行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行維持或駁回訴訟請(qǐng)求判決應(yīng)如何處理

蔡小雪 耿寶建 金城軒

一、問(wèn)題的提出

2008年12月15日，最高人民法院曾經(jīng)針對(duì)湖北省高級(jí)人民法院鄂高法【2008】391號(hào)《關(guān)于判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求行政案件執(zhí)行問(wèn)題的請(qǐng)示》，作出了【2008】行他字第24號(hào)《關(guān)于判決駁回原告訴訟請(qǐng)求行政案件執(zhí)行問(wèn)題的答復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱《答復(fù)》）：經(jīng)研究答復(fù)如下：被訴具體行政行為具有可執(zhí)行內(nèi)容的，人民法院作出駁回原告訴訟請(qǐng)求判決生效后，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行被訴具體行政行為的，人民法院應(yīng)依法裁定準(zhǔn)予執(zhí)行，并明確執(zhí)行的具體內(nèi)容。

簡(jiǎn)要而言，該《答復(fù)》的基本內(nèi)容含義如下：人民法院對(duì)以作為方式作出的具體行政行為進(jìn)行審查后所作出的駁回原告訴訟請(qǐng)求的判決，是對(duì)被訴具體行政行為合法性的認(rèn)可。公民、法人或者其他組織拒絕履行被訴具體行政行為所確定的義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為，也可依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為。依法應(yīng)當(dāng)或者可以由人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，行政機(jī)關(guān)在人民法院駁回訴訟請(qǐng)求判決生效后，應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行已經(jīng)生效的行政決定，而不應(yīng)申請(qǐng)執(zhí)行人民法院的生效裁判。人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的非訴執(zhí)行申請(qǐng)的合法性不再另行審查，而應(yīng)當(dāng)依據(jù)已經(jīng)生效的駁回原告訴訟請(qǐng)求判決，直接作出準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的裁定。但被訴具體行政行為雖合法，但因法律、政策變化需要變更或者廢止等原因不適宜再繼續(xù)執(zhí)行的除外[①]。但該《答復(fù)》作出后，對(duì)該《答復(fù)》的理解和執(zhí)行仍然存在一定分歧。特別是行政強(qiáng)制法出臺(tái)后，如何正確處理好生效行政決定的非訴執(zhí)行問(wèn)題，也亟待進(jìn)一步明確。

2013年，湖南省高級(jí)人民法院陸續(xù)接到省內(nèi)部分地方中、基層人民法院就人民法院判決維持行政決定或者駁回原告訴訟請(qǐng)求后，法律規(guī)定有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，人民法院如何處理問(wèn)題的請(qǐng)示。對(duì)此，湖南省高級(jí)人民法院在研究中出現(xiàn)兩種不同意見(jiàn)。

少數(shù)人認(rèn)為，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理并裁定準(zhǔn)予執(zhí)行后，交由人民法院負(fù)責(zé)執(zhí)行的機(jī)構(gòu)強(qiáng)制執(zhí)行。主要理由：1、申請(qǐng)執(zhí)行的是生效裁判。人民法院判決維持行政決定或者駁回原告訴訟請(qǐng)求，被訴具體行政行為的合法性即為生效判決所確認(rèn)。依據(jù)行政訴訟法第六十五條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)向人民法院申請(qǐng)執(zhí)行生效裁判，屬人民法院的職責(zé)權(quán)限。2、有最高人民法院的相關(guān)答復(fù)作依據(jù)。最高人民法院【2008】行他字第24號(hào)《答復(fù)》明確“人民法院作出駁回原告訴訟請(qǐng)求判決生效后，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行被訴具體行政行為的，人民法院應(yīng)依法裁定準(zhǔn)予執(zhí)行，并明確執(zhí)行的內(nèi)容?！?/span>

