴加看管和治療。間歇性的精神病人在精神正常的時候違反治安管理的，應當給予處罰。

按照本條的規(guī)定，精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為的時候違反治安管理的，不予處罰。精神病人，是指患有精神分裂癥、偏執(zhí)性精神病、嚴重的智能欠缺或者精神發(fā)育不全達到中度（如癡愚）或者更為嚴重程度（如白癡）等嚴重精神障礙或者精神疾患的人。確定精神病人是否應當對自己實施的違反治安管理行為負法律責任，應當以其實施違反治安管理行為時是否具有辨認和控制自己行為的能力為根據。精神病人在實施違反治安管理行為時不具有辨認和控制自己行為的能力，即處于精神病狀態(tài)的，不負法律責任，公安機關不予處罰。也就是說，精神病人之所以實施違反治安管理行為，必須是基于病理的作用，是因為其患精神病并由此失去了正確的辨認和控制自己行為的能力，而不由自主地實施的。這是一種既無故意又無過失的病態(tài)行為。根據法學理論和我國法律實踐，構成違法犯罪，行為人必須有故意或者過失。精神病人實施違反治安管理行為盡管在客觀上侵犯了公共安全或者社會治安秩序，但由于行為人喪失了辨認和控制自己行為的能力，在主觀上不存在對其所實施的違反治安管理行為有故意或者過失，因此不具備承擔法律責任的能力。但是，并不是任何精神病人在任何時候實施違反治安管理行為都不負法律責任。因為不是任何精神病人的精神狀態(tài)在任何時候都是一成不變的，有的精神病人在有的時候能夠辨認和控制自己的行為。精神病人分為非間歇性精神病人和間歇性精神病人。非間歇性精神病人的精神一貫是處于無法辨認和控制自己行為的狀態(tài)，他們是真正的無行為能力人，在任何時候實施違反治安管理行為，都不予處罰。間歇性精神病人辨認和控制自己行為的能力時有時無，他們實施違反治安管理行為是否應當受到處罰，就要看其在實施違反治安管理行為時的精神狀態(tài)了。如果該行為人在實施違反治安管理行為時精神狀態(tài)是正常的，那就應當依法給予治安管理處罰；如果該行為人在實施違反治安管理行為時正處于病態(tài)，那就不應當依法給予治安管理處罰。

精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為的時候違反治安管理的，不予處罰，并不是完全不管。按照本條的規(guī)定，對依法不予治安管理處罰的精神病人，公安機關應當責令其監(jiān)護人嚴加看管和治療。根據民法通則第17條的規(guī)定，無民事行為能力或者限制民事行為能力的精神病人的監(jiān)護人，按順序由下列有監(jiān)護能力的人擔任：①配偶；②父母；③成年子女；④其他近親屬；⑤關系密切的其他親屬、朋友愿意承擔監(jiān)護責任，經精神病人的所在單位或者住所地的居民委員會、村民委員會同意的。對擔任監(jiān)護人有爭議的，由精神病人的所在單位或者住所地的居民委員會、村民委員會在近親屬中指定。對指定不服提起訴訟的，由人民法院裁決。精神病人沒有上述監(jiān)護人的，由精神病人的所在單位或者住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門擔任監(jiān)護人。監(jiān)護人可以是一人，也可以是多人。監(jiān)護人應當認真履行監(jiān)護職責，對違反治安管理的被監(jiān)護人嚴加看管和治療，不得放任不管。

第十四條?。勖と撕陀置@又啞的人違反治安管理的處罰］

盲人或者又聾又啞的人違反治安管理的，可以從輕、減輕或者不予處罰。

一般說來，精神正常的人的智力和知識會隨著年齡的增長而發(fā)展，達到一定的年齡即開始具有辨認和控制自己行為的能力，年滿18周歲即標志著這種能力達到了完備的程度。但是，人也有可能由于視能、聽能、語能等重要生理功能的缺失或者喪失而影響其接受教育，影響其開發(fā)智力和學習知識，從而影響其具有完全辨認和控制自己行為的能力。如果這些人實施違反治安管理行為時，對他們像一般正常人一樣給予治安管理處罰，就顯得不夠公正。盲人或者又聾又啞的人是限制責任能力的人。因此，本條明確規(guī)定：“盲人或者又聾又啞的人違反治安管理的，可以從輕、減輕或者不予處罰。”

盲人，是指雙目均喪失視力的人。通俗地講，盲人就是雙眼看不見東西的人。聾，是指因聽覺器官存在疾患而沒有聽覺。啞，是指發(fā)聲器官存在疾患，或者發(fā)聲器官雖無疾患，但因先天性耳聾而不能講話。又聾又啞的人，是指同時缺失或喪失聽力和語言功能的人。對于聾人或者啞人，由于他們并非同時缺失或喪失聽力和語言功能，所以不能適用本條規(guī)定。盲人或者又聾又啞的人，多數是先天或者幼年即雙目均缺失或喪失視力，或者缺失或喪失聽力和語言功能。按照本條的規(guī)定，盲人或者又聾又啞的人違反治安管理的，“可以”從輕、減輕或者不予處罰，而不是“應當”從輕、減輕或者不予處罰。這里的“不予處罰”與第12條和第13條對未成年人和精神病人規(guī)定的“不予處罰”不同，它是指公安機關依照法律、法規(guī)的規(guī)定，考慮到有法定的特殊情況存在，對依法本應給予治安管理處罰的行為人，對其不予適用治安管理處罰。因此，公安機關在辦理盲人或者又聾又啞的人違反治安管理的治安案件時，要結合違反治安管理行為人和案件的具體情況，依法合理地決定是否從輕、減輕或者不予處罰，以及是選擇從輕處罰、減輕處罰，還是選擇不予處罰。

第十五條?。圩砭频娜诉`反治安管理的處罰］

醉酒的人違反治安管理的，應當給予處罰。

醉酒的人在醉酒狀態(tài)中，對本人有危險或者對他人的人身、財產或者公共安全有威脅的，應當對其采取保護性措施約束至酒醒。

本條分為兩款。第一款規(guī)定了醉酒的人違反治安管理的應當負法律責任；第二款規(guī)定了對存在社會危險性的醉酒的人應當進行保護性約束。

1．關于醉酒的人違反治安管理的法律責任

醉酒的人，是指飲酒過量而不能自制的人。目前，對“醉酒”法律沒有規(guī)定一個統(tǒng)一、明確的標準。在現實生活中，每個人的體質和對酒精的耐受力也各不相同，有的人酒量大，有的人酒量小。有些人大量飲酒也不醉，而有些人少量飲酒，血液中酒精含量濃度很低，但其認知能力、判斷能力和控制能力卻受到很大影響。因此，實踐中判斷一個人是否醉酒，要綜合考慮其酒量和酒后行為的表現，因人而異，對具體情況具體分析后認定。醉酒的人既不屬于無責任能力的人，也不屬于限制責任能力的人。從醫(yī)學觀點來看，在醉酒狀態(tài)下，行為人的精神雖然出現了某些變化，但只是高級的最復雜的精神機能開始削弱，表現為語言增多，行為放縱，情緒不穩(wěn)，常常由快樂變?yōu)榧づ?，并出現沖突與侵犯的傾向。不過，盡管行為人有上述精神上的變化，但并沒有完全喪失辨別和控制自己行為的能力。他們對周圍的事情和自己的所作所為，通常都能分析、判斷和理解。同時，醉酒是一種不良習氣，它不符合社會公共道德的要求，也有礙正常的社會秩序，應當受到道德和法律的約束。因此，醉酒的人違反治安管理的，應當負法律責任，公安機關應當依法給予治安管理處罰。當然，嚴重醉酒也能使人處于不能辨認或者不能控制自己行為的狀態(tài)。但是，由于造成醉酒的原因是本人在清醒狀態(tài)時酗酒所致，因而醉酒不能作為不予處罰的理由。反過來講，如果將醉酒作為不予處罰的理由，那么一些不法分子就會鉆法律的空子，以醉酒為借口去實施違反治安管理行為。

