司法實踐中，人民法院對行政優(yōu)益權(quán)行為如何審查？

wlhxzt 2023-01-06 發(fā)布于重慶

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在行政協(xié)議的訂立過程中，作為一方當事人的行政機關(guān)具有雙重身份，其既是簽訂協(xié)議的當事人，又是協(xié)議的管理人，享有一定特權(quán)，有權(quán)對協(xié)議的履行進行指導和監(jiān)督。概言之，行政機關(guān)處于主動和優(yōu)勢地位，存在權(quán)利濫用之可能性；如若一味強調(diào)行政機關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)，則可能造成行政機關(guān)隨意變更和解除行政協(xié)議，使行政協(xié)議的合同屬性受到較大影響。因此，人民法院在審查過程中，應(yīng)當行政機關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)的行為嚴格進行合法性審查，對于行政機關(guān)合法變更或者解除行政協(xié)議的行為給予保障，對于行政機關(guān)違法變更或者解除行政協(xié)議的行為予以懲戒。本文從裁判規(guī)則、觀點和法律規(guī)定等方面梳理相關(guān)知識點，供讀者參閱。

法信 · 裁判規(guī)則

1.行政機關(guān)依據(jù)行政優(yōu)益權(quán)單方變更、解除行政協(xié)議，行政相對人請求繼續(xù)履行的，人民法院應(yīng)對行政協(xié)議的合法性及變更、解除協(xié)議行為的合法性進行審查——馮某某訴甲縣政府繼續(xù)履行拆遷補償安置協(xié)議案

【案例要旨】行政協(xié)議訂立后，在履行過程中出現(xiàn)嚴重損害國家利益、社會公共利益情形的，行政機關(guān)可以依據(jù)行政優(yōu)益權(quán)，單方變更、解除行政協(xié)議。行政相對人請求繼續(xù)履行行政協(xié)議的，人民法院應(yīng)當對行政協(xié)議的合法性及變更、解除行政協(xié)議行為的合法性進行審查，依法作出裁判。

來源：最高人民法院第四巡回法庭疑難案件裁判要點與觀點

2.人民法院經(jīng)審理認為行政機關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)符合法律規(guī)定和協(xié)議約定，符合公共利益的需要，可以駁回原告訴訟請求——何某某訴貴州省銅仁市碧江區(qū)人民政府房屋征收補償協(xié)議案

【案例要旨】行政主體因行使行政優(yōu)益權(quán)，單方變更或者解除行政協(xié)議，行政相對人不服提起訴訟的，人民法院在審查過程中應(yīng)當審查這種單方變更和解除權(quán)的行使是否具備以下條件：第一，確屬公共利益的需要；第二，必須是出于情勢變更等非協(xié)議雙方原因而導致的情形；第三，沒有其他手段可以代替；第四，要對行政相對方給予補償。人民法院經(jīng)過審理，如果認為行政機關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)符合法律規(guī)定和協(xié)議約定，符合公共利益的需要，可以適用駁回原告訴訟請求的判決方式。如果合法行使行政優(yōu)益權(quán)的行為對行政相對人的權(quán)益造成損害的，應(yīng)當判令行政主體承擔相應(yīng)的補償責任。

案號：（2017）最高法行申4592號

審理法院：最高人民法院

來源：最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定理解與適用

3.人民法院應(yīng)對行政機關(guān)訂立、履行、變更、解除行政協(xié)議行為進行合法性審查，相對人認為行政機關(guān)未依法或按約定履行行政協(xié)議的，法院可對行政機關(guān)是否具有相應(yīng)義務(wù)或者履行相應(yīng)義務(wù)進行審查——任某某訴黑龍江省齊齊哈爾市鐵鋒區(qū)人民政府房屋安置補償協(xié)議案

【案例要旨】人民法院審理行政協(xié)議案件，應(yīng)當對行政機關(guān)訂立、履行、變更、解除行政協(xié)議的行為是否具有法定職權(quán)、是否濫用職權(quán)、適用法律法規(guī)是否正確、是否遵守法定程序、是否明顯不當、是否履行相應(yīng)法定職責進行合法性審查。相對人認為行政機關(guān)未依法或者未按照約定履行行政協(xié)議的，人民法院應(yīng)當針對其訴訟請求，對行政機關(guān)是否具有相應(yīng)義務(wù)或者履行相應(yīng)義務(wù)等進行審查。

