閱讀提示：國家處置閑置土地的目的在于規(guī)范土地市場行為，禁止國有建設(shè)用地使用人惡意囤地、炒地。本文梳理了行政機關(guān)認定閑置土地的兩種類型及相應(yīng)的處置方式，以及相關(guān)規(guī)定及案例，供讀者在該類案件中參考。

裁判要旨

一、《閑置土地處置辦法》（1999年版）第二條第二款第（二）項“已動工開發(fā)建設(shè)但開發(fā)建設(shè)的面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25％且未經(jīng)批準中止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿1年的，也可以認定為閑置土地”規(guī)定的“閑置土地”，應(yīng)依據(jù)該辦法第三條的規(guī)定，采取延長開發(fā)建設(shè)時間、安排臨時使用、置換等價土地等方式處置。

二、以出讓等有償使用方式取得土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)開發(fā)，超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿1年未動工開發(fā)的，可以征收相當于土地使用權(quán)出讓金20％以下的土地閑置費；滿2年未動工開發(fā)時，可以無償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)遲延的除外。

案情簡介

一、2006年3月，南坊佳苑公司與膠州市國土局簽訂《9號出讓合同》，受讓案涉土地。同年12月，南化公司與南坊佳苑公司簽訂《129-131號轉(zhuǎn)讓合同》受讓該土地，并由膠州市政府登記發(fā)證。

二、南化公司取得涉案土地使用權(quán)后，已開發(fā)建設(shè)的面積未達到應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)總面積的三分之一，且于2006年底停工。

三、2011年7月，膠州市國土局作出《87號收回土地使用權(quán)決定》，認為南化公司取得案涉土地后，開發(fā)建設(shè)面積不足應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)面積的三分之一，且中止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿兩年，應(yīng)認定為閑置土地，故依據(jù)相關(guān)規(guī)定，案涉土地部分無償收回、部分延期開發(fā)。

四、南化公司向青島中院起訴，請求：撤銷《87號收回土地使用權(quán)決定》。青島中院判決駁回南化公司的訴訟請求。

五、南化公司不服，上訴至山東高院。山東高院認為，原審法院判決認定事實不清，適用法律不當，改判：撤銷《87號收回土地使用權(quán)決定》。

敗訴原因

山東高院改判撤銷《87號收回土地使用權(quán)決定》的原因在于：

第一，案涉土地已開發(fā)建設(shè)的面積未達到應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)總面積的三分之一，且未經(jīng)批準即于2006年底停工，根據(jù)《閑置土地處置辦法》（1999年版）第二條第二款第（二）項的規(guī)定，案涉土地屬于閑置土地。

第二，可以無償收回土地使用權(quán)的處置方式只適用于超過規(guī)定期限未動工開發(fā)的閑置土地，本案應(yīng)依據(jù)《閑置土地處置辦法》（1999年版）第三條的規(guī)定，采取延長開發(fā)建設(shè)時間、安排臨時使用、置換等價土地等方式處置。

敗訴教訓(xùn)、經(jīng)驗總結(jié)

前事不忘、后事之師。為避免未來發(fā)生類似敗訴，提出如下建議：

一、根據(jù)現(xiàn)行《閑置土地處置辦法》，已動工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國有建設(shè)用地，可以認定為閑置土地。但是政府無權(quán)對該類土地征繳閑置土地費或者無償收回。針對該類閑置土地，國土資源主管部門應(yīng)當與國有建設(shè)用地使用權(quán)人協(xié)商，選擇下列方式處置：（1）延長動工開發(fā)期限；（2）調(diào)整土地用途、規(guī)劃條件；（3）由政府安排臨時使用；（4）協(xié)議有償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)；（5）置換土地；（6）根據(jù)實際情況規(guī)定其他處置方式。

二、因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為造成動工開發(fā)遲延的閑置土地，仍適用前述延長動工開發(fā)期限等6種處置方式。

相關(guān)法律規(guī)定

《中華人民共和國土地管理法》

第三十七條  禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，一年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應(yīng)當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復(fù)耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動工建設(shè)的，應(yīng)當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費；連續(xù)二年未使用的，經(jīng)原批準機關(guān)批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權(quán)；該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織恢復(fù)耕種。

在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓方式取得土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地，依照《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》的有關(guān)規(guī)定辦理。

承包經(jīng)營耕地的單位或者個人連續(xù)二年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。

《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》

第二十六條  以出讓方式取得土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動工開發(fā)期限開發(fā)土地。超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的，可以征收相當于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費；滿二年未動工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)遲延的除外。

《閑置土地處置辦法》（1999年版）

第二條  本辦法所稱閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準用地的人民政府同意，超過規(guī)定的期限未動工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地。