2．關于對存在社會危險性的醉酒的人進行保護性約束

按照本條第二款的規(guī)定，醉酒的人在醉酒狀態(tài)中，對本人有危險或者對他人的人身、財產或者公共安全有威脅的，公安機關應當對其采取保護性措施約束至酒醒。我們可以將這種限制其人身自由的強制措施稱為“保護性約束”。只有對醉酒后在醉酒狀態(tài)中，對本人有危險或者對他人的人身、財產或者公共安全有威脅的人，才能采取保護性約束措施。如果一個人醉酒后在醉酒狀態(tài)中只是睡覺，不吵不鬧，既不對本人有危險，也不對他人的人身、財產或者公共安全構成威脅，就不能也沒有必要對其采取保護性約束措施。只有在醉酒人行為失控，喪失理智，不采取強制約束措施，就會發(fā)生傷害自己身體，或者傷害他人人身、損壞他人財產、威脅公共安全的情形時，才能進行保護性約束，直至其酒醒。

第十六條　［數過并罰的原則］

有兩種以上違反治安管理行為的，分別決定，合并執(zhí)行。行政拘留處罰合并執(zhí)行的，最長不超過二十日。

本條規(guī)定的決定，是指公安機關依法就違反治安管理行為人違反治安管理的實體性問題，作出是否給予治安管理處罰及給予何種治安管理處罰的決定。執(zhí)行，是指公安機關依照法定程序，按照已經發(fā)生法律效力的決定的內容和要求予以具體實施的行為。對一個人有兩種以上違反治安管理行為的，實行“分別決定、合并執(zhí)行”的原則。分別決定，是指對于一個違反治安管理行為人有兩種或者兩種以上違反治安管理行為的，就其每一個違反治安管理行為分別依法進行決定，確定對每一個違反治安管理行為應當給予的治安管理處罰。合并執(zhí)行，是指將分別決定的治安管理處罰合并起來，并將同一種處罰的數額和期限相加在一起，最后決定給予哪些處罰及給予多重的處罰。例如，張三毆打李四后，又盜竊王五的自行車，情節(jié)都比較嚴重。公安機關對張三的處罰方法應當是：首先，對張三毆打他人的行為和盜竊的行為分別作出決定，如對毆打他人行為決定行政拘留7日并處罰款300元，對盜竊行為決定行政拘留7日并處罰款300元。其次，將兩次行政拘留的期限相加在一起，合并執(zhí)行行政拘留14日；將兩次罰款的數額相加在一起，合并執(zhí)行罰款600元。也就是說，公安機關在決定后，要對被處罰人執(zhí)行罰款600元、行政拘留14日的處罰。

本條實質上規(guī)定了數過并罰的原則。數過并罰是治安管理處罰的裁量制度，指公安機關對同一行為人所實施的數個違反治安管理行為分別決定后，按照法定的并罰原則，決定其執(zhí)行的治安管理處罰的制度。根據本法的規(guī)定，數過并罰具有以下兩個特征：一是必須一行為人實施數個違反治安管理行為。這是適用數過并罰原則的前提條件。數個違反治安管理行為，既可以是行為人單獨實施的，也可以是行為人伙同他人共同實施的。二是公安機關必須在對數個違反治安管理行為分別決定的基礎上，依照法定的并罰原則，決定執(zhí)行的治安管理處罰。這是數過并罰的程序規(guī)則和實際操作準則。實行數過并罰的結果，是對數個違反治安管理行為產生一個決定結果、制作一份《治安管理處罰決定書》，而不是幾個相互獨立的決定結果、制作幾份《治安管理處罰決定書》。

本條所確定的數過并罰的原則，即對一人所實施的數個違反治安管理行為合并處罰應當依據的規(guī)則，也就是以并科原則為主，以限制加重原則為補充的折中原則。并科原則，又稱相加原則、累加原則或者合并原則等，是指將一人所實施的數個違反治安管理行為分別決定的處罰絕對相加、合并執(zhí)行的合并處罰原則。該原則主要適用于罰款處罰。限制加重原則，又稱限制并科原則，是指以一人所實施的數個違反治安管理行為中應當決定的最重的處罰為基礎，再在一定限度之內對其予以加重作為執(zhí)行處罰的合并處罰原則。該原則只適用于行政拘留處罰。根據本條的規(guī)定，合并處罰原則的具體適用范圍和基本適用規(guī)則如下：(l）決定的數個處罰為罰款的，采用并科原則，將罰款數額累加，決定執(zhí)行的罰款數額。（2）決定的數個處罰為行政拘留的，采用限制加重原則，將拘留期限累加，決定執(zhí)行的拘留期限，但最長不超過20日。（3）決定的數個處罰對個人為一個警告、罰款、行政拘留、限期出境或者驅逐出境的，對單位為一個警告、罰款、吊銷許可證的，按照采用并科原則的精神，決定執(zhí)行的處罰，即對個人可以同時決定執(zhí)行一個警告、罰款、行政拘留和限期出境或者驅逐出境的，對單位可以同時決定一個警告、罰款和吊銷許可證。但是，決定的數個處罰對個人為兩個或者兩個以上警告、限期出境或驅逐出境，對單位為兩個或者兩個以上警告或吊銷許可證的，不適用“合并執(zhí)行”的原則，而只能各執(zhí)行一個處罰，如不能將兩次警告處罰合并為一次嚴重警告或者合并改為罰款、行政拘留。

十七條?。酃餐`反治安管理的處罰］

共同違反治安管理的，根據違反治安管理行為人在違反治安管理行為中所起的作用，分別處罰。

教唆、脅迫、誘騙他人違反治安管理的，按照其教唆、脅迫、誘騙的行為處罰。

本條分為兩款。第一款是關于共同違反治安管理的一般處罰原則的規(guī)定；第二款是關于教唆、脅迫、誘騙他人違反治安管理的如何處罰的規(guī)定。

(l）關于共同違反治安管理的一般處罰原則。共同違反治安管理，是違反治安管理的一種形態(tài)，是相對于單個人違反治安管理而言的。共同違反治安管理，是指兩個或者兩個以上行為人的行為指向同一違反治安管理行為，并相互聯系，相互配合，形成一個有機聯系的違反治安管理活動整體。每個人的行為，都是違反治安管理有機體的一部分。在發(fā)生危害結果的情況下，每個人的行為都與危害結果之間具有因果關系。按照本法的規(guī)定，構成共同違反治安管理行為，必須同時具備以下三個條件：

