甲政府制定《某項(xiàng)目拆遷補(bǔ)償安置方案》，包括安置范圍、補(bǔ)償辦法、回遷安置等主要內(nèi)容。張某某、侯某某房屋在該文件規(guī)定的拆遷范圍之內(nèi)。2010年5月，張某某、侯某某的涉案房屋被拆除。2013年9月，張某某以其房屋被強(qiáng)行拆除、造成經(jīng)濟(jì)損失為由，分別提起確認(rèn)行政行為違法訴訟及行政賠償訴訟。2014年3月，一審法院作出行政判決，確認(rèn)甲政府強(qiáng)制拆除張某某房屋的行為違法。甲政府不服該判決提起上訴，二審法院維持一審判決。2015年6月，張某某、侯某某再次向法院提起行政賠償訴訟，要求判令甲政府賠償損失。一審法院判決甲政府賠償申請人房屋損失及相應(yīng)利息。張某某、侯某某不服提起上訴。二審法院認(rèn)為甲政府賠償申請人房屋損失的數(shù)額，應(yīng)當(dāng)比照同區(qū)位、現(xiàn)階段房屋的市場價(jià)格計(jì)算，一審法院判決賠償數(shù)額顯屬不當(dāng)，應(yīng)予撤銷，裁定撤銷一審判決，發(fā)回重審。

法律問題

人民法院審理行政賠償案件能否不對賠償請求直接作出實(shí)體處理，而僅判決行政機(jī)關(guān)予以全面賠償？

不同觀點(diǎn)

甲說：可以判決行政機(jī)關(guān)全面賠償

行政機(jī)關(guān)相關(guān)行政行為被確認(rèn)違法后，當(dāng)事人直接向法院提起行政賠償訴訟，由于此種情況當(dāng)事人的賠償事由未經(jīng)行政行機(jī)關(guān)先行處理，有關(guān)賠償事項(xiàng)和賠償數(shù)額問題可能仍然需要行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步審查核實(shí)，此時(shí)應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)，可以判決行政機(jī)關(guān)按照全面賠償原則，對當(dāng)事人的合法權(quán)益及時(shí)賠償。

乙說：應(yīng)當(dāng)由人民法院直接對賠償事項(xiàng)作出實(shí)體判決

以有關(guān)賠償事項(xiàng)和賠償數(shù)額問題仍需賠償機(jī)關(guān)進(jìn)一步審查核實(shí)為由，責(zé)令行政機(jī)關(guān)對當(dāng)事人依法予以全面賠償，有違《行政訴訟法》實(shí)質(zhì)化解行政爭議的目的。人民法院應(yīng)按照拆遷補(bǔ)償安置政策并結(jié)合案件實(shí)際情況對損害事實(shí)進(jìn)行審理，在能夠確定賠償項(xiàng)目、數(shù)額的情況下，應(yīng)當(dāng)作出具有具體賠償內(nèi)容的行政賠償判決。

法官會議意見

采乙說

人民法院審理行政賠償案件，在能夠查明損害事實(shí)，明確賠償項(xiàng)目、數(shù)額的情況下，應(yīng)當(dāng)依法作出明確而具體的賠償判決，切實(shí)保護(hù)賠償請求人的合法權(quán)益，實(shí)質(zhì)性解決行政爭議，不應(yīng)再判決由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)作出賠償決定。

意見闡述

本案是一起由于行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制拆除房屋的行政行為被人民法院確認(rèn)違法后引起的行政賠償訴訟。本案值得探討的問題是人民法院受理行政賠償訴訟后，可否不對賠償請求作出實(shí)體處理，而判決行政機(jī)關(guān)全面賠償？