多數(shù)人認(rèn)為，人民法院應(yīng)依法受理，但在作出準(zhǔn)予執(zhí)行裁定后，應(yīng)交由作出行政決定的有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行。主要理由：1、申請(qǐng)執(zhí)行的是行政決定。行政決定一經(jīng)作出即生效，行政訴訟作出司法審查，只要不否定，行政決定就自始有效。人民法院判決維持或駁回訴訟請(qǐng)求后，相對(duì)人仍不履行的是行政決定確定的義務(wù)，而不是行政裁判確定的義務(wù)。因此，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行的是行政決定，不是生效裁判；并且最高人民法院【2008】行他字第24號(hào)《答復(fù)》亦明確行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行的是“被訴具體行政行為”，而不是“生效裁判”。2、有行政強(qiáng)制法為依據(jù)。行政強(qiáng)制法第十三條規(guī)定“法律沒(méi)有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”，可知，如果法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的，則應(yīng)由作出行政決定的行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行。同時(shí)，這樣的處理既滿足執(zhí)行權(quán)裁執(zhí)分離的要求，也與法院人、財(cái)、物的現(xiàn)狀相符。

兩種處理意見(jiàn)的爭(zhēng)議焦點(diǎn)：一是行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行的是行政決定還是生效裁判？二是就執(zhí)行實(shí)施，行政機(jī)關(guān)與人民法院之間如何分工。

湖南省高級(jí)人民法院傾向于第二種處理意見(jiàn)。

二、問(wèn)題的分歧與爭(zhēng)議焦點(diǎn)

最高人民法院行政庭在合議庭合議和審判長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議討論中，亦出現(xiàn)兩種不同的答復(fù)意見(jiàn)。

（一）     兩種擬答復(fù)意見(jiàn)的內(nèi)容與含義

第一種擬答復(fù)意見(jiàn)：“一、人民法院判決維持被訴行政決定后，法律規(guī)定有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，人民法院應(yīng)當(dāng)不予受理，并告知其可以依據(jù)維持判決，自行強(qiáng)制執(zhí)行。二、人民法院判決駁回原告訴訟請(qǐng)求后，法律規(guī)定有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，人民法院應(yīng)依法受理，在作出準(zhǔn)予執(zhí)行裁定后，由作出行政決定的行政機(jī)關(guān)按照裁定的內(nèi)容和要求強(qiáng)制執(zhí)行。”

該中答復(fù)意見(jiàn)主要包含如下三層意思：一是無(wú)論維持或者駁回訴訟請(qǐng)求判決，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行的標(biāo)的均是生效判決；二是駁回訴訟請(qǐng)求判決有別于維持判決，故有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)執(zhí)行前者無(wú)需人民法院審查，執(zhí)行后者則不然；三是兩種判決的執(zhí)行實(shí)施，均由強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。

第二種擬答復(fù)意見(jiàn)：“人民法院判決維持被訴行政決定或者駁回原告訴訟請(qǐng)求后，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，人民法院應(yīng)該按照《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第十三條第二款的規(guī)定，作出如下處理：一、法律已授予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的，人民法院不予受理，并告知由行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行。二、法律未授予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的，人民法院對(duì)符合法定條件的申請(qǐng)，可以作出準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的裁定，并應(yīng)明確強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容?！?/span>

該種答復(fù)意見(jiàn)主要包含如下三層意思：第一，無(wú)論維持或者駁回訴訟請(qǐng)求判決，無(wú)論是否有法定強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行的標(biāo)的均是行政決定。第二，駁回訴訟請(qǐng)求判決與維持判決無(wú)差異，有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)若要執(zhí)行，無(wú)需向法院申請(qǐng)；無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)則按照非訴執(zhí)行方式向法院申請(qǐng)。第三，相應(yīng)地，兩種判決的執(zhí)行實(shí)施，行政機(jī)關(guān)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)則自行負(fù)責(zé)，反之法院承擔(dān)。需說(shuō)明，該種擬答復(fù)意見(jiàn)的第一條是針對(duì)湖南省高級(jí)人民法院請(qǐng)示的答復(fù)，第二條屬擴(kuò)展的內(nèi)容。[②]