第一，從主體上看，必須是兩個或者兩個以上具有責任能力的人實施的。如果違反治安管理行為是由一個人實施的，無論是實施一次還是多次，都不構成共同違反治安管理行為；如果違反治安管理行為是由兩個或者兩個以上的人實施的，但其中只有一個人具有責任能力，其他人是沒有責任能力的不滿14周歲的未成年人或者精神病人，也不能構成共同違反治安管理行為。

第二，在客觀方面，必須是兩個或者兩個以上行為人共同實施了違反治安管理行為。盡管每個人在違反治安管理活動中所處的地位、作用不同，但都是為了相同的目的而實施違反治安管理行為。行為人共同實施違反治安管理行為，可能是一次，也可能是多次。

第三，在主觀方面，必須是兩個或者兩個以上的行為人具有共同違反治安管理的故意。也就是說，各行為人通過意思的傳遞、反饋而形成的，明知自己是和他人配合共同實施違反治安管理行為，并且明知共同的違反治安管理行為會發(fā)生某種危害社會結果，而希望或者放任這種危害結果發(fā)生的心理態(tài)度。兩個或者兩個以上的行為人共同實施危害行為，但一部分人是故意，一部分是過失的，不構成共同違反治安管理行為。

按照本條第一款的規(guī)定，共同違反治安管理的，根據違反治安管理行為人在違反治安管理行為中所起的作用，分別處罰。分別處罰，是指依法給予共同違反治安管理行為人，與其各自在共同違反治安管理行為中所起的作用相當的治安管理處罰。這就是“共同違反治安管理的一般處罰原則”，應當包括以下四種情況：

第一，對在違反治安管理行為中起主要作用的行為人的處罰。起主要作用，是指在共同違反治安管理行為中，起組織、策劃、領導、指揮作用。“起主要作用”的行為人應當承擔共同違反治安管理行為本身應負的法律責任，按照他所參與的全部違反治安管理行為進行處罰，比“起次要或者輔助作用”的行為人處罰重。

第二，對在違反治安管理行為中起次要作用的行為人的處罰。起次要作用，是指行為人雖然直接實施了共同違反治安管理行為，但在整個違反治安管理過程中，較之“起主要作用”的行為人所起的作用小。對“起次要作用”的行為人，應當在比照“起主要作用”的行為人對于共同違反治安管理行為本身應負的法律責任的基礎上，予以適當從輕、減輕處罰。在共同違反治安管理中有幾個“起主要作用”的行為人時，“起次要作用”的行為人應當比照其中處罰最輕的“起主要作用”的行為人的法律責任，予以從輕或者減輕處罰。

第三，對在違反治安管理行為中起輔助作用的行為人的處罰。起輔助作用，是指行為人不直接實施共同違反治安管理行為，而是為共同違反治安管理行為的實施創(chuàng)造條件，輔助實施違反治安管理。對“起輔助作用”的行為人，應當在比照“起主要作用”的行為人對于共同違反治安管理行為本身應負的法律責任的基礎上，予以適當減輕處罰或者不予處罰。

第四，對在違反治安管理行為中所起作用相當的行為的處罰。所起作用相當，是指行為人都直接實施了共同違反治安管理行為，且在整個違反治安管理過程中，行為人所起的作用旗鼓相當，難分伯仲。對“所起作用相當”的行為人，應當基于共同違反治安管理行為本身應負的法律責任，給予行為人相同或者相似的處罰。

第十八條?。蹎挝贿`反治安管理的處罰］

單位違反治安管理的，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員依照本法的規(guī)定處罰。其他法律、行政法規(guī)對同一行為規(guī)定給予單位處罰的，依照其規(guī)定處罰。

單位違反治安管理，是指機關、團體、公司、企業(yè)、事業(yè)單位實施了依法應當給予治安管理處罰的危害社會的行為。本條沒有明確規(guī)定“單位”的范圍。治安管理處罰條例規(guī)定的“單位”,包括機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位。刑法規(guī)定的“單位”，包括公司、企業(yè)、事業(yè)單位、機關、團體。我們認為，這里的“單位”應當與刑法規(guī)定的“單位”范圍一致，因為本法是與刑法銜接的法律。單位違反治安管理具有以下兩個基本特征：

一是單位違反治安管理的主體包括公司、企業(yè)、事業(yè)單位、機關、團體。公司、企業(yè)、事業(yè)單位，是指所有的公司、企業(yè)、事業(yè)單位，既包括國有、集體所有的公司、企業(yè)、事業(yè)單位，也包括依法設立的合資經營、合作經營企業(yè)和具有法人資格的獨資、私營等公司、企業(yè)、事業(yè)單位。其中，公司，是指依公司法成立的具有法人資格的企業(yè)，是企業(yè)的一種，具體可以分為有限責任公司和股份有限公司兩種。企業(yè)，是指將人的要素和物的要素結合起來，獨立地從事商品生產經營活動和商業(yè)服務的營利性經濟組織，包括國有企業(yè)、集體企業(yè)、私營企業(yè)和三資企業(yè)（中外合資企業(yè)、中外合作企業(yè)、外資企業(yè)）。事業(yè)單位，是指從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織。機關，即國家機關，是指以國家預算撥款作為獨立活動經費，從事國家管理和行使權力等公共事務管理活動的中央和地方的各級組織，包括國家權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關、軍事機關等。團體，是指由某一行業(yè)、某一階層或者其他某一方面的若干成員基于共同的目的，自主自愿組成，并經過政府核準登記成立的社會組織，包括人民團體和社會團體。

二是單位違反治安管理必須是單位意志支配下，由單位成員實施的違反治安管理行為，即單位作為一個整體，一個“擬制”的人違反治安管理。單位違反治安管理必須經單位集體研究決定或者由其負責人員決定實施。單位集體研究決定或者由其負責人員決定，是單位整體違反治安管理意志的體現形式。單位集體研究決定，是指經過根據法律和章程規(guī)定有權代表單位的機構研究決定。負責人員決定，是指經過法律或者章程規(guī)定的有權代表單位的個人決定。

(l）關于依照本法處罰單位的直接責任人員問題。按照本條的規(guī)定，單位違反治安管理的，對單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員依照本法的規(guī)定處罰。直接責任人員，是指積極實施單位違反治安管理行為的人，也就是將單位違反治安管理的意志付諸實施的人。構成直接責任人員，應當符合以下四個條件：一是必須是單位的人員；二是必須親自實施了具體單位違反治安管理行為的人員；三是對自己所實施的單位違反治安管理行為的事實情況在主觀上存在著明知；四是在單位違反治安管理行為的實施過程中起著重要作用的人員。需要強調的是，直接責任人員和直接負責的主管人員都可能在單位違反治安管理中起著組織、指揮的作用。在這種情況下，兩者的區(qū)別在于，其組織、指揮作用發(fā)揮的階段不同。直接責任人員的組織、指揮作用只能是在著手實施某一具體單位違反治安管理行為的實施過程中，而直接負責的主管人員的組織、指揮作用則是發(fā)生在決定實施某一具體單位違反治安管理行為的決策過程中。上述四個條件必須同時具備，缺少其中任何一個，都不能認定為單位違反治安管理行為中的直接責任人員，從而也不能給予行為人治安管理處罰。直接負責的主管人員，是指在單位違反治安管理中負有直接責任的單位負責人，亦即“直接責任人員”中的主管人員。在執(zhí)法實踐中，直接負責的主管人員主要包括：一是單位的法定代表人；二是單位的主要負責人；三是單位的一般負責人；四是單位的部門負責人。但上述人員并非在任何情況下都要對單位違反治安管理承擔法律責任。只有當其在單位違反治安管理中起著組織、指揮、決策作用，并且其所實施的行為與單位違反治安管理的結果之間存在著法律上的因果關系時，上述人員才對單位違反治安管理的后果負責。其他直接責任人員，是指直接責任人員中，除了直接負責的主管人員外的其他直接責任人員。依照本法的規(guī)定處罰，是指依照本法規(guī)定的對個人的處罰規(guī)定處罰，包括給予相應的警告、罰款、行政拘留處罰等。