一、行政賠償相關(guān)程序及路徑

（一）行政賠償相關(guān)程序

行政賠償程序，是指行政賠償請求權(quán)人依法獲得國家賠償、有關(guān)機(jī)關(guān)辦理行政賠償事務(wù)所應(yīng)當(dāng)遵循的方式、步驟、順序、時(shí)限等的總稱，它包括行政賠償?shù)男姓幚沓绦蚝托姓V訟程序。行政賠償程序關(guān)乎行政賠償活動能否有序開展，關(guān)系公民權(quán)利能否獲得公正的救濟(jì)和保障，還關(guān)涉行政主體的責(zé)任能否依法得到有效的追究?！秶屹r償法》第九條第二款規(guī)定：“賠償請求人要求賠償，應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出，也可以在申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟時(shí)一并提出?！备鶕?jù)該規(guī)定，賠償請求人請求行政賠償?shù)某绦蛴腥N：向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出，申請復(fù)議時(shí)一并提出和提起訴訟時(shí)一并提出。另外，除了《國家賠償法》第九條第二款規(guī)定的三種行政賠償程序，1997年《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第四條第二款還規(guī)定了第四種程序，即賠償請求人單獨(dú)提起行政賠償訴訟的程序。以上四種程序中，向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出和申請復(fù)議時(shí)一并提出屬于行政機(jī)關(guān)處理程序，而提起訴訟時(shí)一并提出和賠償請求人單獨(dú)提起行政賠償訴訟，則屬于行政賠償訴訟程序。

（二）行政機(jī)關(guān)處理程序與行政賠償訴訟程序之間的關(guān)系

1．單獨(dú)提起行政賠償請求時(shí)的行政機(jī)關(guān)先行處理原則

從世界范圍來看，對行政賠償程序的規(guī)定大致分為以下幾類：一是沒有規(guī)定行政先行處理程序，賠償請求人可以直接通過訴訟請求國家賠償。例如在英國，行政賠償可以直接通過行政賠償訴訟來解決，該訴訟適用民事訴訟規(guī)則。在日本，國家賠償訴訟依民事訴訟程序進(jìn)行，與一般民事訴訟程序沒有區(qū)別。二是規(guī)定行政先行處理程序是行政賠償?shù)谋亟?jīng)程序和提起訴訟的前提，如美國和法國。1966年修改后的《美國聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)首先進(jìn)行行政賠償程序是法院受理賠償請求的前提。在法國，當(dāng)事人在向行政法院請求損害賠償之前，必須先向行政機(jī)關(guān)請求賠償，只有在行政機(jī)關(guān)作出拒絕全部或者部分請求的行政決定后，才能向行政法院起訴?！?/span>參見全國人大常委會法制工作委員會國家法室編著：《中華人民共和國國家賠償法解讀》，中國法制出版社2010年版，第50頁】所謂先行處理程序，就是受害人與侵權(quán)人之間先行協(xié)商和處理的程序?？紤]到目前我國沒有獨(dú)立的國家賠償訴訟途徑，也沒有規(guī)定國家賠償可以適用民事訴訟程序，采用行政先行處理程序是比較適應(yīng)我國國情的，因此，2010年修改《國家賠償法》時(shí)，在取消行政確認(rèn)程序的同時(shí)，保留了原有的行政先行處理程序。【參見全國人大常委會法制工作委員會國家法室編著：《中華人民共和國國家賠償法解讀》，中國法制出版社2010年版，第51頁】

據(jù)此，如果受害人單獨(dú)提出行政賠償請求，必須由行政機(jī)關(guān)先行處理，只有受害人對行政機(jī)關(guān)的處理決定不服或行政機(jī)關(guān)逾期不作賠償決定的情況下，才能提起行政賠償訴訟。

2．當(dāng)事人可以在提起行政復(fù)議和行政訴訟時(shí)一并提出行政賠償請求

《行政復(fù)議法》第二十九條規(guī)定：申請人在申請行政復(fù)議時(shí)可以一并提出行政賠償請求，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對符合《國家賠償法》的有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予賠償?shù)?，在決定撤銷、變更具體行政行為或者確認(rèn)具體行政行為違法時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)決定對被申請人依法給予賠償。申請人在申請行政復(fù)議時(shí)沒有提出行政賠償請求的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在依法決定撤銷或者變更罰款，撤銷違法集資、沒收財(cái)物、征收財(cái)物、攤派費(fèi)用以及對財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等具體行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)責(zé)令被申請人返還財(cái)產(chǎn)，解除對財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)措施，或者賠償相應(yīng)的價(jià)款。《行政訴訟法司法解釋》第六十八條規(guī)定，請求行政機(jī)關(guān)予以賠償屬于“有具體的訴訟請求”，當(dāng)事人單獨(dú)或者一并提起行政賠償、補(bǔ)償訴訟的，應(yīng)當(dāng)有具體的賠償、補(bǔ)償事項(xiàng)以及數(shù)額。