（二）擬處理意見(jiàn)的爭(zhēng)議焦點(diǎn)

最高人民法院兩種擬答復(fù)意見(jiàn)的爭(zhēng)議焦點(diǎn)：一是執(zhí)行標(biāo)的；是行政決定還是生效裁判；二是執(zhí)行審查：有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行駁回訴訟請(qǐng)求判決的，人民法院是否有權(quán)、有必要對(duì)執(zhí)行內(nèi)容進(jìn)行審查。兩種擬答復(fù)意見(jiàn)對(duì)執(zhí)行實(shí)施的分工倒無(wú)異議，一致認(rèn)為由有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)承擔(dān)。

三、問(wèn)題的分析

對(duì)于湖南省高級(jí)人民法院的請(qǐng)示，法院最終如何處理比較恰當(dāng)合理，邏輯順暢？下文主要圍繞合議時(shí)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)展開(kāi)，兼論湖南省高級(jí)人民法院對(duì)于執(zhí)行實(shí)施的分歧。

（一）執(zhí)行標(biāo)的：行政決定還是生效判決

關(guān)于執(zhí)行標(biāo)的為何，最高人民法院合議庭合議時(shí)亦存在不同認(rèn)識(shí)：

第一種擬答復(fù)意見(jiàn)認(rèn)為，申請(qǐng)執(zhí)行的應(yīng)為生效的行政判決，而不是行政決定。理由如下：第一，行政判決是對(duì)被訴行政決定的合法性進(jìn)行審查后所作出的評(píng)判。判決生效后，該判決對(duì)訴訟當(dāng)事人具有羈束力，原告或被告都應(yīng)執(zhí)行法院判決所確定的內(nèi)容，而不是執(zhí)行行政機(jī)關(guān)作出的被訴行政決定。因此說(shuō)，執(zhí)行的對(duì)象是法院的行政判決，而不是被訴行政決定。第二，維持判決是法院對(duì)被訴行政決定作出完全的肯定的判決，因判決所確定的內(nèi)容與被訴行政行為的內(nèi)容一致，表面上是執(zhí)行被訴行政決定，實(shí)質(zhì)上仍是執(zhí)行生效的行政判決。第三，因合理性問(wèn)題或法律、政策發(fā)生變化等因素存在，不宜完全確認(rèn)被訴行政決定的合法性，法院采取駁回訴訟請(qǐng)求的方式，確定被訴行政決定具有不可爭(zhēng)議性，但并不具有完全的羈束力。因此，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行被訴行政行為時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查。第四，非訴執(zhí)行是行政相對(duì)人在法定期限內(nèi)未對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政決定提起行政訴訟。該行政決定已發(fā)生法律效力，行政機(jī)關(guān)向人民法院申請(qǐng)執(zhí)行的是行政決定，而不是法院的判決，因此，法院應(yīng)當(dāng)按照有無(wú)重大明顯違法的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)其合法性進(jìn)行審查。行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行駁回訴訟請(qǐng)求判決，因被訴行政決定的合法性問(wèn)題已經(jīng)審查完畢，故不需要再次審查，此時(shí)的審查是審查申請(qǐng)執(zhí)行的內(nèi)容是否與判決精神相一致，一致的作出準(zhǔn)予執(zhí)行裁定，不一致的裁定不予執(zhí)行。

