行政協(xié)議案件審理規(guī)則

—對《行政訴訟法》及其適用解釋關(guān)于行政協(xié)議案件規(guī)定的理解

作者︱郭修江（最高人民法院）

原載︱《法律適用》2016年第12期

【摘要】修改后的《行政訴訟法》明確行政協(xié)議案件屬于行政訴訟的受案范圍。行政協(xié)議是行政機關(guān)為履行行政職責實現(xiàn)行政管理目標，與相對人經(jīng)過協(xié)商一致所達成的協(xié)議。行政協(xié)議行為不是一個單一的行政行為，包括簽訂、履行、變更、解除行政協(xié)議等一系列行政行為。行政協(xié)議糾紛包括簽訂行政協(xié)議糾紛、單方變更或者解除行政協(xié)議糾紛、不依法履行或者未按照約定履行行政協(xié)議義務(wù)糾紛、行政協(xié)議的強制執(zhí)行行為糾紛、行政協(xié)議賠償和補償糾紛等多種類型。當事人提起行政訴訟，必須要明確被訴行政協(xié)議行為，籠統(tǒng)請求撤銷或者確認行政協(xié)議行為違法，訴訟請求不明確。當事人不服行政協(xié)議行為，必須在知道或者應(yīng)當知道被訴行政行為之日起6個月內(nèi)提起訴訟。行政協(xié)議案件的管轄和證據(jù)應(yīng)當依照行政訴訟法的規(guī)定予以確定。人民法院審查行政協(xié)議行為的合法性，應(yīng)當按照合法有效約定、行政法律規(guī)范、民事法律規(guī)范的順序選擇適用法律。行政協(xié)議案件的判決應(yīng)當依照行政訴訟規(guī)定的判決方式依法作出；對違約責任、定金等行政訴訟法沒有規(guī)定的責任形式，協(xié)議約定不明或者無效的情形下，人民法院可以適用民事法律規(guī)范規(guī)定的責任承擔方式依法作出判決。

【關(guān)鍵詞】行政協(xié) 議行政協(xié)議糾紛 行政協(xié)議行為

修改后的《行政訴訟法》第12 條第1 款第11 項規(guī)定，公民法人或者其他組織對行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議行為提起行政訴訟的，屬于行政訴訟的受案范圍。為規(guī)范行政協(xié)議案件的審理，《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《適用行政訴訟法解釋》）第11 條至16 條對行政協(xié)議案件審理中的部分問題作出規(guī)定。為統(tǒng)一司法裁判標準，對如何認識行政協(xié)議、行政協(xié)議行為、行政協(xié)議糾紛等新概念，如何理準確把握行政訴訟法和司法解釋的關(guān)于行政協(xié)議案件的審理規(guī)則，需要進一步討論和明確。

一、關(guān)于行政協(xié)議

行政協(xié)議是行政管理的有效手段。行政協(xié)議又稱行政合同、行政契約，是指行政機關(guān)為了履行行政職責，實現(xiàn)行政管理目標，與相對人經(jīng)協(xié)商一致達成的協(xié)議。《適用行政訴訟法解釋》第11 條規(guī)定：“行政機關(guān)為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規(guī)定的行政協(xié)議。”該定義與通說觀點基本一致。主要包含以下幾層含義：第一，行政協(xié)議的目的是履行行政職責、實現(xiàn)行政管理目標；第二，簽訂行政協(xié)議，是各方協(xié)商一致的結(jié)果；第三，行政協(xié)議履行過程中行政機關(guān)一方享有行政優(yōu)益權(quán)。所謂“行政優(yōu)益權(quán)”是指行政協(xié)議履行過程中，為了實現(xiàn)公共利益需要，行政機關(guān)一方享有對協(xié)議履行的監(jiān)督權(quán)、指揮權(quán)、單方變更權(quán)和解除權(quán)；第四，行政協(xié)議內(nèi)容受行政法律規(guī)范的限制。應(yīng)當注意的是，《適用行政訴訟法解釋》第11 條將行政協(xié)議事項限定于行政機關(guān)“在法定職責范圍內(nèi)”所簽協(xié)議，似有將越權(quán)協(xié)議排除在行政協(xié)議范圍外之嫌，若刪除“在法定職責范圍內(nèi)”一句，司法解釋對行政協(xié)議的定義更為準確。

行政協(xié)議爭議應(yīng)當通過行政訴訟途徑解決。長期以來，司法實踐對于行政協(xié)議行為糾紛應(yīng)當通過民事訴訟程序解決，還是通過行政訴訟程序解決，存在不同認識。民事審判法官很多主張行政協(xié)議糾紛屬于合同糾紛，當然應(yīng)當通過民事訴訟程序解決。也正是這種觀點在司法審判領(lǐng)域占據(jù)了主導(dǎo)地位，行政法學界認為最典型的行政協(xié)議爭議———國有土地出讓合同糾紛，《最高人民法院關(guān)于審理國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓糾紛案件若干問題的規(guī)定》界定為民事案件。采用行政協(xié)議方式進行行政管理活動，有利于減少矛盾糾紛。修改后的行政訴訟法已經(jīng)明確，行政協(xié)議爭議屬于《行政訴訟法》的受案范圍，應(yīng)當通過行政訴訟途徑予以解決。因此，筆者認為，包括國有土地出讓合同爭議在內(nèi)的全部行政協(xié)議糾紛案件，在2015 年5 月1 日后，均應(yīng)當通過行政訴訟途徑予以解決，與行政訴訟法規(guī)定相沖突的相關(guān)司法解釋不應(yīng)再繼續(xù)適用。

