裁判要旨

《閑置土地處置辦法》第十三條第二款規(guī)定：閑置土地設(shè)有抵押權(quán)的，市、縣國(guó)土資源主管部門在擬訂閑置土地處置方案時(shí)，應(yīng)當(dāng)書面通知相關(guān)抵押權(quán)人。第十四條第（二）項(xiàng)規(guī)定：無(wú)償收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，閑置土地設(shè)有抵押權(quán)的，同時(shí)抄送相關(guān)土地抵押權(quán)人。本案中，地方政府在作出無(wú)償收地決定之前，函告銀行涉案土地已經(jīng)被認(rèn)定為閑置土地，未書面告知閑置土地處置方案，告知其聽證的權(quán)利，在無(wú)償收地決定作出之后，也沒(méi)有同時(shí)抄送相關(guān)土地抵押權(quán)人，但抵押權(quán)人并不是處罰的相對(duì)人，該程序瑕疵不影響無(wú)償收地決定。

案例索引

已設(shè)定抵押的土地政府是否還能收回？

裁判意見

海南省高級(jí)人民法院認(rèn)為：

（一）《閑置土地處置辦法》第三十條規(guī)定，“動(dòng)工開發(fā)”，是指“依法取得施工許可證后，需挖深基坑的項(xiàng)目，基坑開挖完畢；使用樁基的項(xiàng)目，打入所有基礎(chǔ)樁；其他項(xiàng)目，地基施工完成三分之一?！备鶕?jù)該規(guī)定，動(dòng)工開發(fā)有兩個(gè)條件，一是取得施工許可，二是實(shí)際施工。用地單位應(yīng)當(dāng)在開工建設(shè)之前，完成報(bào)建等一系列前期準(zhǔn)備工作。報(bào)建是依申請(qǐng)進(jìn)行的，是用地人是否有開發(fā)意愿的重要體現(xiàn)。是否具有動(dòng)工開發(fā)的意愿和能力，是處理國(guó)有土地使用權(quán)收回案件應(yīng)予考慮的重要因素。本案中，涉案土地應(yīng)至遲于1993年7月25日動(dòng)工開發(fā)，直至2018年2月13日儋州市政府作出16號(hào)收地決定，生茂公司一直沒(méi)有申請(qǐng)報(bào)建，辦理各項(xiàng)施工許可手續(xù)，也沒(méi)有提交證據(jù)證明其在16號(hào)收地決定作出之前已著手并推進(jìn)地面清表、立項(xiàng)備案、規(guī)劃設(shè)計(jì)、資金籌措等動(dòng)工開發(fā)的基礎(chǔ)性、前置性工作，缺乏動(dòng)工開發(fā)的意愿和能力。

（二）《閑置土地處置辦法》第八條第一款第（一）項(xiàng)規(guī)定：因未按照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的期限、條件將土地交付給國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人，致使項(xiàng)目不具備動(dòng)工開發(fā)條件的，屬于政府、政府有關(guān)部門的行為造成動(dòng)工開發(fā)延遲。本案中，涉案土地出讓合同及補(bǔ)充協(xié)議明確約定，基礎(chǔ)設(shè)施包括水、電、通訊等由用地人向有關(guān)部門辦理申請(qǐng)，政府可以出面協(xié)調(diào)，所需費(fèi)用由用地人負(fù)擔(dān)。故生茂公司認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施不配套是政府原因造成閑置的理由不成立。按照《國(guó)有土地使用權(quán)協(xié)議出讓合同書》附件“土地使用條件”第10條、第11條以及《土地使用出讓合同補(bǔ)充協(xié)議》第一條的規(guī)定，結(jié)合上世紀(jì)九十年代海南房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展?fàn)顩r以及涉案土地出讓價(jià)格，儋州市政府已按出讓合同約定的條件交付土地，不存在因交付、配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而影響開發(fā)的問(wèn)題。儋州土地儲(chǔ)備中心在征收土地閑置費(fèi)的通知中所載明的“鑒于基礎(chǔ)設(shè)施不配套，致使土地?zé)o法利用開發(fā)建設(shè)造成土地閑置”，是對(duì)土地利用現(xiàn)狀的描述，并非對(duì)土地閑置原因的認(rèn)定。并且，收取閑置費(fèi)的性質(zhì)是行政處罰，政府方面并沒(méi)有明確可以延期開發(fā)或者限期開發(fā)，不代表閑置狀態(tài)的消除以及另行確定動(dòng)工時(shí)間?！吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》第二十四條規(guī)定：“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”就閑置土地收取閑置費(fèi)之后決定無(wú)償收回，不違反“一事不二罰”原則。