案號：（2020）最高法行申2796號

審理法院：最高人民法院

來源：中國裁判文書網(wǎng) 發(fā)布日期：2021-02-07

法信 ·司法觀點

1.人民法院對于行政機關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)的審查

行政機關(guān)作為行政協(xié)議的一方當事人，出于維護國家利益和社會公共利益的需要，其在行政協(xié)議訂立和履行過程中享有行政優(yōu)益權(quán)。因此，《行政協(xié)議司法解釋》的制定，一方面要體現(xiàn)司法機關(guān)對有關(guān)法律法規(guī)中規(guī)定的行政機關(guān)享有的單方變更或解除合同的權(quán)力予以肯定和保障的態(tài)度；另一方面，也應(yīng)該強調(diào)，非因行政相對人的原因，行政機關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)造成行政相對人權(quán)益損害的，行政機關(guān)應(yīng)當承擔補償或者賠償?shù)呢熑巍Ｔ谛姓f(xié)議的訂立過程中，如果一味強調(diào)行政機關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)，行政相對人和其他社會公眾會有一種恐懼，認為本就處于強勢地位的行政機關(guān)將可以隨意地變更和解除行政協(xié)議，由此，行政協(xié)議具有的合同性特征將會大受影響。

訂立行政協(xié)議的行政相對人不服行政機關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)的行為提起行政訴訟的，人民法院在審查過程中，應(yīng)當嚴格進行合法性審查，對于行政機關(guān)合法地變更或者解除行政協(xié)議的行為給予保障，對于行政機關(guān)違法地變更或者解除行政協(xié)議的行為予以懲戒。在《行政協(xié)議司法解釋》排除了行政機關(guān)就行政協(xié)議的訂立、履行、變更、終止等提起反訴的權(quán)利前提下，我們應(yīng)當對行政機關(guān)在行政行為過程中享有行政優(yōu)益權(quán)進行肯定和保障，但是如果保障過多，則會損害行政相對人在行政協(xié)議中的權(quán)益，從而違背行政協(xié)議合同性的基本原則。行政協(xié)議有其特殊性，行政主體應(yīng)該享有行政優(yōu)益權(quán)，但行政優(yōu)益權(quán)的實施必須符合法律法規(guī)的規(guī)定。

注：上文觀點所稱“《行政協(xié)議司法解釋》”為“《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》”

（摘自最高人民法院行政審判庭編著：《行政協(xié)議典型案例裁判規(guī)則與評析》，人民法院出版社2021年版，第483-484頁。）

2.對行政優(yōu)益權(quán)的司法審查需遵循正當程序原則

行政行為的公定力特點決定了單方變更解除行政協(xié)議亦應(yīng)當遵循正當?shù)某绦颍Ｗo相對人的合法權(quán)益，包括：

（1）在訂立合同、選擇協(xié)議相對人時應(yīng)當采取公開、透明的方式；

（2）在作出單方變更、解除協(xié)議的決定時，應(yīng)當履行事先告知義務(wù)，并聽取行政相對人的意見，給予行政相對人合理的期間以應(yīng)對情勢變更所帶來的不利后果；

（3）在行使行政監(jiān)督、制裁權(quán)時，應(yīng)當按照相關(guān)法律法規(guī)及正當程序原則，給予相對人陳述、申辯等充分表達意見的機會，增強行政行為的透明度，制約行政主體濫用行政優(yōu)益權(quán)，保護相對人的合法權(quán)益。

（摘自最高人民法院行政審判庭編著：《行政協(xié)議典型案例裁判規(guī)則與評析》，人民法院出版社2021年版，第377頁。）

3.行政協(xié)議糾紛案件中人民法院對行政優(yōu)益權(quán)行為的司法審查和判決方式

由于“行政優(yōu)益權(quán)”并非法律的規(guī)范用語，因此在本司法解釋中表述為“被告作出變更、解除協(xié)議的行政行為”。對于該行政行為，人民法院要進行合法性審查。人民法院進行的合法性審查，是針對行政行為是否合法的審查，而非針對原告的訴訟請求所進行的審查。因此，必須符合行政訴訟法第69條的規(guī)定，也就是行政機關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)的行政行為證據(jù)確鑿，適用法律法規(guī)正確，符合法定程序的，人民法院才可以判決駁回原告的訴訟請求。人民法院對行政行為的合法性是依職權(quán)審查，不受原告訴訟請求的限制。只有在行政行為符合了合法要件之后，人民法院才可以判決駁回原告的訴訟請求。人民法院不能以原告的訴訟請求不成立為由判決駁回原告的訴訟請求。這是行政協(xié)議訴訟和民事合同訴訟一個非常明顯的區(qū)別，是由行政訴訟的客觀訴訟性質(zhì)所決定的。

根據(jù)本條規(guī)定，對行政機關(guān)作出撤銷、變更行政行為的，人民法院應(yīng)當對行政行為的合法性要件進行逐一審查，不能放棄司法審查職責。之所以強調(diào)必須行政行為合法，才能判決駁回原告訴訟請求，是為了防止法院在訴訟（特別是在撤銷訴訟）中放棄司法審查職責，不審查行政行為合法性，而專門審查原告的訴訟請求是否成立，從而加劇實踐中“法院和被告一起審原告”現(xiàn)象的出現(xiàn)。在撤銷訴訟中，基于客觀訴訟的定位和要求，法院審查的是行政行為的合法性，而不是原告的訴訟請求。法院要針對行政行為的合法性要件進行逐一審查。為了清晰地表述法院的審查義務(wù)，行政訴訟法第69條規(guī)定了法院必須在“行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確、符合法定程序”都具備的情況下，才能判決駁回原告訴訟請求。這一規(guī)定完全適用于行政協(xié)議案件中行政機關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)的行政行為。