第二種擬答復(fù)意見(jiàn)認(rèn)為，執(zhí)行標(biāo)的應(yīng)為行政決定，不是生效裁判。主要理由有二：其一，行政行為未經(jīng)判決推翻，自始自效。傳統(tǒng)的行政行為理論認(rèn)為，行政行為一經(jīng)作出即產(chǎn)生法律效力，具有公定力、確定力和執(zhí)行力；即使處于司法審查階段，行政行為效力依舊，除非法院作出否定性判決，例如撤銷判決。其二，行政訴訟屬司法復(fù)審，有別于民事訴訟。行政訴訟實(shí)質(zhì)上是對(duì)一個(gè)權(quán)利義務(wù)關(guān)系已經(jīng)確定的具體行政行為的合法性所進(jìn)行的司法確認(rèn)，即司法審查前，行政行為效力已然存在。這說(shuō)明行政行為的效力并不依附于其后的司法審查，一個(gè)合法行政行為的執(zhí)行力并不需要借助法院的判決即可實(shí)現(xiàn)。因此，人民法院作出維持或駁回訴訟請(qǐng)求判決，意味著被訴行政行為效力依舊，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行的實(shí)質(zhì)上是行政行為所確定的權(quán)利義務(wù)。

（二）執(zhí)行審查：判決駁回訴訟請(qǐng)求后，法院是否還需執(zhí)行把關(guān)

持第一種擬答復(fù)意見(jiàn)的法官認(rèn)為，法院應(yīng)對(duì)申請(qǐng)判決駁回訴訟請(qǐng)求執(zhí)行的內(nèi)容進(jìn)行審查。理由如下：

第一，駁回訴訟請(qǐng)求判決未完全肯定被訴行政決定的效力。維持判決完全肯定了被訴行政決定的效力，被訴行政決定所確定的內(nèi)容就是法院執(zhí)行的內(nèi)容。因此說(shuō)，維持判決可供執(zhí)行的內(nèi)容是明確的。駁回訴訟請(qǐng)求判決與之不同，它是不完全肯定被訴行政決定，只解決了不可爭(zhēng)議性的問(wèn)題，并未解決既判力的問(wèn)題。駁回訴訟請(qǐng)求判決一般用于人民法院經(jīng)過(guò)實(shí)體審查，認(rèn)為被訴的具體行政行為不宜維持，而原告的訴訟請(qǐng)求又不能成立時(shí)的情形。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<</SPAN>中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《若干問(wèn)題解釋》）第五十六條[③]的規(guī)定，駁回訴訟請(qǐng)求判決適用的四種情形：一是訴不作為不成立的，二是存在合理性問(wèn)題的，三是政策、法律變更的，四是法律法規(guī)另有規(guī)定的。第一種情形，不存在強(qiáng)制執(zhí)行的問(wèn)題。屬第二種情形的，原行政決定存在合理性問(wèn)題，只有經(jīng)過(guò)修正，才能糾正其錯(cuò)誤，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行被訴行政決定時(shí)，須按照法院判決的意圖，對(duì)原行政行為的內(nèi)容進(jìn)行修正。因此，人民法院接到申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)對(duì)照判決對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行的內(nèi)容進(jìn)行審查，對(duì)已經(jīng)依照法院判決意圖修正了不合理的問(wèn)題的，才能裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。比如，【2008】行他字第24號(hào)《答復(fù)》中所涉及的被告為湖北省水利廳的水資源費(fèi)征收行政案件（因?yàn)樾姓召M(fèi)與行政處罰不同，依法不能適用變更判決），只有經(jīng)審查確定湖北省水利廳申請(qǐng)執(zhí)行的內(nèi)容中確實(shí)糾正了不足1%的行政費(fèi)用誤差后，人民法院才能裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。對(duì)于第三種情形，當(dāng)政策、法律發(fā)生變化，特別是以前認(rèn)定為違法，現(xiàn)在不認(rèn)為違法，或以前處罰重，現(xiàn)在處罰輕的情形時(shí)，人民法院應(yīng)對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行的內(nèi)容再次審查把關(guān)，對(duì)現(xiàn)在不認(rèn)為違法的，不應(yīng)予以執(zhí)行；對(duì)現(xiàn)在處罰輕的，執(zhí)行內(nèi)容已調(diào)整符合現(xiàn)行規(guī)定的，才能準(zhǔn)予執(zhí)行，否則，亦不能準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。這里所要強(qiáng)調(diào)的是，此處的審查是依據(jù)法院生效的判決審查申請(qǐng)執(zhí)行的內(nèi)容是否符合判決的意圖和要求，而不是按照非訴執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行行為進(jìn)行合法性審查。