（三）《閑置土地處置辦法》第八條第一款第（二）項(xiàng)規(guī)定：因土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃依法修改，造成國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人不能按照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的用途、規(guī)劃和建設(shè)條件開發(fā)的，以及因國(guó)家出臺(tái)相關(guān)政策，需要對(duì)約定、規(guī)定的規(guī)劃和建設(shè)條件進(jìn)行修改的，屬于政府、政府有關(guān)部門的行為造成動(dòng)工開發(fā)延遲。本案中，涉案土地在1992年就簽訂了土地使用出讓合同書，從1992年出讓至2018年無(wú)償收回，時(shí)間跨度26年。在處理此類案件和問(wèn)題的時(shí)候，既要依照相關(guān)法律法規(guī)，同時(shí)也要看到26年前海南關(guān)于土地使用的省情以及當(dāng)時(shí)通行的做法和特殊年代的情況。涉案土地出讓于上世紀(jì)九十年代，規(guī)劃相對(duì)落后、滯后，通常是邊建設(shè)、邊規(guī)劃，這也是造成各宗地之間由于缺少配套而造成管理混亂，國(guó)家后來(lái)要求總規(guī)、控規(guī)的原因。此外，由于海南特殊的情況，通常情況下，對(duì)于土地規(guī)劃健全，屬于市中心地帶和近期開發(fā)建設(shè)的土地，由政府作出統(tǒng)一規(guī)劃，企業(yè)依據(jù)該規(guī)劃進(jìn)行報(bào)建；對(duì)于出讓時(shí)間久遠(yuǎn)，或者土地位置偏遠(yuǎn)的土地，則單獨(dú)立項(xiàng)、單獨(dú)申請(qǐng)。本案中，涉案土地位于××縣，當(dāng)時(shí)雖無(wú)整體規(guī)劃，并不影響用地企業(yè)開工建設(shè)。實(shí)際上，生茂公司于2015年8月向儋州市住建局提交申請(qǐng)組織召開專家評(píng)審會(huì)的報(bào)告，也說(shuō)明其知道可以通過(guò)單獨(dú)申請(qǐng)獲得審批，而其在取得涉案土地使用權(quán)之后二十余年，既沒(méi)有向政府有關(guān)部門申請(qǐng)協(xié)調(diào)建設(shè)水、電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施，也沒(méi)有向政府有關(guān)部門申請(qǐng)報(bào)建，現(xiàn)有證據(jù)不能證明生茂公司以自己的行為表示有開發(fā)建設(shè)的意愿，以及有積極履行土地開發(fā)建設(shè)合同的行為。此外，涉案土地應(yīng)至遲于1993年7月25日動(dòng)工開發(fā)，涉案土地規(guī)劃于2012年完成調(diào)整，生茂公司超過(guò)應(yīng)動(dòng)工開發(fā)日期未動(dòng)工開發(fā)滿兩年且無(wú)正當(dāng)理由，已經(jīng)符合《閑置土地處置辦法》規(guī)定的無(wú)償收回的條件，其后的未動(dòng)工開發(fā)則屬于該閑置狀態(tài)的持續(xù)。在已經(jīng)構(gòu)成閑置土地的情況下，即使再出現(xiàn)政府調(diào)整土地用途規(guī)劃或者出臺(tái)相關(guān)政策不能按原有規(guī)劃和建設(shè)條件進(jìn)行建設(shè)等情形，也不構(gòu)成對(duì)無(wú)償收回土地的阻卻事由。