具有下列情形之一的，也可以認定為閑置土地：

（一）國有土地有償使用合同或者建設(shè)用地批準書未規(guī)定動工開發(fā)建設(shè)日期，自國有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設(shè)用地批準書頒發(fā)之日起滿1年未動工開發(fā)建設(shè)的；

（二）已動工開發(fā)建設(shè)但開發(fā)建設(shè)的面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25%且未經(jīng)批準中止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿1年的；

（三）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。

第三條  市、縣人民政府上地行政主管部門對其認定的閑置土地，應(yīng)當通知土地使用者，擬訂該宗閑置土地處置方案，閑置土地上依法設(shè)立抵押權(quán)的，還應(yīng)通知抵押權(quán)人參與處置方案的擬訂工作。處置方案經(jīng)原批準用地的人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。

處置方案可以選擇下列方式：

（一）延長開發(fā)建設(shè)時間，但最長不得超過1年；

（二）改變土地用途，辦理有關(guān)手續(xù)后繼續(xù)開發(fā)建設(shè)；

（三）安排臨時使用，待原項目開發(fā)建設(shè)條件具備后，重新批準開發(fā)，土地增值的，由政府收取增值地價；

（四）政府為土地使用者置換其他等價閑置土地或者現(xiàn)有建設(shè)用地進行開發(fā)建設(shè)；

（五）政府采取招標、拍賣等方式確定新的土地使用者，對原建設(shè)項目繼續(xù)開發(fā)建設(shè)，并對原土地使用者給予補償；

（六）土地使用者與政府簽訂土地使用權(quán)交還協(xié)議等文書，將土地使用權(quán)交還給政府。原土地使用者需要使用土地時，政府應(yīng)當依照土地使用權(quán)交還協(xié)議等文書的約定供應(yīng)與其交還土地等價的土地。

對因政府、政府有關(guān)部門行為造成的閑置土地，土地使用者支付部分土地有償使用費或者征地費的，除選擇前款規(guī)定的方式以外，可以按照實際交款額占應(yīng)交款額的比例折算，確定相應(yīng)土地給原土地使用者使用，其余部分由政府收回。

第四條  已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，1年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應(yīng)當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復(fù)耕種，也可以由用地單位組織耕種；1年以上未動工建設(shè)的，應(yīng)當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費；連續(xù)2年未使用的，經(jīng)原批準機關(guān)批準，由縣級以上人民政府元償收回上地使用者的土地使用權(quán)；該幅上地原為農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織恢復(fù)耕種。

在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓等有償使用方式取得土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地，超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿1年未動工開發(fā)的，可以征收相當于土地使用權(quán)出讓金20％以下的上地閑置費；滿2年未動工開發(fā)時，可以無償收回上地使用權(quán)；但是，固不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)遲延的除外。

以下為該案在法院審理階段，裁判文書中“本院認為”部分就該問題的論述：

綜合上述法律、法規(guī)、規(guī)章的相關(guān)規(guī)定，《城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條與《閑置土地處置辦法》第四條第二款對于“滿2年未動工開發(fā)時，可以無償收回土地使用權(quán)”的規(guī)定是一致的?！堕e置土地處置辦法》第二條第二款第（二）項“已動工開發(fā)建設(shè)但開發(fā)建設(shè)的面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25％且未經(jīng)批準中止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿1年的，也可以認定為閑置土地”規(guī)定的“閑置土地”，應(yīng)依據(jù)該辦法第三條的規(guī)定，采取延長開發(fā)建設(shè)時間、安排臨時使用、置換等價土地等方式處置；對于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，以出讓等有償使用方式取得土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)開發(fā)，超過規(guī)定期限未動工的閑置土地，則適用該辦法第四條第二款的規(guī)定處置。

本案中，涉案土地原系南坊佳苑公司通過與市國土局簽訂《9號出讓合同》受讓而來。后上訴人南化公司通過與南坊佳苑公司簽訂《129-131號轉(zhuǎn)讓合同》受讓該土地并由膠州市政府登記發(fā)證。故被上訴人市國土局根據(jù)《9號出讓合同》的內(nèi)容認定涉案土地為一宗地并無不當。上訴人南化公司取得涉案土地使用權(quán)后，雖然已動工開發(fā)，但已開發(fā)建設(shè)的面積未達到應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)總面積的三分之一，且未經(jīng)批準即于2006年底停工至今，符合《閑置土地處置辦法》第二條第二款第（二）項“已動工開發(fā)建設(shè)但開發(fā)建設(shè)的面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25％且未經(jīng)批準中止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿1年的，也可以認定為閑置土地”規(guī)定的情形，且不符合“因政府、政府有關(guān)部門的行為造成動工開發(fā)遲延”的情形。因此，涉案土地依法屬于閑置土地，應(yīng)依據(jù)《閑置土地處置辦法》第三條的規(guī)定，采取延長開發(fā)建設(shè)時間、安排臨時使用、置換等價土地等方式處置。被上訴人雖然將涉案土地認定為閑置土地定性正確，但其根據(jù)《閑置土地處置辦法》第四條的規(guī)定，作出部分收回、部分延期開發(fā)的處置，屬于適用法律錯誤。原審法院判決認定該處罰決定合法正確并據(jù)此判決駁回上訴人南化公司的訴訟請求，亦屬于適用法律錯誤，應(yīng)予糾正。

