【正文】

一、推動(dòng)地方政府盤活存量資產(chǎn)的相關(guān)政策不斷

（一）2022年5月25日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資有關(guān)工作的通知》（下稱19號(hào)文），隨后國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等發(fā)布了相應(yīng)政策，南京、紹興、河南、天津等地區(qū)亦緊隨其后發(fā)布相關(guān)政策舉措。上交所也于今年6月30日發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮資產(chǎn)證券化市場(chǎng)功能支持企業(yè)盤活存量資產(chǎn)的通知》。

這意味著，在土地出讓收入大幅下降以及疫情影響導(dǎo)致財(cái)政收支持續(xù)惡化的情況下，通過(guò)PPP、ABS、公募REITs等方式盤活存量資產(chǎn)以解決自身財(cái)政困境和擴(kuò)大進(jìn)一步投資，正成為中央及各地方著力推進(jìn)的政策路徑之一。

（二）實(shí)際上，按照19號(hào)文的說(shuō)法，盤活存量資產(chǎn)的目的在于降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和企業(yè)負(fù)債水平、擴(kuò)大社會(huì)投資渠道、合理擴(kuò)大有效投資以及提升基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理水平。顯然，降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和企業(yè)負(fù)債水平是最為重要的。

這主要是因?yàn)?，通過(guò)盤活存量資產(chǎn)回收的資金在用于職工安置、稅費(fèi)繳納、債務(wù)償還等支出后，才會(huì)用于項(xiàng)目建設(shè)。而對(duì)地方政府債務(wù)率較高、財(cái)政收支平衡壓力較大的地區(qū)，盤活存量公共資產(chǎn)回收的資金可適當(dāng)用于“三?！敝С黾皞鶆?wù)還本付息。

所以從這個(gè)角度來(lái)看，地方政府在盤活存量資產(chǎn)方面是有動(dòng)力的。

（三）當(dāng)然，對(duì)于盤活存量資產(chǎn)回收資金再投資的新項(xiàng)目，政策層面也會(huì)通過(guò)中央預(yù)算內(nèi)資金、地方政府專項(xiàng)債券、金融機(jī)構(gòu)融資等配套資金給予優(yōu)先支持。從紹興市的做法來(lái)看，各地區(qū)很重視，且各轄區(qū)內(nèi)的主要運(yùn)營(yíng)主體（國(guó)企與城投）及相關(guān)部門均有參與，且地區(qū)財(cái)政部門及金融局應(yīng)是主導(dǎo)單位，這意味著財(cái)政金融支持的力度應(yīng)會(huì)比較可期。

二、中央級(jí)盤活存量資產(chǎn)政策剖析：國(guó)府、財(cái)政部及發(fā)改委

中央級(jí)的政策主要包括《關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2022〕19號(hào)）、《關(guān)于做好盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資有關(guān)工作的通知》（發(fā)改辦投資〔2022〕561號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步完善政策環(huán)境加大力度支持民間投資發(fā)展的意見》（發(fā)改投資〔2022〕1652號(hào)）和《關(guān)于盤活行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的指導(dǎo)意見》（財(cái)資〔2022〕124號(hào) ）。其中，19號(hào)是中央各部委及各地方政府盤活存量資產(chǎn)的根本遵循。

（一）盤活存量資產(chǎn)的重點(diǎn)方向：聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)區(qū)域及重點(diǎn)企業(yè)

盤活存量資產(chǎn)是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，需要通過(guò)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)區(qū)域及重點(diǎn)企業(yè)來(lái)帶動(dòng)，形成示范效應(yīng)，并逐步向全國(guó)推動(dòng)。從19號(hào)文的要點(diǎn)來(lái)看，盤活存量資以國(guó)企、城投和存量資產(chǎn)較大、政府債務(wù)率較高的地區(qū)為主，鼓勵(lì)民企參與，對(duì)象則具體可包括交通、水利、清潔能源、保障性租賃住房、水電氣熱等市政設(shè)施、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、倉(cāng)儲(chǔ)物流、旅游、新型基礎(chǔ)設(shè)施、綜合交通樞紐改造、工業(yè)企業(yè)退城進(jìn)園等、老舊廠房、文化體育場(chǎng)館和閑置土地等以及國(guó)企開辦的酒店、餐飲、療養(yǎng)院等非主業(yè)資產(chǎn)。

