導語：

閑置土地的造成原因和具體情況并不是本文的討論重點，本文也不涉及對于房地產(chǎn)市場的走勢或者部分開發(fā)商囤地行為的分析。我們對于土地閑置的分析主要是針對不同的土地閑置原因，結(jié)合政府有關部門將會采取不同的處理辦法，提示開發(fā)商及有關融資機構（如，銀行、信托公司、資產(chǎn)管理公司等）予以了解，并提醒相關方考慮采取一定的預防及應對措施。由于篇幅所限，本專題將分為上、下兩部分。

五．閑置土地認定對于抵押登記及相關權利人的影響

1.因被動原因造成閑置的土地，抵押時一般可以辦理抵押登記

按照辦法第十三條的規(guī)定，“如因被動原因(亦包括已開發(fā)，但未達到相關要求，且中止開發(fā)一年的土地)造成的土地閑置，土地主管部門與國有建設用地使用權人協(xié)商一致后，應當擬訂閑置土地處置方案，報本級人民政府批準后實施。

閑置土地設有抵押權的，土管主管部門在擬訂閑置土地處置方案時，應當書面通知相關抵押權人。”

針對閑置土地的具體處置方案，如，對于采取協(xié)議有償收回國有建設用地使用權和置換土地方式進行處置的，原國有建設用地使用權人不再享有原土地使用權，也不可能用原地進行抵押融資。對于采取延長動工開發(fā)期限，調(diào)整土地用途、規(guī)劃條件，由政府安排臨時使用這三種方式土地進行處置的，則在處置完成后，原國有建設用地使用權人如果繼續(xù)享有土地使用權，在實際項目中，有取得政府對于閑置土地的處理意見后再使用該土地進行抵押融資的情形。 

由上可見，在基本為被動囤地的原因造成的土地閑置時，如土地上已設置抵押權的，土地的抵押權人有著較高的知情權，能夠及時了解擬訂閑置土地的方案，能夠較為主動地維護自身權益。但抵押人應當及時通知抵押權人關于土地閑置的相關事項，抵押權人也應當持續(xù)關注項目土地的開發(fā)進度及相關事項，積極關注擬訂閑置土地的處置方案。

2.因惡意囤地、炒地原因造成閑置土地，抵押時一般不予辦理抵押登記

對于惡意囤地、炒地的，在土地主管部門按程序處理完土地問題前，當?shù)氐怯洐C關一般不予受理該國有建設用地使用權人新的用地申請，也不得辦理被認定為閑置土地的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和變更登記。 

故，當被認定為惡意囤地、炒地行為造成的土地閑置時，土地的抵押登記將會暫停辦理。唯有相關土地得到土地主管部門的處理后，方能夠辦理抵押登記。 

而針對何謂惡意囤地、炒地，目前全國性法律法規(guī)中未有明確約定。這使得政府部門在認定該行為時，自由裁量度較高。 

針對這一情形，對于開發(fā)商的融資及相對應的融資機構的權利會產(chǎn)生較大的影響。

在本所最近辦理的全國各地案例中，涉及土地抵押程序時往往有關于是否涉及土地閑置的要求。如，東莞市辦理土地抵押需要前置程序，即為土地的權籍調(diào)查，在土地抵押辦理的材料中還需要提交相關部門出具的《閑置土地審批表》。這些均為土地抵押登記中土地閑置問題越發(fā)得到政府部門重視的信號。因此，無論是開發(fā)商還是相關融資機構均應重視土地的閑置問題。

六．閑置土地的應對方案

1.被動的閑置土地

針對被動原因(亦包括已開發(fā)，但未達到相關要求，且中止開發(fā)一年的土地)造成的土地閑置，建設用地使用權人應當如何應對，辦法第十二條已有規(guī)定，上文也較多涉及，主要是需要當事人積極與土地主管部門協(xié)商土地處置方案，故在此不再贅述。

2.主動的閑置土地

除盡快開發(fā)及/或繳納相關的土地閑置費用外，有關主體可適當采取以下救濟方式：

A.行政救濟

根據(jù)辦法第十五條及第十六條，土地主管部門在作出征繳土地閑置費、收回國有建設用地使用權決定前，應當書面告知國有建設用地使用權人有申請聽證的權利。國有建設用地使用權人要求舉行聽證的，土地主管部門應當依照《國土資源聽證規(guī)定》依法組織聽證。國有建設用地使用權人對《征繳土地閑置費決定書》和《收回國有建設用地使用權決定書》不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。