就本案而言，2013年9月，張某某以其房屋被強(qiáng)行拆除、造成經(jīng)濟(jì)損失為由，分別提起確認(rèn)行政行為違法訴訟及行政賠償訴訟。此時(shí)，張某某實(shí)際上是一并提起行政賠償訴訟，人民法院在當(dāng)時(shí)情形下的正確做法是，對張某某的兩個(gè)訴訟請求合并審理，在判決確認(rèn)強(qiáng)拆行為違法的同時(shí)，一并判決行政賠償。但是，本案一審法院對張某某的行政賠償訴訟未予處理，造成張某某在強(qiáng)拆行為被人民法院終審判決確認(rèn)違法后再次提起行政賠償訴訟，此時(shí)應(yīng)當(dāng)視為張某某的后訴是2013年一并提起行政賠償訴訟的繼續(xù)，不屬于單獨(dú)提起行政賠償訴訟的情形。

二、人民法院審理行政賠償案件應(yīng)當(dāng)力爭實(shí)質(zhì)化解行政爭議

人民法院審理行政賠償案件，在行政機(jī)關(guān)未就賠償事項(xiàng)作出處理的情況下，應(yīng)當(dāng)如何處理呢？本案的一審、二審判決正好代表了實(shí)踐中兩種最常見的處理思路：一是人民法院直接計(jì)算賠償數(shù)額，并要求行政機(jī)關(guān)根據(jù)該數(shù)額對當(dāng)事人予以賠償，如本案一審判決對當(dāng)事人的房屋損失和附屬物損失予以了明確的計(jì)算。二是人民法院不直接計(jì)算賠償數(shù)額，而是指出需要賠償?shù)捻?xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，要求行政機(jī)關(guān)全面賠償。司法實(shí)踐中，采用上述兩種方式來處理行政賠償糾紛的案例均不少見。那么在上述兩種處理方式采用何種方式中來處理行政賠償糾紛更為合理，關(guān)鍵在于行政賠償訴訟中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持《行政訴訟法》化解行政爭議的立法目的。

在當(dāng)事人依照《國家賠償法》的規(guī)定提出明確的賠償請求、已經(jīng)進(jìn)入司法程序的情況下，人民法院應(yīng)當(dāng)對賠償請求作出實(shí)體處理，不應(yīng)再判決由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行作出賠償決定，使賠償爭議又回到行政途徑。因此，相比而言，第一種處理思路可能更為合理，因?yàn)槿绻扇〉诙N處理方式，會存在以下幾個(gè)方面的問題：其一，行政賠償糾紛依然沒有得到實(shí)質(zhì)解決，當(dāng)事人之間行政賠償爭議仍處于待決狀態(tài)。其二，第二種處理方式難以得到執(zhí)行。如本案中，當(dāng)事人在二審判決生效后向人民法院申請執(zhí)行，但是當(dāng)事人申請執(zhí)行被駁回，理由是本案沒有可執(zhí)行的標(biāo)的。

人民法院審理行政賠償案件堅(jiān)持實(shí)質(zhì)化解行政爭議，盡可能依法作出具有具體賠償內(nèi)容的行政賠償判決，主要是基于以下幾個(gè)方面的理由。

第一，以司法最終解決方式盡快解決行政爭議。社會矛盾一.旦產(chǎn)生，應(yīng)當(dāng)有多種糾紛途徑和方式加以解決。包括法律途徑，也包括非法律途徑，既有司法機(jī)關(guān)解決，也有社會組織解決、行政機(jī)關(guān)解決。司法裁判是定分止?fàn)幍闹匾绞剑⒎俏ㄒ环绞?。要充分認(rèn)識到多元糾紛解決機(jī)制在行政賠償糾紛訴訟解決中的重要性，盡可能發(fā)揮社會組織、行政機(jī)關(guān)的救濟(jì)功能作用，堅(jiān)持把“非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”。因此，要強(qiáng)調(diào)司法是權(quán)利救濟(jì)的最后一道防線，而非第一道防線。但是與此同時(shí)，也需明確，雖然應(yīng)充分發(fā)揮社會組織、行政機(jī)關(guān)的救濟(jì)功能作用，但是不能以此來替代司法最終救濟(jì)，應(yīng)當(dāng)將司法最終救濟(jì)居于整個(gè)救濟(jì)體系的中心。