二、關(guān)于行政協(xié)議行為

《行政訴訟法》第2 條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。也就是說，只有屬于行政行為，才有可能屬于行政訴訟的受案范圍。第13 條第1 款第11 項明確，行政協(xié)議行為屬于行政訴訟的受案范圍。因此，在我國行政訴訟法上，行政協(xié)議屬于行政行為的一種類型。而且,筆者認為,只有將行政協(xié)議行為作為行政行為，按照《行政訴訟法》的審理和裁判規(guī)則，全面審查行政協(xié)議行為的合法性，才能夠?qū)π姓f(xié)議這種直接關(guān)系到行政管理職能、關(guān)系到公共利益實現(xiàn)的行政行為爭議，作出客觀公正的處理。如果把行政協(xié)議仍然視為合同的一種，而不是從行政行為的角度認識、審查、裁判行政協(xié)議糾紛案件，難免會陷入按照民事訴訟法的思維模式、合同糾紛的審查方式、民事訴訟法的裁判規(guī)則，去審理和裁判行政協(xié)議案件。其結(jié)果將會是，盡管我們把行政協(xié)議糾紛納入了行政訴訟的范圍，但是，實質(zhì)還是采取民事的審判方式審理行政協(xié)議案件。這樣就背離了將行政協(xié)議行為納入行政訴訟范圍，實現(xiàn)行政管理目標、維護公共利益的立法初衷。

行政協(xié)議是一個系列行政行為。行政協(xié)議屬于行政行為，就要從行政行為的角度去分析認識行政協(xié)議行為。筆者認為，行政協(xié)議并非是一個單一的行政行為，行政協(xié)議行為是由一系列行政行為共同組成的。簽訂行政協(xié)議是一個獨立的行政行為，單方變更行政協(xié)議又是一個獨立的行政行為，單方解除行政協(xié)議、不依法履行或者未按照約定履行行政協(xié)議義務(wù)，都屬于一個個獨立的行政行為。這好比房屋征收行為，無論是學理上還是實務(wù)中，沒有人會把房屋征收行為看作是一個行政行為，大家都會很自然地將其區(qū)分為征收前置行為、征收決定、征收補償決定、強制拆除房屋等一系列行政行為的組合。如果說行政協(xié)議行為存在與其他行政行為的區(qū)別，也只是在于簽訂行政協(xié)議時，行政機關(guān)與相對人一方要達成合意。合同的履行過程中，因行政機關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)，最終協(xié)議的履行問題，就行政機關(guān)一方而言，都將演變?yōu)橐粋€一個獨立的、單方行政行為。行政協(xié)議履行過程中的單方行政行為與普通行政行為，并無本質(zhì)區(qū)別。將行政協(xié)議分解為若干獨立的行政行為，按照行政訴訟的規(guī)則去審理、判決行政協(xié)議糾紛案件，也就沒有多少困難了。

三、關(guān)于行政協(xié)議糾紛

行政協(xié)議糾紛是指因行政協(xié)議的簽訂或者履行而發(fā)生的行政爭議。從不同的角度可以對行政協(xié)議糾紛作出不同的分類。

（一）從行政協(xié)議的內(nèi)容不同，可以將行政協(xié)議糾紛劃分為政府特許經(jīng)營協(xié)議，土地、房屋征收補償協(xié)議和其他行政協(xié)議。第一，政府特許經(jīng)營協(xié)議。政府特許經(jīng)營協(xié)議指行政機關(guān)與公民、法人或者其他組織依法定程序簽訂的直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準入的行政協(xié)議。2015 年4 月21 日，國務(wù)院常務(wù)會議討論通過的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定，中華人民共和國境內(nèi)的能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，可以實行特許經(jīng)營?！?〕修改后的《行政訴訟法》實施前，有相當一部分政府特許經(jīng)營糾紛，人民法院將其作為民事案件予以受理、審判。修改后的《行政訴訟法》已經(jīng)明確該類糾紛屬于行政訴訟的受案范圍，均應(yīng)當作為行政案件予以登記立案。