如何具體認定違反治安管理的單位？

按照法律規(guī)定，如果認定單位構成違反治安管理的主體，就可以按照對單位違反治安管理的處罰規(guī)定進行處罰；如果認定單位不構成違反治安管理的主體，就只能按照個人違反治安管理的規(guī)定進行處罰。因此，認定單位是否構成違反治安管理的主體，直接決定處罰的對象和方式。違反治安管理的單位，是指實施了法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的違反治安管理行為，應當負法律責任的公司、企業(yè)、事業(yè)單位、機關、團體。作為違反治安管理的主體，公司、企業(yè)、事業(yè)單位、機關、團體必須具備以下特征：一是單位必須合法存在，即具有合法性。也就是說，單位必須依法設立，并且合法存在。因而單位在未經合法批準成立之前，實施某種違反治安管理行為，或者在經合法批準撤銷、解散之后，仍然從事某種違反治安管理活動的，都不應當以單位違反治安管理論處，而應當按照個人違反治安管理處理。二是單位必須是具有一定組織形式的組織，即具有組織性。任何單位，不論其規(guī)模大小，只要它是依法經過批準而設立，就必然有自己的組織結構形式，因而組織性是合法性的必然結果。三是單位必須是能夠獨立承擔法律責任的組織，即獨立性。這是一個機構或者組織成為單位違反治安管理主體的前提條件。一個組織，如果不能對自己的行為獨立承擔法律責任，則不可能成為單位違反治安管理的主體。

實踐中認定違反治安管理的單位，需要特別注意以下幾個問題：

(1）單位內部的組織機構和分支機構能否成為單位違反治安管理的主體問題。目前，一些單位，主要是從事生產經營活動的公司、企業(yè)的組織狀況較為復雜，設置勞動服務公司、經營部等可以對外活動的組織機構及分公司、辦事處等分支機構的現象比較常見。這些機構和組織能否成為違反治安管理的主體，爭議較大。我們認為，對此不能一概而論，而應當具體情況具體分析。如果這些機構和組織有決策自主權，對外能獨立地承擔法律責任，其所實施的違反治安管理行為應當成為單位違反治安管理行為；反之，則只能以個人共同違反治安管理行為依法給予處罰。

(2）承包、租賃企業(yè)違反治安管理的定性問題。承包、租賃是企業(yè)的一種經營方式。一般來說，這兩種根據所有權與經營權分離原則進行的經營方式的改變并不影響企業(yè)法人的法律地位。因此，對于承包、租賃企業(yè)實施的違反治安管理行為，應當以單位違反治安管理論處，但在追究直接負責的主管人員和其他直接責任人員的法律責任時，應當以承包人、承租人為準。

(3）個人合伙組織違反治安管理的定性問題。個人合伙組織雖然可以依法核準登記，但是其一切活動的決策權在于各個合伙人，該合伙組織本身并不具備決策權。因此，個人合伙不能成為單位違反治安管理的主體，當合伙行為構成違反治安管理行為時，這種合伙的意圖實際上就是各個合伙人的共同意圖，這種合伙的違反治安管理行為實際上就是各個合伙人的共同違反治安管理行為。

(4）個體工商戶是按照個人還是單位處罰問題。這個問題可以分為兩個方面來看：一是個體工商戶自己經營，規(guī)模不大，又沒有雇工或者雇工7人（含7人）以下的，應當按照個人依法給予治安管理處罰；二是個體工商戶經營規(guī)模較大，雇工7人以上的，按照1995年8月4日原勞動部印發(fā)的《關于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國勞動法>若干問題的意見》第1條的規(guī)定，就成了個體經濟組織，應當按照單位依法給予治安管理處罰。

(5）個人為進行違法犯罪活動而設立的公司、企業(yè)、事業(yè)單位實施違反治安管理行為的，或者公司、企業(yè)、事業(yè)單位設立后，以實施違反治安管理行為為主要活動的，不以單位違反治安管理論處，而應當以個人共同違反治安管理依法給予處罰。

在查處單位違反治安管理行為時應當注意的問題？

在本法的起草過程中，有人提出，對違反治安管理的單位，不能僅對有關責任人員一罰了之，如組織播放淫穢音像、組織淫穢表演以及為這些違法活動提供場所的行為，應當增加對單位的處罰。我們也一直認為，單位違反治安管理的，除對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員依照本法的有關規(guī)定給予處罰外，還應當根據案件的具體情況，對單位處警告或者罰款，并責令限期整改；情節(jié)嚴重的，處罰款，并責令停業(yè)整頓或者吊銷公安機關發(fā)放的許可證。同時，在第三章相關條款將實踐中多發(fā)的、對社會治安危害較大的“舉辦文化、體育等大型群眾性活動，違反有關規(guī)定，有發(fā)生安全事故危險的”、“服務業(yè)經營單位對發(fā)生在本經營場所內的吸毒、賭博、賣淫、嫖娼等違法犯罪行為，不向公安機關報告的”、“服務業(yè)經營單位介紹、容留吸毒、賭博、賣淫、嫖娼等違法犯罪活動或者為上述活動提供條件的”等行為，明確規(guī)定為違反治安管理行為的同時，對單位規(guī)定相應的處罰。這主要是考慮到：①隨著市場經濟的發(fā)展，單位主管人員實行聘用、雇用制的越來越多，如果單位違反治安管理，僅對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以治安管理處罰，則對單位及其出資人難以起到懲戒作用，難以有效預防和制止單位違反治安管理。因為出資人可以隨時解雇受到治安管理處罰的直接負責的主管人員和其他直接責任人員。②1991年9月4日全國人大常委會通過的《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》第7條、1999年3月26日國務院發(fā)布的《娛樂場所管理條例》第37條、第40條、第41條等已對單位違反治安管理的處罰作了明確規(guī)定。實踐證明，這些規(guī)定是必要的、可行的、有效的。③只在本法第二章對單位違反治安管理作出原則規(guī)定，而不在第三章明確規(guī)定哪些是單位違反治安管理行為，則缺乏可操作性，容易導致執(zhí)法的隨意性，也容易導致“不作為”。但是，這些意見未被本法吸收，主要原因是，違反治安管理的絕大部分是個人，沒有必要像刑法一樣在分則相關條文都明確規(guī)定單位違反治安管理行為，而且，刑法規(guī)定的“單位犯罪”執(zhí)行情況并不理想。

對單位違反治安管理的，本法第二章雖然未明確規(guī)定給予治安管理處罰，但結合本法的有關規(guī)定，公安機關應當依法從以下幾個方面進行處理：

(l）對單位違反治安管理行為的，公安機關應當依照本法的規(guī)定，對單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予治安管理處罰。即依照本法對自然人的處罰規(guī)定，對單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予相應的治安管理處罰，包括給予警告、罰款、行政拘留等處罰。

