淺談轉(zhuǎn)型中工商行政管理的理念和方式創(chuàng)新

工商行政管理機(jī)關(guān)停收兩費(fèi)后，有關(guān)工商行政管理工作轉(zhuǎn)型的討論絡(luò)繹不絕。所有討論均指向工商行政管理機(jī)關(guān)停收兩費(fèi)后，如何實(shí)現(xiàn)新的職能定位，如何更好地履行職責(zé)。

一、工商行政管理的目標(biāo)價值

自工商行政管理機(jī)關(guān)恢復(fù)建制以來，隨著形勢的不斷發(fā)展，工商行政管理的職能也有不斷的變化和發(fā)展，有著深刻的時代烙印。但是，如果我們理清時代發(fā)展的趨勢和方向，我們也可以清晰地發(fā)現(xiàn)工商行政管理的變化和發(fā)展適合時代發(fā)展的趨勢和方向是同步的，盡管有時在時間上有超前或滯后的現(xiàn)象。由此，如果我們能夠順應(yīng)和把握時代發(fā)展的方向，就可以更加科學(xué)合理地、有預(yù)見地實(shí)現(xiàn)我們的職能定位，發(fā)現(xiàn)我們的目標(biāo)價值。在把握時代發(fā)展方向上，有兩點(diǎn)務(wù)必引起我們的高度重視和思考：其一，政府職能轉(zhuǎn)型的目標(biāo)。國務(wù)院提出，政府職能的主要工作，是“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務(wù)和社會管理”；其二，我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，是不斷完善和建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。所有有關(guān)工商行政管理職能定位的研究，均應(yīng)當(dāng)在上述框架內(nèi)進(jìn)行。工商行政管理全部工作的內(nèi)容，是政府工作的一部分，必須與政府職能轉(zhuǎn)型的目標(biāo)相一致，工商行政管理全部工作所指向的對象，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，更加準(zhǔn)確地說，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制中的部分體系。由此，本人認(rèn)為，工商行政管理的目標(biāo)價值在于：一是建立公開、高效的準(zhǔn)入秩序；二是維護(hù)公平、有序的競爭秩序；三是營造和諧、安全的消費(fèi)秩序。

二、確立公共服務(wù)的理念，實(shí)現(xiàn)工商行政管理的理念創(chuàng)新

工商行政管理全部工作的內(nèi)涵，屬于政府工作公共服務(wù)的領(lǐng)域。其論據(jù)如下：第一，政府職能的市場監(jiān)管系宏觀范疇中的市場監(jiān)管，是通過合理配置政府職能、設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、法律的、行政的手段來實(shí)現(xiàn)的，而傳統(tǒng)工商行政管理所謂“監(jiān)管社會主義統(tǒng)一大市場”的監(jiān)管，是微觀范疇中運(yùn)用法律的、行政的手段實(shí)現(xiàn)“市場監(jiān)管”的具體方式；第二，政府建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的全部價值在于提供公共服務(wù)產(chǎn)品，工商行政管理所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)價值，在于社會公眾的感受和評價，而不局限于特定人，所要維護(hù)之利益，屬于社會公眾，不屬于特定對象；第三，工商行政管理之稱謂帶有歷史局限性，其“行政管理”在現(xiàn)在背景下，并不指依據(jù)行政命令運(yùn)用行政手段實(shí)現(xiàn)監(jiān)管，而主要指依據(jù)法律的授權(quán)通過對特定對象采取行政措施以維護(hù)社會公平正義，其本質(zhì)是運(yùn)用法律的手段實(shí)施監(jiān)管；第四，總局“四個統(tǒng)一”的論述，本質(zhì)上屬于公共服務(wù)的具體體現(xiàn)，其中監(jiān)管是手段，服務(wù)、發(fā)展、執(zhí)法與維權(quán)均是目標(biāo)價值的具體指向。

確立公共服務(wù)的理念，對工商行政管理轉(zhuǎn)型具有十分現(xiàn)實(shí)的意義。它對轉(zhuǎn)變當(dāng)前工商行政管理的一些模糊認(rèn)識起到理論上的指導(dǎo)作用：

1．工商行政管理工作的內(nèi)涵不是社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序的全部，而是部分。我們縱有監(jiān)管社會主義統(tǒng)一大市場的雄心壯志，我們的具體工作依然受法律的授權(quán)而限制。

2．工商行政管理所要維護(hù)的利益，屬于公共利益，不為特定對象所專有。我們?nèi)魏?#8220;支持服務(wù)”、“特事特辦”、“從嚴(yán)懲處”的對象，均應(yīng)當(dāng)基于公共利益而產(chǎn)生，而不是基于特定對象的利益。對特定對象采取的措施和手段，應(yīng)當(dāng)適用于滿足條件的全部對象。

3．工商行政管理效能的評價，在于公眾的評價和認(rèn)同，不在于特定對象的評價和認(rèn)同。前幾年，我們提出，工商行政管理的目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)“政府、企業(yè)和群眾”的三滿意。在當(dāng)前條件下，有其現(xiàn)實(shí)性。但是，從發(fā)展的眼光看，必須認(rèn)識到，工商行政管理關(guān)鍵在于群眾滿意。

4．工商行政管理的全部工作，必然與自身經(jīng)濟(jì)利益完全脫鉤。無論從政府職能目標(biāo)或者市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求來分析，必然導(dǎo)致政府與直接經(jīng)濟(jì)利益脫鉤。政府工作的全部利益來自于全體社會利益的再分配。形象地說，就是“鍋”與“碗”的關(guān)系。我們長期工作的目標(biāo)，必然是著眼于“鍋”，而不是局限于“碗”。