第二，土地、房屋征收補償協(xié)議。《行政訴訟法》第12 條第1 款第11 項規(guī)定，公民、法人或者其他組織對土地房屋征收補償協(xié)議不服提起訴訟的，屬于行政訴訟的受案范圍。應(yīng)當注意的是，無論集體土地征收補償協(xié)議，還是國有土地上房屋征收補償協(xié)議，均屬于本款規(guī)定的征收補償協(xié)議?！墩饔猛恋毓孓k法》第15 條規(guī)定：“因未按照依法批準的征用土地方案和征地補償、安置方案進行補償、安置引發(fā)爭議的，由市、縣人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由上一級地方人民政府裁決。”協(xié)調(diào)解決土地征收補償安置是市縣人民政府的法定行政管理職責義務(wù)，通過協(xié)商達成補償安置協(xié)議的，該協(xié)議是行政訴訟法第12 條第1 款第11 項規(guī)定的土地征收補償協(xié)議，屬于行政訴訟的受案范圍。《國有土地上房屋征收與補償條例》第25 條規(guī)定：“房屋征收部門與被征收人依照本條例的規(guī)定，就補償方式、補償金額和支付期限、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或者周轉(zhuǎn)用房、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項，訂立補償協(xié)議?！薄把a償協(xié)議訂立后，一方當事人不履行補償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當事人可以依法提起訴訟。”修改后的《行政訴訟法》頒布實施之前，對房屋征收補償協(xié)議的性質(zhì)存在異議，實踐中通過行政訴訟或者民事訴訟途徑解決相關(guān)爭議的都有。修改后的《行政訴訟法》作出明確規(guī)定，房屋征收補償協(xié)議爭議屬于行政訴訟受案范圍，結(jié)束了因法律規(guī)定不明確而產(chǎn)生的審判實踐認識不統(tǒng)一問題。應(yīng)當注意的是，征收補償協(xié)議屬于行政訴訟受案范圍，只有被征收人才有權(quán)利依法提起行政訴訟。如果因被征收人不履行協(xié)議約定的義務(wù)產(chǎn)生糾紛，行政機關(guān)不能提起行政訴訟，只能自行強制執(zhí)行，申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法行使行政協(xié)議優(yōu)益權(quán)，單方作出變更、解除行政協(xié)議的行為。還應(yīng)當注意的是，取得拆遷許可證的歷史遺留的拆遷補償問題，拆遷人與被拆遷人達成的拆遷補償協(xié)議，仍屬于平等主體之間簽訂的民事合同，發(fā)生糾紛應(yīng)當通過民事訴訟途徑解決。

第三，其他行政協(xié)議。主要是指國有自然資源出讓協(xié)議、教育培訓或調(diào)研協(xié)議、行政允諾協(xié)議等。國有自然資源出讓協(xié)議包括國有土地使用權(quán)出讓合同、海域使用權(quán)出讓合同、草原使用權(quán)出讓合同、林地使用權(quán)出讓合同、灘涂使用權(quán)出讓合同、礦產(chǎn)資源勘探或開采協(xié)議等。教育培訓或科研協(xié)議主要是行政機關(guān)將可以外包的教育培訓、科研、立法或決策調(diào)研等行政管理職責任務(wù)，通過外包方式交由專業(yè)組織代為完成所簽訂的協(xié)議。行政允諾協(xié)議主要是行政機關(guān)為鼓勵社會參與，對完成某項政府鼓勵事項的公民、法人或者其他組織，予以一定形式獎勵的協(xié)議，例如，政府為鼓勵招商引資作出的行政允諾等行為。

（二）從行政行為的角度，可以將行政協(xié)議糾紛劃分如下。第一，簽訂行政協(xié)議糾紛。行政機關(guān)與協(xié)議另一方，通過協(xié)商一致，達成共同意見，簽訂行政協(xié)議。這是行政協(xié)議的開始，是行政機關(guān)在行政協(xié)議過程中的第一個對外發(fā)生法律效力的行政行為。因簽訂行政協(xié)議發(fā)生爭議，是否可以通過行政訴訟途徑解決，《行政訴訟法》第12 條第1 款第11 項未列舉。筆者認為，由于行政協(xié)議本身就是行政行為，根據(jù)《行政訴訟法》第2 條規(guī)定，原則上所有的行政行為均是可訴的，只要行政行為具有侵犯當事人合法權(quán)益的可能性，對其權(quán)利義務(wù)形成不利影響，原則上就屬于行政訴訟的受案范圍，除非法律、司法解釋明確規(guī)定不可訴。行政機關(guān)簽訂行政行為的行為顯然是對外發(fā)生法律效力的行政行為，且沒有法律、司法解釋規(guī)定其不可訴，利害關(guān)系人應(yīng)當有權(quán)依法對簽訂行政協(xié)議行為提起行政訴訟。

第二，單方變更、解除行政協(xié)議糾紛。行政協(xié)議履行過程中，行政機關(guān)根據(jù)情勢變更或者法律、法規(guī)、規(guī)章的修改等因素，為公共利益需要，可以單方變更或者解除行政協(xié)議。行政機關(guān)單方變更、解除行政協(xié)議的行為，屬于行政機關(guān)單方作出的行政決定，利害關(guān)系人對這類行政行為當然有權(quán)提起行政訴訟。應(yīng)當注意的是，不能將行政機關(guān)單方變更、解除行政協(xié)議的行為，理解為合同當事人單方變更、解除合同的民事行為。