(2）對單位實施特定違反治安管理行為的，公安機關可以給予吊銷公安機關發(fā)放的許可證的治安管理處罰。本法并非完全沒有規(guī)定對單位給予治安管理處罰，而是在第三章規(guī)定具體違反治安管理行為及其處罰時，對單位的個別違反治安管理行為規(guī)定了相應的處罰，即第54條第3款規(guī)定：“取得公安機關許可的經營者，違反國家有關管理規(guī)定，情節(jié)嚴重的，公安機關可以吊銷許可證。”這里的“經營者”既包括單位，也包括個人；“許可”是指行政許可；“吊銷許可證”是指吊銷公安機關發(fā)放的許可證。

(3）對單位違反治安管理，其他法律、行政法規(guī)對同一行為規(guī)定給予單位處罰的，公安機關可以依照其他法律、行政法規(guī)的有關規(guī)定，對單位給予警告、罰款和責令其限期整頓、停業(yè)整頓等處罰。例如，全國人大常委會《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》第7條規(guī)定：“旅館業(yè)、飲食服務業(yè)、文化娛樂業(yè)、出租汽車業(yè)等單位，對發(fā)生在本單位的賣淫、嫖娼活動，放任不管、不采取措施制止的，由公安機關處一萬元以上十萬元以下罰款，并可以責令其限期整頓、停業(yè)整頓，經整頓仍不改正的，由工商行政主管部門吊銷營業(yè)執(zhí)照；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由本單位或者上級主管部門予以行政處分，由公安機關處一千元以下罰款。”

第十九條　[減輕處罰或者不予處罰的情形]

違反治安管理有下列情形之一的，減輕處罰或者不予處罰：

（一）情節(jié)特別輕微的；

（二）主動消除或者減輕違法后果，并取得被侵害人諒解的；

（三）出于他人脅迫或者誘騙的；

（四）主動投案，向公安機關如實陳述自己的違法行為的；

（五）有立功表現的。

對違反治安管理行為人給予治安管理處罰，是公安機關貫徹執(zhí)行本法、加強治安管理的一個重要手段。為維護社會治安秩序，對少數違反治安管理行為人依法給予治安管理處罰，是十分必要的。但處罰不是目的，而是為了糾正違反治安管理行為，在處罰的同時對違反治安管理行為人進行教育。有鑒于此，本條對幾種情形規(guī)定為法定減輕處罰或者不予處罰。這是貫徹“教育與處罰相結合原則”的具體體現。

如何理解和運用對違反治安管理行為減輕處罰或者不予處罰的規(guī)定，先要了解減輕處罰、不予處罰的內在含義。這里的“不予處罰”與本法第14條對盲人或者又聾又啞的人規(guī)定的“不予處罰”，都是指公安機關依照法律、法規(guī)的規(guī)定，考慮到有法定的特殊情況存在，對依法本應給予治安管理處罰的行為人，對其不予適用治安管理處罰。它類似于治安管理處罰條例第16條對與本條規(guī)定的相同或者類似行為規(guī)定的“免予處罰”，但“免予處罰”應當算有違法經歷（即通常講的“前科劣跡”),“不予處罰”則不算有違法經歷。免予處罰，是指按照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，對行為人違反治安管理的行為應當給予治安管理處罰，但由于行為人具備法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的特定條件，公安機關免予對其處罰。本法第12條和第13條對不滿14周歲的未成年人和精神病人規(guī)定的“不予處罰”，則是指因具有法律、法規(guī)所規(guī)定的特殊事由存在，公安機關對某些形式上雖然違反治安管理但實質上不應當承擔法律責任的人，不適用治安管理處罰。

前面在解釋本法第12條時已經提到，減輕處罰，是指公安機關在法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的處罰方式和處罰幅度最低限以下，對違反治安管理行為人適用治安管理處罰。這與治安管理處罰條例第16條對與本條規(guī)定的相同或者類似行為規(guī)定的“從輕處罰”不同。從輕處罰，是指公安機關在法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的處罰方式和處罰幅度內，對違反治安管理行為人在幾種可能的處罰方式內選擇適用較輕的處罰方式，或者在同一種處罰方式下在允許的幅度內選擇幅度的較低限進行處罰。具體地說，減輕處罰有兩種情況。一種情況是：公安機關在法定的處罰方式以下對違反治安管理行為人實施處罰。例如，本法第46條規(guī)定：“強買強賣商品，強迫他人提供服務或者強迫他人接受服務的，處五日以上十日以下拘留，并處二百元以上五百元以下罰款；情節(jié)較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款。”行為人違反此條規(guī)定，如果具有本條規(guī)定的5種情形之一的，公安機關可以對行為人處以警告，即在法定處罰方式行政拘留、罰款之外，選擇比這些法定處罰方式輕一些的處罰方式進行處罰。另一種情況是：公安機關在法定的處罰幅度最低限以下對違反治安管理行為人實施處罰。例如，本法第47條規(guī)定：“煽動民族仇恨、民族歧視，或者在出版物、計算機信息網絡中刊載民族歧視、侮辱內容的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處一千元以下罰款。”行為人違反此條規(guī)定，如果具有本條規(guī)定的5種情形之一的，公安機關可以對行為人處10日以下行政拘留。這種減輕處罰，是在法定的“處十日以上十五日以下拘留”的行政拘留幅度最低限以下給予的處罰。

需要強調的是，公安機關實施治安管理處罰的前提是，處罰要與違反治安管理行為的性質、情節(jié)以及社會危害程度相當為原則，即堅持“過罰相當”的原則。因此，公安機關在運用減輕處罰、不予處罰，包括本法第12條和第14條規(guī)定的從輕處罰手段時，要注意綜合考慮違反治安管理行為人的情況、違反治安管理行為的具體情況及其悔過情節(jié)，對于有些法定應當減輕處罰或者不予處罰的，不能僅給予從輕處罰；反之，對于有些法定應當從輕或者減輕的，也不能不予處罰。

按照本條的規(guī)定，對違反治安管理行為人減輕處罰或者不予處罰的情形包括以下五種：

(1）情節(jié)特別輕微的。即違反治安管理行為的情節(jié)特別輕微。判斷違反治安管理行為是否特別輕微，應當從違反治安管理行為人的年齡、身份，對違反治安管理行為所持的態(tài)度，違反治安管理的目的、動機，采用的手段，造成的后果，認錯的程度，改正的情況，造成的影響等方面進行綜合考察。如違反治安管理行為沒有實施終了，行為人自己已經悔悟并及時改正，沒有造成危害后果等。