（二）盤活存量資產(chǎn)的方式：公募REITs、PPP等，抓住運(yùn)營(yíng)主體是關(guān)鍵

盤活存量資產(chǎn)的關(guān)鍵在于需要有大量資金進(jìn)入。19號(hào)文列出了盤活存量資產(chǎn)的多種方式，并將公募REITs、PPP列為最主要的前兩類，其它方式則包括產(chǎn)權(quán)交易、國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司盤活、改擴(kuò)建、改造與轉(zhuǎn)型以及并購(gòu)重組、不良資產(chǎn)收購(gòu)處置、混合所有制改革、市場(chǎng)化債轉(zhuǎn)股等。

其中，公募REITs最重要的職能便是為了盤活各地政府存量資產(chǎn)，為配合這一政策，后續(xù)公募REITs擴(kuò)募、條件適度放松、靈活性適當(dāng)提升均應(yīng)是比較明確的。此外，需要注意到的是，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司在盤活存量資產(chǎn)中的重要性和主觀動(dòng)性明顯提升，這意味著后續(xù)加大對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司等運(yùn)營(yíng)主體的金融支持力度也是可以預(yù)期的。

顯然，對(duì)于不同類型的政府存量資產(chǎn)，負(fù)責(zé)盤活的運(yùn)營(yíng)或融資主體及需要的資金類型是有差異的。需要認(rèn)識(shí)到，雖然政策層面鼓勵(lì)民企參與盤活存量資產(chǎn)，但相較而言這種方式并非優(yōu)選項(xiàng)，且通常局限于行業(yè)龍頭并受到比較嚴(yán)格的政策約束。這意味著，抓住運(yùn)營(yíng)或融資主體是關(guān)鍵，預(yù)計(jì)國(guó)企及城投仍將是盤活政府存量資產(chǎn)的主力軍。

（三）相關(guān)政策支持：加大財(cái)稅金融支持力度

政府存量資產(chǎn)的盤活是一項(xiàng)技術(shù)活，并不容易。這主要是因?yàn)?，需要盤活的存量資產(chǎn)大多在產(chǎn)權(quán)、手續(xù)等方面存在諸多問(wèn)題，如產(chǎn)權(quán)不清晰、前期手續(xù)不齊全、無(wú)法有效定價(jià)、項(xiàng)目的公益性與經(jīng)營(yíng)性無(wú)法有效區(qū)分等等。為此，19號(hào)文明確要加快辦理相關(guān)產(chǎn)權(quán)登記、按規(guī)定補(bǔ)辦有關(guān)手續(xù)、將準(zhǔn)公益性和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目打包以及通過(guò)公共資源交易平臺(tái)、證券交易所、產(chǎn)權(quán)交易所等公開透明渠道合理確定交易價(jià)格，并在用地、用海等政策方面給予支持。

此外，19號(hào)文特別明確要在財(cái)稅金融政策方面給予支持，即加大對(duì)擬盤活存量資產(chǎn)及實(shí)施主體的財(cái)稅金融支持力度，地方政府及部門要向形成定期向金融機(jī)構(gòu)推介盤活存量資產(chǎn)項(xiàng)目，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)通過(guò)發(fā)債等方式募集資金給予支持。

三、地方政府盤活存量資產(chǎn)政策剖析：河南、天津與紹興

19號(hào)文之后，河南、天津、南京與紹興等地便發(fā)布了轄區(qū)內(nèi)對(duì)應(yīng)的政策文件。不過(guò)，從內(nèi)容上看，除遵循19號(hào)文的基本要求外，更多地方則將盤活存量資產(chǎn)視為緩解債務(wù)壓力的一種手段（如湖南湘潭市提出“能用先用、不用可售、不售可租、能融則融”的原則）。這意味著，對(duì)于盤活存量資產(chǎn)和緩解債務(wù)壓力來(lái)說(shuō)，各地區(qū)的確是重視的。