第三，不依法履行、未按照約定履行行政協(xié)議義務(wù)糾紛。行政協(xié)議簽訂后，行政機關(guān)有義務(wù)按照法律規(guī)定或者合同的約定，履行相應(yīng)的職責義務(wù)。行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行行政協(xié)議義務(wù)，構(gòu)成不履行法定職責，屬于行政訴訟的受案范圍。

第四，行政協(xié)議的強制執(zhí)行行為糾紛。行政機關(guān)單方強制執(zhí)行行政協(xié)議行為，屬于行政訴訟的受案范圍。根據(jù)裁執(zhí)分離原則，行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行，人民法院裁定準予執(zhí)行，行政機關(guān)組織實施過程中超越準予執(zhí)行裁定范圍或者強制執(zhí)行措施不當，造成行政協(xié)議的相對人人身、財產(chǎn)損失的，屬于可訴的行政強制行為。但是，行政機關(guān)完全按照準予執(zhí)行裁定依法實施的強制執(zhí)行行為，屬于司法強制執(zhí)行行為的一部分，不可訴。

第五，行政協(xié)議賠償、補償糾紛。行政機關(guān)簽訂行政協(xié)議行為，不依法履行、未按照約定履行協(xié)議義務(wù)，單方變更、解除行政協(xié)議，或者強制執(zhí)行行政協(xié)議行為，造成公民、法人或者其他組織人身、財產(chǎn)損害的，依法應(yīng)當承擔行政賠償或者行政補償責任。當事人可以一并提起行政賠償訴訟，也可以在行政行為被確認違法之后單獨提起行政賠償訴訟。

四、關(guān)于行政協(xié)議案件的立案審查

《行政訴訟法》第49 條規(guī)定：“提起訴訟應(yīng)當符合下列條件：（一）原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請求和事實根據(jù)；（四）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄?！薄缎姓V訟法》第44 條第2款、第45 條、第46 條、第47 條，還對行政復(fù)議前置、法定起訴期限、不履行法定職責案件行政相對人的申請義務(wù)等起訴條件作出相應(yīng)規(guī)定。此外，起訴人還應(yīng)當遵守法律、法規(guī)規(guī)定的特別起訴條件。人民法院在審查起訴人的起訴時，必須對法定立案條件予以全面審查，只有符合全部法定立案條件的起訴，人民法院才能夠予以立案登記、依法受理。行政訴訟法規(guī)定實行立案登記制，并非登記立案制。就每一個行政協(xié)議案件而言，按照法定起訴條件審查每一個起訴是否符合法定立案條件，是人民法院受理行政協(xié)議案件的必經(jīng)程序和法定義務(wù)。

行政協(xié)議是一系列行政行為的組合，并非一個獨立的行政行為。行政訴訟法第49 條第3 項規(guī)定，起訴人提起行政訴訟，必須要有明確的訴訟請求和事實根據(jù)。所謂明確的訴訟請求，首先是要有明確的被訴行政行為，被訴行政行為不明確，人民法院應(yīng)當根據(jù)《行政訴訟法》第51 條第3 款的規(guī)定，向起訴人釋明，要求其予以明確，并引導(dǎo)起訴人盡可能對能夠解決其實質(zhì)訴求的行政行為提起行政訴訟。行政協(xié)議行為是一個系列行政行為，如果起訴人提起行政訴訟，籠統(tǒng)表述為請求撤銷或者確認行政協(xié)議行為違法，未指向明確的被訴行政協(xié)議行為，屬于訴訟請求不明確的情形。人民法院應(yīng)當要求起訴人明確，是起訴簽訂行政協(xié)議行為，還是單方變更、解除行政協(xié)議的行為，或者是行政機關(guān)不依法履行、未按約定履行行政協(xié)議義務(wù)的行為。只有被訴行政行為明確，人民法院才有可能審查認定該行政行為是否屬于行政訴訟的受案范圍、起訴是否在法定期限內(nèi)提起、是否屬于受訴法院的管轄等起訴條件。如果起訴人同時對簽訂協(xié)議、解除協(xié)議等幾個行政協(xié)議行為提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當分別對每一個行政行為是否符合起訴條件進行審查認定。多個行政行為均符合立案條件的，人民法院還要審查是否可以合并審理，應(yīng)決定是否合并審理。

