修改后的《行政訴訟法》已經(jīng)于今年5月1日正式實施，縱觀全文，不難看出，行政訴訟作為監(jiān)督行政機關的一項強有力的措施和手段，其功能從立法的角度得到了極大的發(fā)揮。修改后的《行政訴訟法》在第一條立法目的中開宗明義，將立法目的由“維護和監(jiān)督行政機關依法行使職權”修改為“監(jiān)督行政機關依法行使職權”，去掉了“維護”一詞，強調行政訴訟就是要對行政機關行政行為的合法性甚至合理性進行控制和監(jiān)督，以保護公民、法人和其他組織的合法權益。這一立法目的的修改有其深遠意義，也奠定了此次修法加強司法權對行政權監(jiān)督和規(guī)范的基調和原則。

行政訴訟受案范圍大幅增加，體現(xiàn)了司法權對行政權監(jiān)督廣度的蔓延

行政訴訟的受案范圍是受到行政權侵害的權利受司法保護的范圍，也是行政權受司法權監(jiān)督的范圍。此次修法，《行政訴訟法》受案范圍大為增加，這是對司法實踐的總結和升華，也是行政訴訟制度在我國發(fā)展的必然。一是將原法中的“具體行政行為”修改為“行政行為”，解決了具體行政行為概念模糊，不科學、不準確的問題。當然，這一修改并不意味著抽象行政行為就可以直接訴訟，而是不再采取具體行政行為這一學理上的說法，改由法院對訴訟請求是否符合立案條件進行審查來代替。二是將規(guī)章授權的組織作出的行政行為納入受案范圍，解決隨著政府職能轉變，越來越多的公共管理和服務職能由社會組織承擔的問題，這些組織的行為如果侵犯了合法權益，也應該納入行政訴訟范圍。三是增加了受理的具體列舉事項，從原法的8項增加到12項。保留了原法規(guī)定的“人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件”的兜底條款，為以后擴大受案范圍和進行司法解釋留下空間。同時，為解決規(guī)章以下規(guī)范性文件違法的問題，還明確規(guī)定了人民法院可以對規(guī)范性文件進行附帶性審查，人民法院認為規(guī)范性文件不合法的，不作為認定行政行為合法的依據(jù)，并要向規(guī)范性文件的制定機關提出處理建議。

此次修法擴大受案范圍，不少條款與國土資源管理工作直接相關。如第8項“認為行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的”，要求我們在土地和礦業(yè)權出讓招拍掛行為中不得濫用行政權力，違規(guī)設置地域性或者資質性要求。第11項“認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的?！笨梢蕴崞鹦姓V訟，將行政協(xié)議履行納入了受案范圍，這也意味著國土資源部業(yè)務所涉及的土地出讓合同、土地劃撥決定書、礦業(yè)權出讓合同等將直接納入行政訴訟的范疇。關于行政協(xié)議訴訟的管轄、訴訟費用、法律依據(jù)、判決方式方面的規(guī)定，《行政訴訟法》及其司法解釋采用了兩條腿走路的方式，即對行政機關不依法履行協(xié)議、未按照約定履行協(xié)議提起訴訟的，強調其雙方行為的特性，可以參照民事法律規(guī)范；對行政機關單方變更、解除協(xié)議等行為提起訴訟的，強調其與傳統(tǒng)行政行為并無本質不同，適用《行政訴訟法》的規(guī)定。特別值得注意的是，對因協(xié)議履行導致的賠償，適用行政賠償、民事賠償還是補償要根據(jù)情況進行區(qū)分處理。

案件審查模式發(fā)展為合法性審查為主，合理性審查為輔，體現(xiàn)了司法權對行政權的監(jiān)督深度的拓展

修改后的《行政訴訟法》第六條規(guī)定“人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查”，確立了人民法院通過行政審判對行政行為進行合法性審查的原則。這也是行政訴訟審查的一條基本原則，其原因在于在我國行政機關和司法機關各自有其職責分工，人民法院行使行政審判權，一方面要對違法的行政行為予以撤銷或者變更，另一方面也要對行政機關在法定權限內行使行政權予以尊重，這也是保證行政機關有效履行行政管理職能的前提。