（四）《閑置土地處置辦法》第八條第一款第（四）項(xiàng)規(guī)定：因處置土地上相關(guān)群眾信訪事項(xiàng)等無(wú)法動(dòng)工開發(fā)的，屬于政府、政府有關(guān)部門的行為造成動(dòng)工開發(fā)延遲。本案中，征地補(bǔ)償款已經(jīng)由儋縣土地管理部門撥付涉案土地所在的村委會(huì)，符合當(dāng)時(shí)的歷史情況，并無(wú)不當(dāng)。村民與村委會(huì)之間的民事糾紛，亦不能實(shí)質(zhì)性地妨礙生茂公司申請(qǐng)報(bào)建。

（五）《閑置土地處置辦法》第八條第一款第（六）項(xiàng)規(guī)定：因政府、政府有關(guān)部門的其他行為，造成動(dòng)工開發(fā)延遲的，屬于政府、政府有關(guān)部門的行為造成動(dòng)工開發(fā)延遲。本案中，就涉案土地的處置，儋州市政府及市國(guó)土部門進(jìn)行請(qǐng)示、研究，擬注銷161號(hào)批復(fù)，將涉案土地納入土地總體利用規(guī)劃并協(xié)議延期開發(fā)，因生茂公司沒(méi)有參加相關(guān)程序，各階段性意見沒(méi)有向其送達(dá)，批復(fù)事項(xiàng)也最終沒(méi)有得到執(zhí)行，故性質(zhì)上屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政行為，并未對(duì)外發(fā)生法律效力，生茂公司并不因此獲得應(yīng)予保護(hù)的政府信賴?yán)妗?/span>

（六）對(duì)于生茂公司提出的儋州市政府未告知抵押權(quán)人涉案土地的擬處置方案，以及陳述、申辯和聽證的權(quán)利，程序違法的問(wèn)題。《閑置土地處置辦法》第十三條第二款規(guī)定：閑置土地設(shè)有抵押權(quán)的，市、縣國(guó)土資源主管部門在擬訂閑置土地處置方案時(shí)，應(yīng)當(dāng)書面通知相關(guān)抵押權(quán)人。第十四條第（二）項(xiàng)規(guī)定：無(wú)償收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，閑置土地設(shè)有抵押權(quán)的，同時(shí)抄送相關(guān)土地抵押權(quán)人。本案中，儋州市政府在作出16號(hào)無(wú)償收地決定之前，函告民生銀行鄭州分行涉案土地已經(jīng)被認(rèn)定為閑置土地，未書面告知閑置土地處置方案，告知其聽證的權(quán)利，在16號(hào)無(wú)償收地決定作出之后，也沒(méi)有同時(shí)抄送相關(guān)土地抵押權(quán)人，事實(shí)清楚；但抵押權(quán)人并不是處罰的相對(duì)人，該程序瑕疵不影響16號(hào)無(wú)償收地決定結(jié)果的正確。

需要指出的是，處置閑置土地的根本目的是促進(jìn)節(jié)約集約用地，盤活和優(yōu)化利用土地資源。政府及相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)主動(dòng)履責(zé)，依法及時(shí)處置閑置土地。本案中，儋州市政府及職能部門在涉案土地長(zhǎng)期閑置、符合無(wú)償收回條件的情況下，怠于履行法定職責(zé)，是導(dǎo)致涉案土地長(zhǎng)期閑置、形成本案訟爭(zhēng)的原因之一，影響了土地的有效利用。儋州市國(guó)土部門自身對(duì)涉案土地規(guī)劃調(diào)整的情況缺乏了解，影響了儋州市政府的正確判斷和處理。對(duì)上述問(wèn)題，本院一并予以指正。

綜上，造成涉案土地閑置的原因在于生茂公司自身，涉案土地符合無(wú)償收回國(guó)有土地使用權(quán)的條件。16號(hào)收地決定、188號(hào)復(fù)議決定認(rèn)定事實(shí)清楚，處理結(jié)果正確，程序合法。原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律與判決結(jié)果正確，應(yīng)予維持。生茂公司的上訴請(qǐng)求和理由不成立，本院不予支持。