五、關(guān)于行政協(xié)議案件的起訴期限

《行政訴訟法》第46 條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當自知道或者應(yīng)當知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外?！薄耙虿粍赢a(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過20 年，其他案件自行政行為作出之日起超過5 年提起訴訟的，人民法院不予受理?！睙o論起訴行政機關(guān)作出行政行為的案件，還是行政機關(guān)不履行法定職責的案件，同樣都要適用起訴期限的規(guī)定，行政協(xié)議案件亦不例外。當事人起訴行政機關(guān)單方變更、解除或者強制執(zhí)行行政協(xié)議行為的，有效起訴期限為從其知道或者應(yīng)當知道被訴行政行為內(nèi)容之日起六個月；起訴行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行協(xié)議行為的，起訴期限應(yīng)當從法律規(guī)定或者協(xié)議約定的履行期限屆滿之日起六個月；存在行政訴訟法第48 條規(guī)定的“因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的”，被耽誤的期間應(yīng)當予以扣除。例如，因當事人向行政機關(guān)請求履行義務(wù)，行政機關(guān)承諾履行義務(wù)或者進行協(xié)調(diào)調(diào)解，基于對行政機關(guān)的信賴，當事人等待行政機關(guān)履行義務(wù)或者協(xié)調(diào)調(diào)解處理的期限，應(yīng)當予以扣除。應(yīng)當注意的是，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第41 條關(guān)于未告知訴權(quán)和起訴期限的，起訴期限從知道或者應(yīng)當知道行政行為內(nèi)容之日起最長不超過2 年的規(guī)定，因與修改后的行政訴訟法有關(guān)6 個月起訴期限規(guī)定相抵觸，與《適用行政訴訟法解釋》第26 條第1 款規(guī)定不一致，從2015 年5 月1 日起不再適用?！?〕

《適用行政訴訟法解釋》第12 條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行協(xié)議提起訴訟的，參照民事法律規(guī)范關(guān)于訴訟時效的規(guī)定；對行政機關(guān)單方變更、解除協(xié)議等行為提起訴訟的，適用行政訴訟法及其司法解釋關(guān)于起訴期限的規(guī)定。”如何理解該解釋的前半句話，實踐中存在爭議。一種意見認為，不依法履行、未按照約定履行協(xié)議案件不適用行政訴訟關(guān)于起訴期限的規(guī)定，適用民事訴訟時效制度。另一種意見認為，適用訴訟時效制度,不排斥行政訴訟法起訴期限規(guī)定的適用。筆者贊成第二種觀點。理由是：對司法解釋規(guī)定的理解，不能造成司法解釋與法律的沖突。如果按照第一種理解，不依法履行、未按照約定履行協(xié)議案件不適用行政訴訟法關(guān)于起訴期限的規(guī)定，將直接與行政訴訟法關(guān)于起訴期限的規(guī)定相沖突，行政訴訟法規(guī)定的起訴期限適用于對所有類型行政行為的提起訴訟的案件。因此，只能理解為不依法履行、未按照約定履行協(xié)議案件既要適用行政訴訟的起訴期限制度，又要適用民事訴訟時效制度。但是，如此理解，司法解釋規(guī)定不依法履行、未按照約定履行協(xié)議案件適用民事訴訟失效制度，實質(zhì)是沒有任何意義的。不依法履行、未按照約定履行協(xié)議案件適用民事訴訟時效制度，是指行政協(xié)議案件的起訴人從知道或者應(yīng)當知道權(quán)利受到侵害之日起，超過2 年未主張權(quán)利的，其實體權(quán)利將不再受法律保護。民事訴訟時效制度中的“知道或者應(yīng)當知道權(quán)利受到侵害之日”，與行政訴訟起訴期限中的“知道或者應(yīng)當知道行政行為內(nèi)容之日”，實際是同一個時間點。法律規(guī)定或者協(xié)議約定的履行期限屆滿，行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行義務(wù)的，權(quán)利人就應(yīng)當知道被訴行政行為的主要內(nèi)容，同時也應(yīng)當知道權(quán)利受到侵害。從這一天起超過6 個月不起訴，權(quán)利人喪失起訴權(quán)；從同一天起超過2 年不主張權(quán)利，權(quán)利人喪失勝訴權(quán)。在權(quán)利人超過6 個月未起訴已經(jīng)喪失起訴權(quán)的情況下，給予其2 年勝訴權(quán)的保障，沒有實際意義。因此，司法解釋的上述規(guī)定，至少存在不周嚴的問題。

六、關(guān)于行政協(xié)議案件管轄和證據(jù)

《適用行政訴訟法解釋》第13 條規(guī)定：“對行政協(xié)議提起訴訟的案件，適用行政訴訟法及其司法解釋的規(guī)定確定管轄法院?！碑斒氯藢π姓f(xié)議行為提起訴訟的，原則上由最初作出行政行為的行政機關(guān)所在地人民法院管轄，經(jīng)復(fù)議的也可以由復(fù)議機關(guān)所在地人民法院管轄；對國務(wù)院部門或者縣級以上地方人民政府所作的行政協(xié)議行為提起訴訟的案件，海關(guān)行政協(xié)議案件，本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的行政協(xié)議案件，以及其他法律規(guī)定由中級人民法院管轄的行政協(xié)議案件，由中級人民法院管轄；因不動產(chǎn)提起行政協(xié)議案件訴訟的，由不動產(chǎn)所在地人民法院管轄；經(jīng)最高人民法院批準，高級人民法院確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件的，相關(guān)行政協(xié)議案件應(yīng)當由跨行政區(qū)域?qū)徖硇姓讣娜嗣穹ㄔ汗茌?。行政協(xié)議案件的地域管轄、級別管轄、集中管轄等均適用行政訴訟法的規(guī)定，不參照民事訴訟法關(guān)于合同糾紛案件管轄的規(guī)定。