5．工商行政管理對外協(xié)調(diào)的重點(diǎn)，必然由協(xié)調(diào)政府與部門利益轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)公共利益。這需要我們增強(qiáng)和提高與社會公眾協(xié)調(diào)、交往的能力。

三、以依法行政為核心，實(shí)現(xiàn)工商行政管理的方式創(chuàng)新

如上所述，監(jiān)管是工商行政管理的主要方式，而該方式主要指依據(jù)法律的授權(quán)作出各類具體行政行為，其本質(zhì)是法律的手段，因此，依法行政成為監(jiān)管的必然選擇。以依法行政為核心，實(shí)現(xiàn)工商行政管理監(jiān)管方式的創(chuàng)新，是指在依法行政的前提下，突破“唯法論”和“法條機(jī)械主義”的限制，在具體工作中的創(chuàng)新。依本人之所見，在以下方面進(jìn)行創(chuàng)新是可能的也是必要的：

1．更多地、更加完善地引入“信用約束和懲戒機(jī)制”。“信用約束和懲戒機(jī)制”不僅對引導(dǎo)社會誠信和公眾建立正當(dāng)預(yù)期有現(xiàn)實(shí)意義，而且可以為工商行政管理各項工作贏得道義上的優(yōu)勢。現(xiàn)在我們初步建立了這樣的機(jī)制，有些方面取得了很好的成效，如對法定代表人黑名單的約束懲戒。但很多方面還需要我們進(jìn)一步研究和完善。如對未盡清算義務(wù)、虛假陳述、擅自變更一般登記事項等等情形的約束、懲戒。此外，信息的公開和披露方式也可以進(jìn)一步研究完善，適當(dāng)擴(kuò)大對公眾公開的領(lǐng)域和范圍。

2．執(zhí)法方式的創(chuàng)新。這里主要指主動執(zhí)法或被動執(zhí)法的問題?？梢钥紤]在一定領(lǐng)域和范圍實(shí)行“民不告、官不究”的措施。近年來，各級工商機(jī)關(guān)也出臺了一些“無舉報不查處”的措施。但在實(shí)踐中，還不夠制度化。確定一定領(lǐng)域的被動執(zhí)法，一方面可以節(jié)約一定的行政資源，另一方面，也是更重要的，可以改變公眾預(yù)期，建立社會責(zé)任感，增加公眾對執(zhí)法工作的認(rèn)同度。此外，被動執(zhí)法也不局限于“無舉報不查處”，應(yīng)當(dāng)泛指主動執(zhí)法檢查以外的執(zhí)法檢查方式。

3．嘗試建立“認(rèn)罪和解制度”。目前，依據(jù)行政處罰法有關(guān)從輕、減輕處罰情節(jié)的規(guī)定，“認(rèn)罪和解制度”是符合立法宗旨和目的的。這一方面是自由裁量權(quán)運(yùn)用的規(guī)范問題，也是和諧執(zhí)法的問題。

4．執(zhí)法面和執(zhí)罰量的把握和統(tǒng)一?？陀^地講，由于罰沒功利性的因素，目前我們對執(zhí)罰量更加重視，一定程度上忽視了執(zhí)法面。法律設(shè)定懲罰的目的，是為當(dāng)時人因懲罰而產(chǎn)生畏懼，從而增加對法律的敬畏，提高守法意識。就此而言，與執(zhí)法面有很大的關(guān)系。與交警的處罰作比較，可以形象地得出這一結(jié)論。因而，我們有必要重視執(zhí)法面的問題，當(dāng)然要注重方式、方法。理論上說，所有的違法行為都必須受到懲處。不解決這個問題，就會產(chǎn)生法不責(zé)眾的現(xiàn)象，增加違法者的抵觸情緒。在方式上，應(yīng)當(dāng)對簡易程序多作研究。由于功利性因素，我們近年來可能較少運(yùn)用簡易程序執(zhí)法。但簡易程序運(yùn)用得好，可以較好地解決執(zhí)法面的問題。

5．更多地運(yùn)用信息化等科技手段。監(jiān)管手段的進(jìn)步必須與交易方式的進(jìn)步同步。由于技術(shù)進(jìn)步的因素，現(xiàn)代交易方式融入了更多科技的因素。譬如說，新“三定”方案明確賦予工商部門對網(wǎng)絡(luò)交易行為的監(jiān)管職責(zé)。我們應(yīng)當(dāng)對網(wǎng)絡(luò)交易行為進(jìn)行研究，使我們監(jiān)管的方式與此相適應(yīng)。如按住所地管轄，我們應(yīng)當(dāng)了解和掌握網(wǎng)絡(luò)市場主體的信息，這就涉及一個我們采集網(wǎng)絡(luò)市場主體信息的問題；如按行為地管轄，就需要我們對交易行為的結(jié)算和支付進(jìn)行研究。

綜上所述，筆者認(rèn)為，理念和方式是新形勢下工商行政管理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。理念和方式的關(guān)系，是戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)的關(guān)系，是一個從大處著眼、小處著手的關(guān)系。理念和方式創(chuàng)新的問題解決得好，可以更好地加強(qiáng)和改進(jìn)工商行政管理。

                  分局食品監(jiān)管科   王鋒

                  二0一0年九月二十八日