第二十條　[從重處罰的情形］

違反治安管理有下列情形之一的，從重處罰：

（一）有較嚴重后果的；

（二）教唆、脅迫、誘騙他人違反治安管理的；

（三）對報案人、控告人、舉報人、證人打擊報復的；

（四）六個月內曾受過治安管理處罰的。

從重處罰，是指公安機關在法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的處罰方式和處罰幅度內，對違反治安管理行為人在幾種可能的處罰方式內選擇適用較重的處罰方式，或者在同一種處罰方式下在允許的幅度內選擇幅度的較高限進行處罰。一種情況是：公安機關對違反治安管理行為人在幾種可能的處罰方式內選擇適用較重的處罰方式。例如，本法第45條規(guī)定：“有下列行為之一的，處五日以下拘留或者警告：（一）虐待家庭成員，被虐待人要求處理的；（二）遺棄沒有獨立生活能力的被扶養(yǎng)人的。”行為人違反上述規(guī)定，如果具有本條規(guī)定的四種情形之一的，公安機關可以對行為人處5日以下拘留，即在法定處罰方式行政拘留和警告中，選擇適用較重的處罰方式。另一種情況是：公安機關在同一種處罰方式下在允許的幅度內選擇幅度的較高限進行處罰。例如，本法第47條規(guī)定：“煽動民族仇恨、民族歧視，或者在出版物、計算機信息網絡中刊載民族歧視、侮辱內容的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處一千元以下罰款。”行為人違反上述規(guī)定，如果具有本條規(guī)定的四種情形之一的，公安機關可以對行為人處13日、14日或者15日行政拘留。這種從重處罰，是選擇法定的“處十日以上十五日以下拘留”的行政拘留幅度較高限給予的處罰。根據案件的具體情況，如果行為人因實施該違反治安管理行為獲取了物質利益的，公安機關還可以在“一千元以下罰款”的幅度內選擇并處一定數額的罰款。

按照本條的規(guī)定，對違反治安管

第二十一條?。鄄粓?zhí)行行政拘留的情形］

違反治安管理行為人有下列情形之一，依照本法應當給予行政拘留處罰的，不執(zhí)行行政拘留處罰：

（一）已滿十四周歲不滿十六周歲的；

（二）已滿十六周歲不滿十八周歲，初次違反治安管理的；

（三）七十周歲以上的；

（四）懷孕或者哺乳自己不滿一周歲嬰兒的。

行政拘留是公安機關強制將違反治安管理行為人關押在專門的處所，暫時剝奪其人身自由的最嚴厲的治安管理處罰。人身自由是公民的基本權利，我國憲法和有關法律對保護公民的人身自由都作了明確規(guī)定，特別是對未成年人、老年人和婦女的人身自由等合法權益的保護，國家尤其重視，全國人大常委會分別專門制定了未成年人保護法、《中華人民共和國老年人權益保障法》和《中華人民共和國婦女權益保障法》。例如，未成年人保護法第38條規(guī)定：“對違法犯罪的未成年人，實行教育、感化、挽救的方針，堅持教育為主、懲罰為輔的原則。”婦女權益保障法第25條第2款規(guī)定：“婦女在經期、孕期、產期、哺乳期受特殊保護。”公安部歷來十分重視保護未成年人、老年人和婦女的權益，在辦案中充分考慮他們的特殊情況，予以特別保護。例如，1995年10月23日公安部印發(fā)的《公安機關辦理未成年人違法犯罪案件的規(guī)定》（公發(fā)〔1995〕17號）第2條規(guī)定：“辦理未成年人違法犯罪案件，必須以事實為根據，以法律為準繩，貫徹教育、感化、挽救的方針，應當照顧未成年人的身心特點，尊重其人格尊嚴，保障其合法權益。”第25條規(guī)定：“案件辦理終結，應當對案情進行全面的分析，充分考慮未成年人的特點，從有利于教育、挽救未成年被告人出發(fā)，依法提出處理意見。對違法犯罪未成年人的處理，應當比照成年人違法犯罪從輕、減輕或者免除處罰。”第27條規(guī)定：“對違反治安管理的未成年人，應當盡量避免使用治安拘留處罰。對在校學生，一般不得予以治安拘留。”第28條規(guī)定：“未成年人違法犯罪需要送勞動教養(yǎng)、收容教養(yǎng)的，應當從嚴控制，凡是可以由其家長負責管教的，一律不送。”《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第131條直接規(guī)定：“違法行為人有下列情形之一的，不適用行政拘留處罰：（一）不滿十六周歲的；（二）七十周歲以上的；（三）孕婦或者正在哺乳自己不滿一周歲嬰兒的婦女；（四）患有嚴重傳染性疾病的。”本條的規(guī)定充分體現了教育、感化、挽救的方針和教育為主、懲罰為輔的原則。

按照本條的規(guī)定，對違反治安管理的下列行為人，依照本法應當給予行政拘留處罰的，不執(zhí)行行政拘留處罰：①已滿14周歲不滿16周歲的；②已滿16周歲不滿18周歲，初次違反治安管理的；③70周歲以上的；④懷孕或者哺乳自己不滿1周歲嬰兒的。對于前三種情形比較容易區(qū)分，但對于最后一種情形可能產生理解上的分歧。有人提出，“哺乳自己不滿一周歲嬰兒”，只能是哺乳行為人自己親生的不滿1周歲的嬰兒。有的人則提出，“哺乳自己不滿一周歲嬰兒”，還應當包括行為人自己收養(yǎng)的不滿1周歲的嬰兒。因為有可能發(fā)生這種情況：行為人親生的嬰兒不滿1周歲即夭折，很快收養(yǎng)一個不滿1周歲的嬰兒并自己哺乳。我們認為，從有利于保護哺乳期的婦女，特別是有利于嬰兒的成長考慮，后一種理解比較合理。

不執(zhí)行行政拘留處罰，是指公安機關依法對違反治安管理行為人作出行政拘留決定，但考慮到行為人具有法定的特殊情況，而實際上不執(zhí)行行政拘留。既包括不將違反治安管理行為人送達拘留所執(zhí)行，也包括不搞所外執(zhí)行。不執(zhí)行行政拘留與所外執(zhí)行行政拘留的主要區(qū)別是，后者是執(zhí)行處罰的一種特殊方式，前者是不執(zhí)行處罰。但是，“不執(zhí)行行政拘留處罰”不等于完全不管，公安機關對違反治安管理行為人要會同其家庭、單位、學校、居（村）民委員會對其進行監(jiān)管和幫教。有人提出，為什么不直接規(guī)定“不決定行政拘留處罰”？這主要是因為，本法第三章有些條款僅規(guī)定了行政拘留處罰，如果本條規(guī)定“不決定行政拘留處罰”，那么對有關違反治安管理行為就無法給予處罰，這顯然不符合法律的精神。例如，本法第30條規(guī)定：“違反國家規(guī)定，制造、買賣、儲存、運輸、郵寄、攜帶、使用、提供、處置爆炸性、毒害性、放射性、腐蝕性物質或者傳染病病原體等危險物質的，處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留。”同時，“不執(zhí)行行政拘留處罰”與“不決定行政拘留處罰”的法律后果也不同，前者雖然在作出行政拘留處罰決定后不執(zhí)行，但作出行政拘留處罰決定本身是從法律上對行為人的違反治安管理行為予以否定，而且公安機關可以據此確定行為人有了違法經歷，此后行為人再次實施違法行為時，可以依法從重處罰；后者則沒有從法律上對行為人的違反治安管理行為予以否定，公安機關也不能據此確定行為人有了違法經歷。

第二十二條?。圻`反治安管理行為的追究時效］

違反治安管理行為在六個月內沒有被公安機關發(fā)現的，不再處罰。

前款規(guī)定的期限，從違反治安管理行為發(fā)生之日起計算；違反治安管理行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。