行政協(xié)議案件事實認定的證據(jù)規(guī)則同樣適用行政訴訟法的規(guī)定。《行政訴訟法》第34 條第1 款規(guī)定，被告對作出的行政行為負有舉證責任。行政協(xié)議案件中，行政機關(guān)應(yīng)當對作出的行政協(xié)議行為的合法性承擔舉證責任。因此，在當事人起訴簽訂行政協(xié)議、單方變更或解除行政協(xié)議、強制執(zhí)行行政協(xié)議等行政機關(guān)作出的行政行為案件中，作為被告的行政機關(guān)必須對其作出的行政行為合法性、合約性承擔舉證責任。舉證不能的，將承擔敗訴的風險。在起訴行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行行政協(xié)議案件中，被告行政機關(guān)主張已經(jīng)依法履行、按照約定履行行政協(xié)議義務(wù)的，應(yīng)當對此承擔舉證責任。

《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第4 條第1 款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應(yīng)當提供其符合起訴條件的相應(yīng)的證據(jù)材料?！钡? 款規(guī)定：“被告認為原告起訴超過法定期限的，由被告承擔舉證責任?！毙姓f(xié)議案件中，原告對起訴符合法定條件應(yīng)當提供證據(jù)材料予以證明，初步證明起訴人與被訴的行政協(xié)議行為存在利害關(guān)系；初步證明被訴行政行為是被告所為；要有明確的被訴行政行為，且初步證明被訴行政行為客觀存在；在起訴行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行協(xié)議義務(wù)的案件中，要提供其向被告提出履行法定或者約定義務(wù)申請的證據(jù),但依法或依約被告應(yīng)當主動履行職責，或者因?qū)ｎ}研究：關(guān)于行政協(xié)議案件的探討不可抗力、被告的原因等正當理由，原告不能提供證據(jù)的除外；提出行政賠償、行政補償訴訟請求的，對損失情況原告應(yīng)當承擔舉證責任，但是，因行政機關(guān)的行為造成原告舉證不能的除外。原告有權(quán)舉證證明被訴行政協(xié)議行為的違法，但原告舉證不能證明被訴行政協(xié)議行為違法的，不免除被告證明被訴行政行為合法的舉證責任。

《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第66條規(guī)定，在行政賠償訴訟中，人民法院主持調(diào)解時當事人為達成調(diào)解協(xié)議而對案件事實的認可，不得在其后的訴訟中作為對其不利的證據(jù)。這里的“調(diào)解協(xié)議”是指行政賠償訴訟中，人民法院主持達成的行政賠償調(diào)解協(xié)議，是訴訟過程中的調(diào)解。為達成調(diào)解協(xié)議，當事人一方在調(diào)解過程中對相關(guān)事實的認可，具有妥協(xié)性質(zhì)，并非客觀事實，不能作為判斷被訴行政行為合法與否的證據(jù)。當事人協(xié)商一致簽訂的“行政協(xié)議”，當然不屬于上述司法解釋規(guī)定的“調(diào)解協(xié)議”范疇，行政協(xié)議內(nèi)容是審理行政協(xié)議案件中，判斷被訴行政協(xié)議行為是否合法的重要證據(jù)。

七、關(guān)于行政協(xié)議案件的法律適用

《行政訴訟法》第63 條、第64 條規(guī)定，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)，參照規(guī)章；經(jīng)審查認為規(guī)章以下的規(guī)范性文件不合法的，不作為認定行政行為合法的依據(jù)。行政協(xié)議案件不同于普通行政案件的最大區(qū)別在于，行政協(xié)議案件的前提是各方當事人協(xié)商一致達成的協(xié)議，行政協(xié)議成為各方實際履行的根據(jù)。因此，行政協(xié)議也成為判斷被訴行政行為是否合法的標準。在行政協(xié)議案件中，既有行政協(xié)議約定的標準，又有行政法律規(guī)范確立的標準，還有民事法律規(guī)范的標準。如何確立三個標準之間的關(guān)系，是行政協(xié)議案件法律適用需要解決的主要問題。