上述系法律法規(guī)賦予建設用地使用權人的救濟權利，能夠及時參與其中，并干預不當?shù)男姓Q定。

B.用地臨時安排

如果目前項目開發(fā)因各種原因?qū)嵲跓o法繼續(xù)開發(fā)，而又不想承擔較高的土地閑置費或土地被無償回收的風險，目前相關地方政府部門也為一些特殊情況的土地開發(fā)放開了一定的選擇。

根據(jù)《廣州市閑置土地處理辦法》第十七條規(guī)定： 已領取國有土地使用證的閑置土地,用地單位提出申請的, 可以1) 由用地單位負責建設、養(yǎng)護臨時綠地、廣場等; 2) 臨時用作停車場。閑置土地臨時使用期限一般不得超過2年。用作臨時綠地和廣場的,臨時使用期間免收土地閑置費; 用作停車場的,臨時使用期間按原計征標準的60%計收土地閑置費。

又根據(jù)關于發(fā)布《上海市閑置土地臨時綠化管理暫行辦法》的通知的相關規(guī)定，為了充分利用閑置的土地建設臨時綠地，改善城市生態(tài)臨時綠地環(huán)境和市容景觀，上海市行政區(qū)域內(nèi)閑置的土地具備綠化條件的，可以建設臨時綠地。存續(xù)期間超過1年(含1年)的，建設臨時綠地的建設用地單位可以向市或者區(qū)、縣土地管理部門申請享受以下優(yōu)惠：

1) 臨時綠地存續(xù)期間免繳土地閑置費；

2) 臨時綠地存續(xù)期不計入土地使用期限；

3) 法律、法規(guī)、規(guī)章和市人民政府規(guī)定的其他優(yōu)惠。

由上可見，在符合一定條件和手續(xù)下，相關主體可以考慮變通申請臨時用地的方式進行。

C.政府部門的協(xié)調(diào)

由于國家層面尚未有法律法規(guī)對于惡意囤地、炒地行為進行明確界定，這導致了地方政府在認定該行為時，自由裁量度較高，并未有統(tǒng)一、明確的標準，故與政府主管部門的聯(lián)系甚為重要。有關主體應當保持與政府主管部門的聯(lián)系，可及時的了解相關的土地政策及動向，并能夠更好將自身土地閑置產(chǎn)生的原因向有關部門進行解釋，避免歸入惡意囤地、炒地等行為，從而影響后續(xù)的抵押及融資。

D.融資機構的注意事項

針對開發(fā)貸的融資項目：

如融資機構尚未成為抵押權人的情況下，融資機構

1) 綜合考慮項目情況是否進行貸款發(fā)放；

2) 不應在已知為閑置土地且土地閑置問題尚未得到有關部門處理的情況下，同意辦理抵押登記; 

3) 在融資款項發(fā)放前，考慮是否應當將土地抵押設置為先決條件及如將其設置為先決條件，需綜合評估抵押登記能夠?qū)崿F(xiàn)的可能性、完成的時間性及資金調(diào)配的成本等進行條件的設置；

4) 是否考慮抵押的替代擔保方式，使用其他物?；蛘呷吮５?；

5) 應當設置相關的違約條款，以保障自身權益。

如已成為抵押權人，融資機構應當

1) 積極關注土地的開發(fā)進展，預防土地成為閑置土地，如被認定為閑置土地的，敦促抵押人盡快開發(fā)并繳付相關費用，避免土地被無償回收；

2) 關注政府行為的適當性，如政府有不當?shù)男姓袨椋瑧敺e極促使國有建設用地使用權人采取行政救濟行為；

3) 如因國有建設用地使用權人自身原因影響了抵押權人的權利，向抵押人主張違約責任。

當進行融資的土地系被動閑置的情況，融資機構可持續(xù)關注項目土地的開發(fā)進度及相關事項，積極關注擬訂閑置土地的處置方案。