本條第一款明確規(guī)定了違反治安管理行為的追究時效。追究時效，又稱追溯期，是指對違法犯罪行為追究法律責任的有效期限。按照本條的規(guī)定，違反治安管理行為的追究時效為6個月，即違反治安管理行為在6個月內沒有被公安機關發(fā)現的，不再給予治安管理處罰。也就是說，在違反治安管理行為發(fā)生后的6個月內，公安機關未發(fā)現這一違反治安管理的事實，那么在規(guī)定的6個月后，公安機關無論在何時發(fā)現了這一違反治安管理的事實，對當時的違反治安管理行為人不再給予治安管理處罰。本條關于追究時效的規(guī)定，具有積極的現實意義。一方面，對于未過追究時效的違反治安管理行為，公安機關必須依法追究行為人的法律責任、給予治安管理處罰，體現了法律的尊嚴和執(zhí)法的嚴肅性。另一方面，對于已過追究時效的違反治安管理行為，公安機關不再依法追究行為人的法律責任、給予治安管理處罰，體現了治安管理處罰的教育與處罰相結合的原則。在法定追究時效內，違反治安管理行為人既然沒有再實施新的違反治安管理行為，說明他已經改過自新，不再繼續(xù)危害社會。在這種情況下，再通過治安管理處罰來懲罰違反治安管理行為人并警戒他，已沒有多大意義。同時，可以使一時違反治安管理但已改過自新的人放下包袱，安定下來，過正常生活，既有利于安定團結，穩(wěn)定社會，也有利于公安機關集中力量同現實違反治安管理行為作斗爭。沒有被公安機關發(fā)現，是指公安機關既沒有通過自己的工作發(fā)現發(fā)生了違反治安管理的事實，也沒有接到報案人、控告人、舉報人對這一違反治安管理事實的報案、控告、舉報，同時違反治安管理行為人也沒有向公安機關主動投案。發(fā)現的對象是違反治安管理事實，而不是違反治安管理行為人。對于有些治安案件，需要經過調查，才能找到違反治安管理行為人。

本條第二款規(guī)定了追究時效的計算方法。按照本款的規(guī)定，違反治安管理行為的追究時效的期限從行為發(fā)生之日起計算；違反治安管理行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。違反治安管理行為發(fā)生之日，是指違反治安管理行為完成或者停止之日。例如，運輸危險物質，在途中用了5天時間，應當以最后一天將危險物質轉交給他人起開始計算追究時效。連續(xù)狀態(tài)，是指基于同一的或者概括的違反治安管理故意，連續(xù)實施數個獨立的違反治安管理行為，構成性質同一的違反治安管理行為的狀態(tài)。對有連續(xù)狀態(tài)的違反治安管理行為，以最后一個違反治安管理行為終了之日起計算追究時效。例如，連續(xù)盜竊，應當以最后一個盜竊行為實施完畢之日起開始計算追究時效。繼續(xù)狀態(tài)，又稱持續(xù)狀態(tài)，是指違反治安管理行為及其所造成的不法狀態(tài)在一定時間內處于持續(xù)狀態(tài)。對有繼續(xù)狀態(tài)的違反治安管理行為，以持續(xù)的違反治安管理行為終了之日起計算追究時效。例如，非法拘禁，應當以非法拘禁行為停止之日起開始計算追究時效。

第二十三條　[擾亂單位秩序、擾亂公共場所秩序、擾亂公共交通工具秩序、妨礙交通工具正常行駛和破壞選舉秩序的行為及處罰]

有下列行為之一的，處警告或者二百元以下罰款；情節(jié)較重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款：

（一）擾亂機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位秩序，致使工作、生產、營業(yè)、醫(yī)療、教學、科研不能正常進行，尚未造成嚴重損失的；

（二）擾亂車站、港口、碼頭、機場、商場、公園、展覽館或者其他公共場所秩序的；

（三）擾亂公共汽車、電車、火車、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；

（四）非法攔截或者強登、扒乘機動車、船舶、航空器以及其他交通工具，影響交通工具正常行駛的；

（五）破壞依法進行的選舉秩序的。

聚眾實施前款行為的，對首要分子處十日以上十五日以下拘留，可以并處一千元以下罰款。

1．擾亂單位秩序行為的認定及處罰

(l）本行為的主體是達到責任年齡，具有責任能力的自然人。本行為侵犯的客體是社會秩序，具體是指機關、團體的工作秩序，企業(yè)、事業(yè)單位的生產、營業(yè)、醫(yī)療、教學、科研秩序。侵犯的對象是機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位。行為人往往企圖通過實施這種行為給機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位施加壓力，制造事端，以實現自己的不合理要求或者發(fā)泄不滿情緒。

(2）本行為在客觀方面表現為擾亂機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位秩序，影響工作、生產、營業(yè)、醫(yī)療、教學、科研正常進行，尚未造成嚴重損失的行為。擾亂，是指對機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位的正常工作秩序進行干擾和破壞，從而影響其工作正常進行。擾亂行為既有暴力性質的，也有非暴力的。暴力性質的擾亂行為具體表現為：①在機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位內砸辦公用具、物品、門窗等物，毀壞文件材料等。②糾纏有關國家工作人員、職工、教師、科研人員等。非暴力的擾亂行為具體表現為：①在機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位內起哄、鬧事、辱罵。②擅自封閉機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位的出入通道。③占據辦公室、實驗室、教室、生產車間以及其他工作場所。擾亂行為必須造成一定的社會后果，即“致使工作、生產、營業(yè)、醫(yī)療、教學、科研不能正常進行的”，如有的被辭退的違紀職工拒絕接受企業(yè)的正確處理，無理糾纏，致使企業(yè)不能正常生產；有的病人或者其家屬借醫(yī)療事故在醫(yī)院大吵大鬧，不聽勸阻，致使醫(yī)院的醫(yī)療工作受到影響。構成本行為的前提是尚未造成嚴重損失，即未造成停產停業(yè)或者重大經濟損失等其他情形。如果行為人的擾亂行為經有關人員勸阻后，停止擾亂行為，沒有造成影響和損失的，則可不予處罰。

(3）根據本條的規(guī)定，擾亂機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位秩序，致使工作、生產、營業(yè)、醫(yī)療、教學、科研不能正常進行，尚未造成嚴重損失的，處警告或者200元以下罰款；情節(jié)較重的，處5日以上10日以下拘留，可以并處500元以下罰款。情節(jié)較重，一般是指多次擾亂單位秩序或者造成較大影響、較嚴重后果的情形。

2．擾亂公共場所秩序行為的認定及處罰

(l）本行為的主體是達到責任年齡，具有責任能力的自然人。本行為侵犯的客體是公共場所秩序。公共場所秩序，是指保證公眾安全順利的出入、使用公共場所所規(guī)定的公共行為準則。公共場所根據本條第二項所列舉的有車站、港口、碼頭、機場、商場、公園、展覽館或者其他公共場所等。其他公共場所包括禮堂、公共食堂、游泳池、浴池、賓館飯店等供不特定多數人隨時出入、停留、使用的場所。公共場所具有人員聚集量大、流動量大的特征，如果公共場所的秩序受到破壞，就會出現混亂狀態(tài)，影響其他人的正?；顒雍凸矆鏊恼Ｖ刃?。行為人擾亂公共場所秩序的目的一般是制造事端，給有關機關部門施加壓力，以達到其無理或過分的要求，有的是乘機鬧事。