《適用行政訴訟法解釋》第14 條規(guī)定：“人民法院審查行政機關(guān)是否依法履行、按照約定履行協(xié)議或者單方變更、解除協(xié)議是否合法，在適用行政法律規(guī)范的同時，可以適用不違反行政法和行政訴訟法強制性規(guī)定的民事法律規(guī)范?！彼痉ń忉屆鞔_在審查被訴行政行為是否合法時，應(yīng)當優(yōu)先適用行政法律規(guī)范，在行政法律規(guī)范沒有明確規(guī)定時，可以適用不違反行政法律規(guī)范強制性規(guī)定的民事法律規(guī)范。但是，司法解釋未對行政協(xié)議約定的效力問題作出規(guī)定。實踐中如何在不違反法律、司法解釋規(guī)定的前提下，處理好三個標準之間的關(guān)系呢？筆者認為，可以按照以下規(guī)則處理：首先，審理行政協(xié)議案件應(yīng)當適用合法有效的行政協(xié)議約定；其次，沒有約定或者約定無效的情況下，優(yōu)先適用行政法律規(guī)范的規(guī)定；最后，在既沒有約定也沒有行政法律規(guī)范規(guī)定的情況下，可以適用與行政法基本原則不相抵觸的民事法律規(guī)范。優(yōu)先適用合法有效的約定，主要理由在于：行政訴訟法認可行政機關(guān)可以通過約定方式實施行政管理，就應(yīng)當首先尊重各方當事人協(xié)商一致達成的協(xié)議，讓合法有效的協(xié)議內(nèi)容得以切實落實，否則協(xié)議將失去意義。其次，之所以行政法律規(guī)范優(yōu)于民事法律規(guī)范，主要理由是行政協(xié)議納入行政訴訟救濟程序，就是要保障行政法律規(guī)范的落實，實現(xiàn)依法行政，優(yōu)先適用民事法律規(guī)范，或者民事法律規(guī)范與行政法律規(guī)范同等適用，將可能使行政協(xié)議的公共利益目的受損，也有違行政訴訟適用法律的一般規(guī)則。

八、關(guān)于行政協(xié)議案件的判決

根據(jù)《適用行政訴訟法解釋》第15 條〔3〕規(guī)定，行政協(xié)議案件的判決，應(yīng)當按照被訴行政協(xié)議行為的不同類型，依照行政訴訟法賦予人民法院的各類判決方式，依法作出判決。

（一）簽訂行政協(xié)議案件的判決簽訂行政協(xié)議案件的被訴行政行為是行政機關(guān)簽訂協(xié)議的行為，人民法院應(yīng)當對簽訂協(xié)議行為是否合法有效進行審查。尊重各方當事人協(xié)商一致的行政協(xié)議效力，盡可能保證行政協(xié)議的實際履行，是審查判斷行政協(xié)議案件是否合法有效、是否繼續(xù)履行的基本原則。除非行政協(xié)議違反行政法律規(guī)范的強制性規(guī)定，或者行政協(xié)議內(nèi)容損害國家利益、公共利益、他人合法權(quán)益的，一般情況下人民法院不得否定行政協(xié)議的效力。行政協(xié)議存在程序違法但是協(xié)議內(nèi)容并不損害當事人合法權(quán)益的，人民法院應(yīng)當根據(jù)行政訴訟法第74 條第1 款第2 項規(guī)定，判決確認違法，但不撤銷行政行為，保留其效力，行政協(xié)議應(yīng)當繼續(xù)履行。行政協(xié)議部分條款無效的，應(yīng)當判決確認該部分無效，不得否定整個行政協(xié)議的效力。

（二）不依法履行、未按照約定履行協(xié)議案件的判決不依法履行、未按照約定履行協(xié)議案件，被訴行政行為是行政機關(guān)不履行法定或者約定職責的行為，人民法院應(yīng)當對行政機關(guān)是否按照法律規(guī)定或者行政協(xié)議約定的期限、數(shù)額、方式、范圍等要求，全面履行職責義務(wù)進行審查。行政機關(guān)未全面履行職責義務(wù)的，應(yīng)當確認未履行、或者不完全履行職責義務(wù)的行為違法，并判決行政機關(guān)承擔相應(yīng)的行政賠償責任；行政協(xié)議能夠繼續(xù)履行的， 還應(yīng)當同時判決行政機關(guān)繼續(xù)全面履行職責義務(wù)，不得簡單確認違法并賠償損失了之。確實不能繼續(xù)履行的，人民法院可以判決解除行政協(xié)議，并根據(jù)過錯程度及在損害發(fā)生中所起作用，判決行政機關(guān)承擔相應(yīng)的行政賠償責任。人民法院審理不依法履行、未按照約定履行協(xié)議案件，以及其他履行行政協(xié)議糾紛案件時，應(yīng)當將行政協(xié)議作為本案的主要證據(jù)和依據(jù)進行審查，在裁判說理部分對行政協(xié)議內(nèi)容是否合法有效予以審查認定，只有在行政協(xié)議存在重大、明顯違法，違反行政法律規(guī)范的強制性規(guī)定，損害國家利益、公共利益、他人合法權(quán)益時，相關(guān)條款應(yīng)當認定為無效，不作為判斷被訴行政行為合法的證據(jù)和依據(jù)，否則，應(yīng)當認可其效力，作為判斷被訴行政行為合法的證據(jù)和依據(jù)。