（一）河南：PPP路徑、政府平臺(tái)作用凸顯、設(shè)立盤活存量資產(chǎn)基金

2022年10月13日，河南省政府發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的實(shí)施意見》（豫政辦〔2022〕94號(hào)），區(qū)域上聚焦鄭州都市圈范圍內(nèi)城市（包括鄭州市域和開封、新鄉(xiāng)、焦作、許昌4市中心城區(qū)以及鞏義市、尉氏縣、新鄉(xiāng)縣、原陽(yáng)縣、武陟縣、長(zhǎng)葛市、平原城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)）。要點(diǎn)如下：

1、大幅放開了PPP模式的限制。對(duì)擬采取PPP模式的存量項(xiàng)目，可以將項(xiàng)目的資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)等轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本……對(duì)已采取PPP模式的存量項(xiàng)目，可以將政府持有的股權(quán)部分轉(zhuǎn)讓給項(xiàng)目的社會(huì)資本方或其他投資人……社會(huì)資本有效盤活存量資產(chǎn)并減少政府補(bǔ)助額度的，政府可采取適當(dāng)方式通過(guò)現(xiàn)有資金渠道予以獎(jiǎng)勵(lì)。

2、更強(qiáng)政府平臺(tái)公司在盤活存量資產(chǎn)中的作用。支持將具有一定收益、適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的存量資產(chǎn)劃入政府平臺(tái)公司，鼓勵(lì)由政府平臺(tái)公司作為項(xiàng)目法人的新建項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金以資本金方式注入。

3、對(duì)符合存量資產(chǎn)盤活且納稅金額較大的重點(diǎn)項(xiàng)目更為關(guān)注。這里將納稅金額大視為一個(gè)重要參考條件。

4、探索以市場(chǎng)化方式設(shè)立盤活存量資產(chǎn)基金。

（二）天津：國(guó)企發(fā)力，聚焦濱海新區(qū)、武清區(qū)、西青區(qū)、河西區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域

2022年10月28日，天津市政府發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資若干措施的通知》（津政辦發(fā)（2022）52號(hào)文），要點(diǎn)如下：

1、區(qū)域上首先要聚焦濱海新區(qū)及其各開發(fā)區(qū)，同時(shí)推動(dòng)武清區(qū)、西青區(qū)、河西區(qū)等建設(shè)任務(wù)重、投資需求強(qiáng)、存量規(guī)模大、資產(chǎn)質(zhì)量好的區(qū)域積極盤活存量資產(chǎn)。

2、PPP項(xiàng)目方式上比較明確，推動(dòng)張貴莊污水處理廠PPP項(xiàng)目、津沽污水處理廠三期工程和積水片改造工程PPP項(xiàng)目等加快實(shí)施，儲(chǔ)備一批城市供水、污水和垃圾處理、地下綜合管廊、軌道交通等領(lǐng)域具有一定收益、投資回報(bào)機(jī)制明確的項(xiàng)目。

3、鼓勵(lì)國(guó)企用活用好城市更新支持政策，城投集團(tuán)、泰達(dá)控股主動(dòng)對(duì)接城市更新責(zé)任主體謀劃實(shí)施項(xiàng)目……重點(diǎn)推動(dòng)金鐘河大街南側(cè)片區(qū)、金耀廣場(chǎng)等項(xiàng)目盤活已整理土地、老舊廠房、商業(yè)綜合體等閑置資源，加快導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)資源……鼓勵(lì)國(guó)企與所在區(qū)或相關(guān)企業(yè)聯(lián)動(dòng)開發(fā)一批“TOD+”項(xiàng)目，重點(diǎn)推動(dòng)軌道交通雙林車輛段、梨園頭車輛段等TOD試點(diǎn)。

4、對(duì)盤活存量資產(chǎn)、擴(kuò)大有效投資工作成效突出的區(qū)或單位，以適當(dāng)方式積極給予激勵(lì)；對(duì)資產(chǎn)長(zhǎng)期閑置、盤活工作不力的，采取約談、問(wèn)責(zé)等方式，掛牌督戰(zhàn)，加大督促力度。對(duì)地方政府債務(wù)率較高的區(qū)，重點(diǎn)督促其通過(guò)盤活存量資產(chǎn)降低債務(wù)率、提高再投資能力。將國(guó)有企業(yè)盤活工作納入國(guó)資系統(tǒng)綜合管理考核，盤活成效與年終績(jī)效直接掛鉤。