(2）本行為在客觀上表現為擾亂公共場所的秩序。擾亂行為一般有以下幾種：在公共場所故意違反公共行為規(guī)則，聚眾起哄鬧事；進行非法游行或者靜坐示威，造成交通阻塞，秩序混亂；阻止、抗拒有關工作人員維護公共場所秩序等。

(3）根據本條的規(guī)定，擾亂車站、港口、碼頭、機場、商場、公園、展覽館或者其他公共場所秩序的，處警告或者200元以下罰款；情節(jié)較重的，處5日以上10日以下拘留，可以并處500元以下罰款。情節(jié)較重，一般是指造成較大的影響，較嚴重的后果，如交通堵塞等情形。

3．擾亂公共交通工具秩序行為的認定及處罰

(l）本行為的主體是達到責任年齡，具有責任能力的自然人。本行為侵犯的直接客體是公共汽車、電車、火車、船舶、航空器等公共交通工具的秩序。

(2）本行為在客觀方面表現為擾亂公共汽車、電車、火車、船舶、航空器或者其他公共交通工具的秩序。本條所稱的公共交通工具，是指正在運行的公共汽車、電車、火車、船舶、航空器或者其他公共交通工具，而不是指停放在庫內或停留在車站、碼頭待用的公共交通工具。擾亂，主要是指不遵守有關公共交通工具秩序的規(guī)定，無理取鬧等。各級人民政府和有關交通管理部門對公共交通工具上的秩序有很多規(guī)定。例如：乘車必須購票；不得拒絕乘務人員查票；必須在站臺候車；車到終點必須全部下車；不得違章使用車票、月票；不得在車身和車內設備上亂涂、亂寫、亂畫；嚴禁在車內吸煙；嚴禁攜帶危害公眾安全的蛇、狗等動物乘車；嚴禁攜帶危險物品乘車；服從船舶以及港站工作人員的指揮和管理，不得強行登船、搶下搶上或在港口、渡口、碼頭、售票處和船舶上滋事打鬧等。

第二十四條?。蹟_亂大型群眾性活動秩序的行為及處罰］

有下列行為之一，擾亂文化、體育等大型群眾性活動秩序的，處警告或者二百元以下罰款；情節(jié)嚴重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款：

（一）強行進入場內的；

（二）違反規(guī)定，在場內燃放煙花爆竹或者其他物品的；

（三）展示侮辱性標語、條幅等物品的；

（四）圍攻裁判員、運動員或者其他工作人員的；

（五）向場內投擲雜物，不聽制止的；

（六）擾亂大型群眾性活動秩序的其他行為。

因擾亂體育比賽秩序被處以拘留處罰的，可以同時責令其十二個月內不得進入體育場館觀看同類比賽；違反規(guī)定進入體育場館的，強行帶離現場。

本條是新增加的條款。近年來，隨著改革開放的不斷深入，大型活動已成為促進經濟、文化交流的重要載體，各種文體、商貿、展覽等大型活動的數量急劇增加，規(guī)模不斷擴大，并呈現出一些新的特點：活動地域范圍逐漸突破行政區(qū)劃的限制；商業(yè)化比例不斷加大；參與人員的結構和背景日趨復雜。新的形勢要求公安機關在大型活動管理中必須轉變觀念、調整職能、規(guī)范流程，必須加強法制化建設和理論研究，必須探討大型活動安保工作的原則，并在原則的指導下不斷強化市場理念，加快正規(guī)化、科技化建設的步伐，以適應時代的要求。在各類文化、體育等大型活動的舉辦期間，擾亂現場秩序的問題日趨突出，且行為方式多種多樣。在我國舉行的足球比賽等其他體育比賽，經常發(fā)生球迷鬧事的事件，在處理球迷鬧事上，公安機關感到沒有明確具體的法律可以適用，只能籠統(tǒng)地適用治安管理處罰條例的擾亂公共秩序行為來進行處罰，在實踐處理中也沒有統(tǒng)一的執(zhí)法標準，從而導致執(zhí)法不公，同一種違法行為，有的可能受到了法律的制裁，有的則可能沒有受到法律的制裁；有的可能處罰較重，有的可能處罰很輕。為了給公安機關提供明確具體的執(zhí)法依據，本法增加了擾亂體育比賽等大型群眾性活動秩序的行為，并借鑒國外處理足球流氓的做法，規(guī)定了對因擾亂體育比賽秩序被處以拘留處罰的，可以同時責令其12個月內不得進入體育場館觀看同類比賽；違反的，強行帶離現場。這樣規(guī)定也為今后類似北京2008年奧運會和上海2010年世博會等大型活動的成功舉辦提供了法律上的支持。

擾亂大型群眾性活動秩序行為的認定及處罰

(l）大型活動，是指由個人、單位（社團）主辦，在特定的時間、空間內舉辦的，由不特定多數人參加的公共活動。主要包括體育比賽、文藝演出、展覽展銷、慶典、民間傳統(tǒng)活動等。這類活動具有場所公開、人員多、規(guī)模大、財物集中、媒體關注等特點。由于社會不安定因素較多，極易發(fā)生恐怖襲擊事件、群體性治安事件以及群死群傷事故和盜竊、搶奪、打架斗毆等案件，任何疏忽都可能造成不可挽回的損失和較大的社會影響。因此，大型活動管理在社會治安管理工作中占有重要的地位，歷來是公安機關，尤其是大中型城市公安機關的一項重要工作。值得注意的是，本法所稱的文化、體育等大型群眾性活動的范圍應該是《群眾性文化體育活動治安管理辦法》規(guī)定的范圍，而不包括展覽展銷、政府組織的慶典等大型活動。根據公安部1999年11月發(fā)布施行的《群眾性文化體育活動治安管理辦法》規(guī)定：在公園、風景游覽區(qū)、游樂園、廣場、體育場（館）、展覽館、俱樂部、公共道路、居民生活區(qū)等公共場所舉辦的下列活動，為大型活動：①演唱會、音樂會等文藝活動；②游園、燈會、花會、龍舟會等民間傳統(tǒng)活動；③體育比賽、民間競技、健身氣功等群眾性體育活動；④其他群眾性文化體育活動。目前有關部門正在起草大型活動安全管理的行政法規(guī)，將對大型活動的范圍、安全保衛(wèi)、舉辦大型活動的許可條件等問題作出明確規(guī)定。

(2）擾亂大型群眾性活動秩序行為的主體是達到責任年齡，具有責任能力的自然人。本行為侵犯的一般客體是公共秩序，直接客體是大型群眾性活動的正常秩序。

(3）擾亂大型群眾性活動秩序行為在客觀上表現為：

①強行進入場內。具體是指行為人不購買門票或者入場券，并且不聽工作人員的制止，強行進入場內觀看比賽或者進行其他活動，或者雖持有票證，但不服從安全檢查工作人員的安全檢查，而強行進入場內以及其他強行進入場內的情形。

②違反規(guī)定，在場內燃放煙花爆竹或者其他物品的。在大型群眾性活動場內擅自燃放煙花爆竹容易引發(fā)火災或者導致現場秩序混亂，從而危及公共安全，發(fā)生群死群傷的事件。因此，對文化、體育等大型群眾性活動，應從管理規(guī)范上健全這一防范性要求，禁止在大型群眾性活動場內擅自燃放煙花爆竹。其他物品包括衣物、報刊等。實踐中，一部分情緒激動的行為人，在大型活動現場有燃燒衣物、起哄鬧事等情形，擾亂了現場秩序。