但這一原則在此次修法中取得了實質性突破，為加強對行政行為審查的力度，從實質上解決行政爭議，修改后的《行政訴訟法》第七十條在法院作出可以撤銷判決的情形中，增加了行政行為明顯不當?shù)模ㄔ嚎梢耘袥Q撤銷。在七十七條規(guī)定的法院可以作出變更判決的情形中，擴大了變更判決的適用范圍，規(guī)定行政處罰明顯不當?shù)?，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的，人民法院可以判決變更。這兩處修改，標志著行政審判從合法性審查到合理性審查的重大突破，意味著人民法院可以對行政機關行使自由裁量權的度進行裁定，并將行政機關行使自由裁量權過程中極端不合理的情形納入了合法性審查的范圍，規(guī)定明顯不當?shù)?，適用撤銷判決?！缎姓V訟法》審查模式的這一突破，對于司法權與行政權之間的關系將來影響是巨大的，也需要行政機關和司法機關在實踐中不斷融合和溝通。

立足實踐創(chuàng)新制度，體現(xiàn)了司法權對行政權監(jiān)督內容和手段的不斷豐富

新《行政訴訟法》與以往相比一大特點就是立足實踐創(chuàng)設和發(fā)展了一些新的制度，并從各種角度發(fā)揮司法審判以及執(zhí)行對行政權監(jiān)督的作用。主要包括有：一是建立了復議機關共同被告制度。為加強對復議機關的監(jiān)督，發(fā)揮行政復議制度的作用和優(yōu)勢，明確規(guī)定復議機關維持原行政行為，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告，要求以共同被告身份出庭應訴，并主要就復議程序的合法性進行答辯。解決目前行政復議維持率高、糾錯率低的問題，發(fā)揮行政復議制度解決行政爭議主渠道的功能和作用。從制度上促使復議機關充分發(fā)揮監(jiān)督和糾錯職能。二是明確規(guī)定被訴行政機關負責人出庭應訴制度。修改后的《行政訴訟法》規(guī)定：“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。”明確了在行政訴訟案件中，被訴行政機關負責人應當出庭應訴的基本原則，同時，如果行政負責人有正當理由確實不能出庭應訴的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭應訴。這一制度的建立體現(xiàn)了行政訴訟當事人雙方訴訟地位的平等，也有利于提高行政機關負責人的法治意識。目前，不少地方已經(jīng)出臺操作制度，明確了行政機關負責人必須出庭的具體情形。三是制定了更為嚴格的執(zhí)行制度。為增強人民法院判決執(zhí)行力，樹立司法權威，針對行政機關拒絕履行判決、裁定、調解書的問題，修改后的《行政訴訟法》第九十六條作了如下修改：一是將原法處罰行政機關，修改為處罰行政機關負責人。這一修改在執(zhí)行實踐中將產(chǎn)生極大的威懾作用；二是將行政機關拒絕履行的情況予以公告；三是拒不履行判決、裁定、調解書，社會影響惡劣的，可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留；情節(jié)嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

行政訴訟制度是促進行政機關依法行政，實現(xiàn)依法治國的重大制度保障。此次《行政訴訟法》修改施行后，意味著我國的行政活動將在更大范圍內接受司法監(jiān)督，行政機關內部對于行政復議制度作用的發(fā)揮，以及對于行政訴訟制度的重視都將隨著修改后的《行政訴訟法》的貫徹落實逐步深化。同時，也進一步要求行政機關在司法權的監(jiān)督下必須樹立有權必有責，用權受監(jiān)督的意識，依照法定職權、按照法定程序、正確行使權力，防止權力濫用和不作為，促進行政機關依法行政水平的提高。這也是行政訴訟制度修改和完善的目的和初衷。 

作者單位：國土資源部不動產(chǎn)登記中心（國土資源部法律事務中心）