第二，申請(qǐng)執(zhí)行的內(nèi)容不明確。因駁回訴訟請(qǐng)求判決未完全確定被訴行政決定的效力，執(zhí)行時(shí)需要對(duì)被訴行政決定進(jìn)行修正。與《最高人民法院關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問(wèn)題的規(guī)定<</SPAN>試行>》第十八條第一款第（四）項(xiàng)的規(guī)定的“申請(qǐng)執(zhí)行的法律文書有給付內(nèi)容，且執(zhí)行標(biāo)的和被執(zhí)行人明確”不符，導(dǎo)致法院執(zhí)行部門普遍認(rèn)為駁回訴訟請(qǐng)求判決不具有可供執(zhí)行的內(nèi)容，不能作為執(zhí)行依據(jù)。為此，最高人民法院【2008】行他字第24號(hào)《答復(fù)》中規(guī)定，“人民法院應(yīng)依法裁定準(zhǔn)予執(zhí)行，并明確執(zhí)行的具體內(nèi)容?！?/span>

第三，實(shí)踐中存在濫用駁回訴訟請(qǐng)求判決的情形。司法實(shí)踐中，人民法院確有濫用駁回訴訟請(qǐng)求的情形，比如對(duì)被訴行政決定進(jìn)行了合法性審查，發(fā)現(xiàn)存在違法問(wèn)題，但不對(duì)被訴行為是否合法問(wèn)題進(jìn)行審查表態(tài)，為遷就行政機(jī)關(guān)僅以原告訴訟請(qǐng)求不成立為由，作出駁回訴訟請(qǐng)求的判決。可以說(shuō)，維持判決完全肯定了被訴行為，判決對(duì)被訴行為產(chǎn)生既判力；駁回訴訟請(qǐng)求判決則不然，僅僅解決了原被告之間的爭(zhēng)議，對(duì)被訴行為不產(chǎn)生既判力。并且堅(jiān)持該種擬答復(fù)意見(jiàn)的法官認(rèn)為，在現(xiàn)有的司法環(huán)境下，有必要繼續(xù)保留維持判決，避免人民法院過(guò)分倚重駁回訴訟請(qǐng)求判決——多從原告訴訟請(qǐng)求入手的主觀訴訟，回避從被訴行為合法性入手的客觀訴訟。

據(jù)此，持第一種擬答復(fù)意見(jiàn)的法官建議，有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行駁回訴訟請(qǐng)求判決時(shí)，人民法院應(yīng)該對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行的內(nèi)容以裁定方式把關(guān)：一是明確待執(zhí)行的內(nèi)容，二是確保執(zhí)行內(nèi)容與判決精神一致。此時(shí)，人民法院的審查不是按照非訴執(zhí)行的條件進(jìn)行合法性審查，而是依據(jù)行政判決的內(nèi)容進(jìn)行，比如糾正合理性問(wèn)題。這種主要圍繞判決中指出的問(wèn)題和解決方向進(jìn)行的事先審查，可以盡可能減少難以恢復(fù)原狀的情形發(fā)生。

但是，持第二種擬答復(fù)意的法官有不同看法，認(rèn)為維持判決與駁回訴訟請(qǐng)求判決不應(yīng)區(qū)別對(duì)待，否則答復(fù)缺乏法理支撐和法律依據(jù)。理由如下：