（三）紹興：2026年底前盤活存量資產(chǎn)超600億元，聚焦REITs和ABS路徑

2022年10月9日，紹興市政府發(fā)布《盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資實(shí)施方案》，明確提出2022年底前實(shí)現(xiàn)紹興飯店私募REITs和綠色建材ABS等項(xiàng)目落地，2026年底前盤活市級(jí)存量資產(chǎn)突破600億元。同時(shí)，紹興市場(chǎng)政府還對(duì)不同類型存量資產(chǎn)的盤活方式進(jìn)行了細(xì)化（主要聚焦各類REITs和ABS路徑），值得其它各地區(qū)參考。同時(shí)，紹興市還成立了《盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資工作領(lǐng)導(dǎo)小組》，除政府及相關(guān)部門人員外，還包括轄區(qū)內(nèi)主要國(guó)企與城投平臺(tái)（如產(chǎn)業(yè)集團(tuán)、文旅集團(tuán)、公用事業(yè)集團(tuán)、黃酒集團(tuán)、城投集團(tuán)、交投集團(tuán)、震元股份、軌道交通集團(tuán)、金控公司、原水集團(tuán)、國(guó)資運(yùn)營(yíng)公司），足見紹興市的重視。

四、盤活行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)：體量接近55萬(wàn)億，旨在開源節(jié)流、緩解財(cái)政支出壓力

（一）2022年11月1日，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于盤活行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的指導(dǎo)意見》（財(cái)資（2022）124號(hào)），顯然行政事業(yè)單位也屬于盤活存量資產(chǎn)的重要組成部分。實(shí)際上，2022年10月28日的《關(guān)于2021年度國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告》亦提出要全力推動(dòng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)盤活利用，探索建立長(zhǎng)期低效運(yùn)轉(zhuǎn)和閑置資產(chǎn)調(diào)劑共享機(jī)制。

（二）行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)是容易被忽視的一類群體，實(shí)際上這類群體的體量還是比較可觀。截至2021年，行政事業(yè)單位的總資產(chǎn)達(dá)到54.40萬(wàn)億（行政單位與事業(yè)單位分別為19萬(wàn)億和35.40萬(wàn)億），接近55萬(wàn)億。其中，中央行政事業(yè)單位的總資產(chǎn)達(dá)到5.90萬(wàn)億（行政單位與事業(yè)單位分別為1.10萬(wàn)億與4.80萬(wàn)億），地方行政事業(yè)單位的總資產(chǎn)達(dá)到48.50萬(wàn)億（行政單位與事業(yè)單位分別為17.90萬(wàn)億與30.60萬(wàn)億）。不過(guò)從資產(chǎn)負(fù)債率來(lái)看，接近55萬(wàn)億體量的行政事業(yè)單位，資產(chǎn)負(fù)債率僅有21.14%，且呈逐步下降態(tài)勢(shì)。

可以看出，行政事業(yè)單位的家底還是比較殷實(shí)的，具備開源節(jié)流、增加可用財(cái)力的基礎(chǔ)。這也意味著，理想情況下，若按照60%左右的資產(chǎn)負(fù)債率來(lái)計(jì)算的話，55萬(wàn)億的行政事業(yè)體量還具備20萬(wàn)億左右的融資空間，這是對(duì)于緩解地方政府債務(wù)壓力來(lái)說(shuō)是非?？捎^的。

（三）不過(guò)在盤活行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)方面，124號(hào)文并沒(méi)有提及REITs、PPP、ABS等方式，而是主打自有、共享、調(diào)劑、出租和處置等方式，即堅(jiān)持在行政事業(yè)系統(tǒng)內(nèi)重復(fù)使用、循環(huán)利用，以提升國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效益，緩解財(cái)政支出壓力。這意味著，與盤活存量資產(chǎn)相比，124號(hào)文的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)還是存在差異的。

當(dāng)然，和其它政府存量資產(chǎn)相比，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)盤活起來(lái)難度更大。這主要是因?yàn)?，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的形式較為復(fù)雜、涉及部門單位眾多，更需要做好基礎(chǔ)工作。

五、結(jié)語(yǔ)