第二，充分尊重當(dāng)事人選擇救濟(jì)途徑的權(quán)利。如前文所述，行政賠償糾紛一旦產(chǎn)生，有多種途徑和方式當(dāng)事人可以選擇來解決此糾紛。雖然訴訟途徑并非當(dāng)事人首選或者唯一可選擇的途徑，但是當(dāng)事人一旦選擇訴訟途徑，則糾紛就應(yīng)當(dāng)按照司法程序來解決。對于當(dāng)事人所選擇的救濟(jì)途徑，人民法院應(yīng)當(dāng)予以尊重，不能以人民法院認(rèn)為對當(dāng)事人有利的方式，幫助當(dāng)事人選擇解決其糾紛的救濟(jì)途徑。具體到行政賠償訴訟中，賠償請求人一并提起行政訴訟確認(rèn)行政行為違法，由于人民法院的責(zé)任，未就一并提起的行政賠償訴訟作出處理，之后賠償請求人再提起行政賠償訴訟，屬于一并提起行政賠償訴訟的情形。即，當(dāng)事人選擇通過司法途徑解決其賠償問題，人民法院應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的選擇。

第三，盡量減少當(dāng)事人訴累，實(shí)質(zhì)性化解行政爭議。雖然如前文所述，行政機(jī)關(guān)先行處理行政賠償糾紛具有一定優(yōu)勢，可以讓賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行自我糾正，提高處理效率。但是在實(shí)踐中，由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)處理賠償糾紛也存在一些問題，例如，有的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對賠償請求長時(shí)間置之不理，甚至予以刁難，久拖不決；有的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對賠償問題不能作出合法、合理的賠償決定，對當(dāng)事人的賠償請求不依法予以支持。因此，在當(dāng)事人選擇人民法院一并處理賠償糾紛的情況下，由人民法院直接判決賠償更有利于公平、公正解決問題，避免行政機(jī)關(guān)對賠償問題不予處理、拖延處理或者作出不合理的賠償決定，最后當(dāng)事人仍然需要通過司法裁判尋求救濟(jì)，增加當(dāng)事人的訴累。

三、本案處理思路

具體到本案中，二審法院以“有關(guān)賠償事項(xiàng)和賠償數(shù)額問題仍需要甲政府進(jìn)一步審查核實(shí)”為由，判決撤銷一審行政賠償判決，責(zé)令甲政府對當(dāng)事人依法予以全面賠償，則有違實(shí)質(zhì)化解爭議的行政訴訟法立法目的，裁判方式明顯不當(dāng)，應(yīng)予糾正。二審法院應(yīng)按照拆遷補(bǔ)償安置政策并結(jié)合本案實(shí)際情況確定合理的賠償數(shù)額，及時(shí)作出賠償判決。具體到賠償?shù)臄?shù)額，為確保當(dāng)事人獲得及時(shí)、公平、公正的救濟(jì)，在行政機(jī)關(guān)違法強(qiáng)制拆除當(dāng)事人房屋，難以對房屋及其他損失進(jìn)行鑒定的情況下，人民法院可以根據(jù)張某某、侯某某提出的行政賠償訴訟請求，結(jié)合案件具體情況，參照征收補(bǔ)償方案確定的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，全面、充分考慮當(dāng)事人的各項(xiàng)損失，確定損失數(shù)額，直接判決行政機(jī)關(guān)對房屋及其他人身、財(cái)產(chǎn)損失一并予以行政賠償，法院在判令賠償時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)至少不應(yīng)低于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。——（撰寫人：周覓）

來源：最高人民法院行政庭編著《最高人民法院行政審判庭法官會議紀(jì)要（第二輯）》