第一，維持判決與駁回訴訟請(qǐng)求判決均屬肯定性判決?！度舾蓡?wèn)題解釋》第五十六條在行政訴訟法基礎(chǔ)上增添了駁回訴訟請(qǐng)求判決，適用于四種情形。主要目的是解決“被訴具體行政行為不宜維持，而原告訴訟請(qǐng)求難以成立”時(shí)如何判決的問(wèn)題，彌補(bǔ)維持判決的不足。從被訴行政決定效力看，維持判決是再一次肯定了行政決定的效力，駁回訴訟請(qǐng)求判決是未否定行政決定效力，兩者都未影響被訴行政決定的效力，均屬肯定性判決。因此，無(wú)論維持或者駁回訴訟請(qǐng)求判決，有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)都可以自行執(zhí)行其作出的行政決定，無(wú)需法院把關(guān)。

第二，行政強(qiáng)制法排斥法院受理。行政訴訟法第六十五條規(guī)定，當(dāng)事人必須履行人民法院發(fā)生法律效力的判決、裁定。公民、法人或者其他組織拒絕履行判決、裁定的，行政機(jī)關(guān)可以向第一審人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。該條規(guī)定籠統(tǒng)大概，容易產(chǎn)生歧義，無(wú)法回答今天討論的問(wèn)題：有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)，向法院申請(qǐng)執(zhí)行維持或者駁回訴訟請(qǐng)求判決，法院可否受理。行政強(qiáng)制法第十三條第二款規(guī)定，“法律沒(méi)有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”，該條實(shí)質(zhì)肯定了行政機(jī)關(guān)享有排他性的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)——行政機(jī)關(guān)一經(jīng)授予強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，人民法院退出該權(quán)域。因此，有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)，向法院申請(qǐng)執(zhí)行維持或者駁回訴訟請(qǐng)求判決的，法院無(wú)權(quán)受理。此種觀點(diǎn)亦得到其他專家學(xué)者的肯定，認(rèn)為“一般情況下，對(duì)于生效裁判的執(zhí)行人民法院可以依申請(qǐng)或者依職權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行；在特定情形下，行政機(jī)關(guān)可以依據(jù)法律規(guī)定自行強(qiáng)制執(zhí)行。對(duì)于專屬于行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)限的，行政機(jī)關(guān)無(wú)需申請(qǐng)人民法院執(zhí)行，人民法院亦不得行使強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)?！?/span>[④]

此外，維持判決歷來(lái)廣受詬病，最近正在討論的《行政訴訟法修正案（草案）》擬用駁回訴訟請(qǐng)求判決替代維持判決；按此立法趨勢(shì)，筆者認(rèn)為答復(fù)實(shí)無(wú)必要再對(duì)維持判決和駁回訴訟請(qǐng)求判決分類規(guī)定。

（三）執(zhí)行實(shí)施：行政機(jī)關(guān)還是人民法院負(fù)責(zé)

湖南省高級(jí)人民法院由誰(shuí)負(fù)責(zé)執(zhí)行實(shí)施的分歧源于對(duì)執(zhí)行標(biāo)的的不同認(rèn)識(shí)。該分歧主要基于這樣一種看法：執(zhí)行標(biāo)的決定執(zhí)行實(shí)施的負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)——如果執(zhí)行標(biāo)的是生效判決，那么由人民法院負(fù)責(zé)，如果執(zhí)行標(biāo)的是行政決定，那么由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。

持第二種擬答復(fù)意見(jiàn)的法官認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)自負(fù)執(zhí)行實(shí)施的理由很明確：除了執(zhí)行標(biāo)的是行政決定，行政機(jī)關(guān)有法定強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)外，執(zhí)行實(shí)施如此分工可以減少負(fù)面影響：一是避免加劇司法執(zhí)行“有權(quán)限無(wú)能力”的窘態(tài)。僅民事案件已經(jīng)讓人民法院執(zhí)行局應(yīng)接不暇，如果再將行政機(jī)關(guān)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的案子交由人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，只會(huì)加劇法院執(zhí)行案件量與法院執(zhí)行能力不匹配的矛盾。二是避免重陷司法執(zhí)行“有權(quán)力無(wú)救濟(jì)”的困境。司法實(shí)踐中，法院的強(qiáng)制執(zhí)行行為不屬于人民法院的受案范圍，即司法執(zhí)行得不到司法救濟(jì)。因此，堅(jiān)持由有法定強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)自行實(shí)施，可以避免私權(quán)利救濟(jì)范圍的人為縮小。