（一）需要認(rèn)識(shí)到，盤活政府存量資產(chǎn)屬于財(cái)政統(tǒng)籌的一部分，是一項(xiàng)會(huì)長(zhǎng)期持續(xù)推進(jìn)的系統(tǒng)工程，其過(guò)程比較復(fù)雜，投行特點(diǎn)也會(huì)比較突出，對(duì)財(cái)政統(tǒng)籌能力與運(yùn)營(yíng)主體的要求亦會(huì)比較高。同時(shí)，做好基礎(chǔ)性工作尤為重要，涉及的過(guò)程大致包括明晰資產(chǎn)清單、根據(jù)資產(chǎn)類型和現(xiàn)金流情況進(jìn)行排序分類并在此基礎(chǔ)上匹配相應(yīng)的盤活路徑、洽談推進(jìn)等等。

（二）雖然中央及各地區(qū)均在強(qiáng)調(diào)公募REITs的重要性，但目前公募REITs還處于早期階段，其對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的質(zhì)量要求較高，對(duì)存量資產(chǎn)盤活的帶動(dòng)作用可能比較有限。不過(guò)預(yù)計(jì)未來(lái)，在盤活存量資產(chǎn)方面，持續(xù)擴(kuò)容后的公募REITs將會(huì)發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。

對(duì)于其它盤活路徑來(lái)看，ABS模式較為標(biāo)準(zhǔn)化但門檻和對(duì)基礎(chǔ)資產(chǎn)的清潔性要求較高，PPP路徑的障礙在于財(cái)政、發(fā)改、審計(jì)等部門的步調(diào)難一統(tǒng)一。因此，在盤活路徑的選擇上，本身也是一個(gè)值得思考的問(wèn)題（如是否會(huì)涉及隱債、國(guó)有資產(chǎn)流失等等）。

（三）出于把存量資產(chǎn)盤活變成資金、緩解地方政府債務(wù)壓力的考慮，目前各地對(duì)盤活存量資產(chǎn)的積極性比較高，并在國(guó)企考核等方面提出諸多要求，且參與運(yùn)營(yíng)主體以轄區(qū)內(nèi)國(guó)企與城投平臺(tái)為主。從這個(gè)角度看，盤活存量資產(chǎn)應(yīng)會(huì)給國(guó)企與城投帶來(lái)一些業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)，能夠進(jìn)入盤活存量資產(chǎn)名單內(nèi)的國(guó)企與城投可能會(huì)獲得一些政策支持。目前了解到的信息，城投平臺(tái)在盤活存量資產(chǎn)方面，主要采取的是“購(gòu)、建、貸”模式，即國(guó)企與平臺(tái)從地方政府手中購(gòu)入存量資產(chǎn)，以此存量資產(chǎn)為基礎(chǔ)再新建一個(gè)項(xiàng)目，同時(shí)以此存量資產(chǎn)和新建的項(xiàng)目為基礎(chǔ)同時(shí)向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，并將存量資產(chǎn)與新建項(xiàng)目進(jìn)一步盤活來(lái)緩解債務(wù)。

（四）放在更長(zhǎng)的時(shí)間維度來(lái)看，存量資產(chǎn)盤活的空間應(yīng)該比較可觀。例如，紹興2021年的經(jīng)濟(jì)總量為6795億元，但其已經(jīng)明確2026年底之前盤活市級(jí)存量資產(chǎn)超過(guò)600億元，這意味著，對(duì)于全國(guó)超過(guò)百萬(wàn)億的經(jīng)濟(jì)體量來(lái)看，2026年底之前盤活的存量資產(chǎn)理論上應(yīng)會(huì)在10萬(wàn)億元左右，即便打個(gè)折扣也有數(shù)萬(wàn)億。

（五）當(dāng)然需要認(rèn)識(shí)到，政府存量資產(chǎn)的盤活需要有社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)第三方力量的介入，其實(shí)質(zhì)是為政府存量資產(chǎn)尋找接盤方。這意味著。如果沒(méi)有政府的潛在信用加持（地方政府債），沒(méi)有地方國(guó)企及城投平臺(tái)作為運(yùn)營(yíng)主體操盤，以及沒(méi)有地方金融機(jī)構(gòu)的授信支持的話，各地在盤活存量資產(chǎn)時(shí)很難撬動(dòng)社會(huì)資本與金融機(jī)構(gòu)的力量。

（完）