當然，對于行政行為合法性的要件可能并不止該三種情形。根據(jù)行政訴訟法第70條的規(guī)定，只有證據(jù)確鑿、適用法律法規(guī)正確、符合法定程序、無超越職權(quán)、無濫用職權(quán)和無明顯不當?shù)那闆r下，才滿足行政行為合法的所有條件。

注：上文觀點所稱“本司法解釋”為“《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》”；所稱“本條規(guī)定”為《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第16條。

（摘自梁鳳云著：《行政協(xié)議司法解釋講義》，人民法院出版社2020年版，第184-185頁。）

4.行政優(yōu)益權(quán)合法行使的審查

對行政優(yōu)益權(quán)的審查應(yīng)當關(guān)注以下方面：第一，行政機關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)的權(quán)限。即訂立合同的機關(guān)是否具有法律法規(guī)的授權(quán)，是否越權(quán)。第二，行政機關(guān)在行使行政優(yōu)益權(quán)時是否遵循了相關(guān)的法律程序。對行政優(yōu)益權(quán)的合理性審查包括對行政優(yōu)益權(quán)行使的必要性（是否應(yīng)當行使行政優(yōu)益權(quán)）和行政優(yōu)益權(quán)的界限（行政優(yōu)益權(quán)的行使范圍和程序）兩方面進行審查。

考量標準包括以下幾個方面：

（1）如果不行使行政優(yōu)益權(quán)公共利益是否將會遭受重大損失。

（2）行政優(yōu)益權(quán)的行使是否違反了信賴利益保護原則，是否履行了自身的法定職責或承諾、約定。

（3）行使行政優(yōu)益權(quán)是否違背了自由平等原則而將行政協(xié)議變?yōu)樾姓睢?/span>

（4）對情勢變更的考量。情勢變更是否發(fā)生于行政協(xié)議訂立之后，在行政協(xié)議訂立時雙方是否均無法預(yù)料，情勢變更是否涉及行政協(xié)議基礎(chǔ)的根本改變，行政協(xié)議一方是否可能遭受重大損失。

（5）行政機關(guān)是否存在不誠信的現(xiàn)象，是否導致行政協(xié)議相對人利益受損或行政協(xié)議無法履行或履行困難。

（摘自最高人民法院行政審判庭編著：《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定理解與適用》，人民法院出版社2020年版，第239頁。）

法信 ·法律條文

1.《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年修正）

第六條　【合法性審查原則】人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查。

第六十九條　【駁回原告訴訟請求判決】行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，或者原告申請被告履行法定職責或者給付義務(wù)理由不成立的，人民法院判決駁回原告的訴訟請求。

第七十條　【撤銷判決和重作判決】行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：

（一）主要證據(jù)不足的；

（二）適用法律、法規(guī)錯誤的；

（三）違反法定程序的；

（四）超越職權(quán)的；

（五）濫用職權(quán)的；

（六）明顯不當?shù)摹?/span>

第七十八條　【行政協(xié)議履行及補償判決】被告不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除本法第十二條第一款第十一項規(guī)定的協(xié)議的，人民法院判決被告承擔繼續(xù)履行、采取補救措施或者賠償損失等責任。

被告變更、解除本法第十二條第一款第十一項規(guī)定的協(xié)議合法，但未依法給予補償?shù)?，人民法院判決給予補償。

2.《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》

第十一條　人民法院審理行政協(xié)議案件，應(yīng)當對被告訂立、履行、變更、解除行政協(xié)議的行為是否具有法定職權(quán)、是否濫用職權(quán)、適用法律法規(guī)是否正確、是否遵守法定程序、是否明顯不當、是否履行相應(yīng)法定職責進行合法性審查。

原告認為被告未依法或者未按照約定履行行政協(xié)議的，人民法院應(yīng)當針對其訴訟請求，對被告是否具有相應(yīng)義務(wù)或者履行相應(yīng)義務(wù)等進行審查。

第十六條　在履行行政協(xié)議過程中，可能出現(xiàn)嚴重損害國家利益、社會公共利益的情形，被告作出變更、解除協(xié)議的行政行為后，原告請求撤銷該行為，人民法院經(jīng)審理認為該行為合法的，判決駁回原告訴訟請求；給原告造成損失的，判決被告予以補償。

被告變更、解除行政協(xié)議的行政行為存在行政訴訟法第七十條規(guī)定情形的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以責令被告重新作出行政行為。

被告變更、解除行政協(xié)議的行政行為違法，人民法院可以依據(jù)行政訴訟法第七十八條的規(guī)定判決被告繼續(xù)履行協(xié)議、采取補救措施；給原告造成損失的，判決被告予以賠償。

來源：法信

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