至于第一種擬答復(fù)意見(jiàn)中所蘊(yùn)涵的“執(zhí)行標(biāo)的是生效行政判決，執(zhí)行實(shí)施機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)”的看法，是否可行？堅(jiān)持“可行”觀點(diǎn)的法官認(rèn)為理由有二：一是強(qiáng)制執(zhí)行的審查權(quán)和實(shí)施權(quán)可以分離。全國(guó)人大常委會(huì)在第五次審議行政強(qiáng)制法時(shí)，專門刪除了原第四次審議稿第六十條規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的案件，裁定執(zhí)行的，由人民法院執(zhí)行”，人大常委會(huì)對(duì)此的正式說(shuō)明是“考慮到這種執(zhí)行方式（即法院審查裁定執(zhí)行的，由行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施）尚在改革探索，草案對(duì)具體執(zhí)行方式可不規(guī)定，為法院探索改革執(zhí)行方式留有空間。”執(zhí)行體制改革作為人民法院司法改革的重要任務(wù)之一，其重點(diǎn)就在于針對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行的不同特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)審查權(quán)與實(shí)施權(quán)的分離。二是有域外實(shí)踐提供探索經(jīng)驗(yàn)。各國(guó)對(duì)于行政訴訟生效裁判的執(zhí)行機(jī)關(guān)的規(guī)定有所不同，主要包括行政機(jī)關(guān)執(zhí)行模式、司法機(jī)關(guān)執(zhí)行模式和混合模式。其中，行政機(jī)關(guān)執(zhí)行模式是指以專門行政機(jī)關(guān)為執(zhí)行行政模式；混合模式是指司法機(jī)關(guān)執(zhí)行和行政機(jī)關(guān)執(zhí)行相結(jié)合的模式，是指以法院和行政機(jī)關(guān)為執(zhí)行主體執(zhí)行生效行政裁判的執(zhí)行模式，可以分為司法主導(dǎo)型與行政主導(dǎo)型兩種。[⑤]我國(guó)在行政機(jī)關(guān)或法院之外尚未專設(shè)專門行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)行官員，因此我國(guó)可以借鑒混合模式下的德國(guó)或者法國(guó)經(jīng)驗(yàn)，改革探索“行政判決行政機(jī)關(guān)執(zhí)行”的路徑。

四、問(wèn)題的處理

就湖南高級(jí)人民法院的請(qǐng)示如何答復(fù)，最高人民法院行政審判庭內(nèi)部分歧較大，兩種擬答復(fù)意見(jiàn)各有道理。出于謹(jǐn)慎和執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題便于調(diào)整等因素的考慮，按照多數(shù)人的意見(jiàn)（即第二種擬答復(fù)意見(jiàn)），以最高人民法院行政審判庭的名義于2013年12月23日作出【2013】行他字第11號(hào)《關(guān)于行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行維持或駁回訴訟請(qǐng)求判決應(yīng)如何處理的答復(fù)》。其具體內(nèi)容如下：“人民法院判決維持被訴行政行為或者駁回原告訴訟請(qǐng)求后，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，人民法院應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國(guó)強(qiáng)制法》第十三條第二款的規(guī)定，作出如下處理：一、法律已授予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的，人民法院不予受理，并告知由行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行。二、法律未授予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的，人民法院對(duì)符合法定條件的申請(qǐng)，可以作出準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的裁定，并應(yīng)明確強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容。”