（三）單方變更、解除行政協(xié)議案件的判決單方變更、解除行政協(xié)議案件的被訴行政行為是行政機關(guān)單方作出的變更、解除行政協(xié)議行為，人民法院應(yīng)當對變更、解除協(xié)議是否符合法律規(guī)定、協(xié)議約定的變更、解除條件進行審查。只有在變更、解除行政協(xié)議的條件完全成就的情況下，人民法院才判決駁回原告請求撤銷變更、解除行政協(xié)議行為的訴訟請求。如果變更、解除行政協(xié)議行為不符合法定或者約定的條件，行政協(xié)議能夠繼續(xù)履行的，應(yīng)當撤銷變更、解除行政協(xié)議行為，責令行政機關(guān)繼續(xù)履行行政協(xié)議；如果行政協(xié)議確實無法繼續(xù)履行的，應(yīng)當判決確認變更、解除行政協(xié)議行為并賠償損失。

（四）行政協(xié)議強制執(zhí)行行為案件的判決行政協(xié)議的相對人不履行行政協(xié)議約定義務(wù)，除非法律授權(quán)行政機關(guān)具有強制執(zhí)行權(quán)的，一般應(yīng)當依照行政強制法的規(guī)定申請人民法院強制執(zhí)行。因此，在法律未授權(quán)的情況下，行政機關(guān)自行強制執(zhí)行，屬于超越職權(quán)的行政行為，人民法院應(yīng)當依照行政訴訟法第74 條第2 款第1 項規(guī)定，判決確認強制執(zhí)行行為違法，并責令賠償損失。行政機關(guān)未按照人民法院準予執(zhí)行裁定的范圍或者執(zhí)行措施違法造成當事人合法權(quán)益損失的，人民法院應(yīng)當判決確認強制執(zhí)行行為違法并責令賠償損失。

（五）行政協(xié)議案件的賠償判決行政協(xié)議案件中，因被訴行政行為違法造成當事人人身、財產(chǎn)損失的，當事人均有權(quán)請求行政賠償。請求賠償?shù)穆窂接袃蓷l：一是在對被訴行政行為提起訴訟的同時一并請求行政賠償，人民法院應(yīng)當鼓勵當事人選擇此種救濟路徑，因為，這是最快捷的解決行政爭議的路徑；另一條路徑是在被訴行政行為被確認違法后，單獨向賠償義務(wù)機關(guān)提起行政賠償請求，賠償義務(wù)機關(guān)在法定期限內(nèi)不予答復(fù)，或者決定不予賠償，或者請求人對賠償數(shù)額不服的，可以依法單獨提起行政賠償訴訟。

行政協(xié)議案件中的行政賠償，不同于普通的行政賠償。人民法院首先應(yīng)當按照行政協(xié)議中合法有效的約定，判決行政機關(guān)承擔相應(yīng)的行政賠償責任；沒有約定的，按照行政法律規(guī)范規(guī)定判決行政機關(guān)承擔行政賠償責任；行政法律規(guī)范亦未規(guī)定的，可以適用民事法律規(guī)范判決行政機關(guān)承擔相應(yīng)的行政賠償責任。例如，違約責任、定金賠償、行政協(xié)議無效的法律責任等，在沒有合法有效約定，沒有行政法律規(guī)范規(guī)定的情形下，均可以適用民事法律規(guī)范的相關(guān)規(guī)定，依法判決行政機關(guān)承擔行政賠償責任。

（責任編輯：李國慧）

【注釋】

〔1〕2015 年6 月1 日起施行的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第2 條規(guī)定：“中華人民共和國境內(nèi)的能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營活動，適用本辦法?！?/span>

〔2〕《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第41 條第1 款規(guī)定：“第四十一條行政機關(guān)作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2 年。”修改后的行政訴訟法第46 條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當自知道或者應(yīng)當知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。”《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第26 條第1 款規(guī)定：“2015 年5 月1 日前起訴期限尚未屆滿的，適用修改后的行政訴訟法關(guān)于起訴期限的規(guī)定?！?/中華人民共和國行政訴訟法>

〔3〕《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第15 條規(guī)定：“原告主張被告不依法履行、未按照約定履行協(xié)議或者單方變更、解除協(xié)議違法，理由成立的，人民法院可以根據(jù)原告的訴訟請求判決確認協(xié)議有效、判決被告繼續(xù)履行協(xié)議，并明確繼續(xù)履行的具體內(nèi)容；被告無法繼續(xù)履行或者繼續(xù)履行已無實際意義的，判決被告采取相應(yīng)的補救措施；給原告造成損失的，判決被告予以賠償?！薄霸嬲埱蠼獬齾f(xié)議或者確認協(xié)議無效，理由成立的，判決解除協(xié)議或者確認協(xié)議無效，并根據(jù)合同法等相關(guān)法律規(guī)定作出處理?！薄氨桓嬉蚬怖嫘枰蛘咂渌ǘɡ碛蓡畏阶兏?、解除協(xié)議，給原告造成損失的，判決被告予以補償?！?/中華人民共和國行政訴訟法>