案件來源

青島市南化置業(yè)有限公司與膠州市國土資源局行政處罰二審行政判決書，[山東省高級人民法院（2012）魯行終字第125號]。

延伸閱讀

一、關(guān)于閑置土地認定及處置的現(xiàn)行規(guī)定

（一）《閑置土地處置辦法》（2012年版）

第二條 本辦法所稱閑置土地，是指國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的國有建設(shè)用地。

已動工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國有建設(shè)用地，也可以認定為閑置土地。

 

第八條 有下列情形之一，屬于政府、政府有關(guān)部門的行為造成動工開發(fā)延遲的，國有建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當向市、縣國土資源主管部門提供土地閑置原因說明材料，經(jīng)審核屬實的，依照本辦法第十二條和第十三條規(guī)定處置：

（一）因未按照國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的期限、條件將土地交付給國有建設(shè)用地使用權(quán)人，致使項目不具備動工開發(fā)條件的；

（二）因土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃依法修改，造成國有建設(shè)用地使用權(quán)人不能按照國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的用途、規(guī)劃和建設(shè)條件開發(fā)的；

（三）因國家出臺相關(guān)政策，需要對約定、規(guī)定的規(guī)劃和建設(shè)條件進行修改的；

（四）因處置土地上相關(guān)群眾信訪事項等無法動工開發(fā)的；

（五）因軍事管制、文物保護等無法動工開發(fā)的；

（六）政府、政府有關(guān)部門的其他行為。

因自然災(zāi)害等不可抗力導(dǎo)致土地閑置的，依照前款規(guī)定辦理。

 

第十二條 因本辦法第八條規(guī)定情形造成土地閑置的，市、縣國土資源主管部門應(yīng)當與國有建設(shè)用地使用權(quán)人協(xié)商，選擇下列方式處置：

（一）延長動工開發(fā)期限。簽訂補充協(xié)議，重新約定動工開發(fā)、竣工期限和違約責任。從補充協(xié)議約定的動工開發(fā)日期起，延長動工開發(fā)期限最長不得超過一年；

（二）調(diào)整土地用途、規(guī)劃條件。按照新用途或者新規(guī)劃條件重新辦理相關(guān)用地手續(xù)，并按照新用途或者新規(guī)劃條件核算、收繳或者退還土地價款。改變用途后的土地利用必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃；

（三）由政府安排臨時使用。待原項目具備開發(fā)建設(shè)條件，國有建設(shè)用地使用權(quán)人重新開發(fā)建設(shè)。從安排臨時使用之日起，臨時使用期限最長不得超過兩年；

（四）協(xié)議有償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)；

（五）置換土地。對已繳清土地價款、落實項目資金，且因規(guī)劃依法修改造成閑置的，可以為國有建設(shè)用地使用權(quán)人置換其它價值相當、用途相同的國有建設(shè)用地進行開發(fā)建設(shè)。涉及出讓土地的，應(yīng)當重新簽訂土地出讓合同，并在合同中注明為置換土地；

（六）市、縣國土資源主管部門還可以根據(jù)實際情況規(guī)定其他處置方式。

除前款第四項規(guī)定外，動工開發(fā)時間按照新約定、規(guī)定的時間重新起算。

符合本辦法第二條第二款規(guī)定情形的閑置土地，依照本條規(guī)定的方式處置。

 

第十三條 市、縣國土資源主管部門與國有建設(shè)用地使用權(quán)人協(xié)商一致后，應(yīng)當擬訂閑置土地處置方案，報本級人民政府批準后實施。

閑置土地設(shè)有抵押權(quán)的，市、縣國土資源主管部門在擬訂閑置土地處置方案時，應(yīng)當書面通知相關(guān)抵押權(quán)人。

 

第十四條 除本辦法第八條規(guī)定情形外，閑置土地按照下列方式處理：

（一）未動工開發(fā)滿一年的，由市、縣國土資源主管部門報經(jīng)本級人民政府批準后，向國有建設(shè)用地使用權(quán)人下達《征繳土地閑置費決定書》，按照土地出讓或者劃撥價款的百分之二十征繳土地閑置費。土地閑置費不得列入生產(chǎn)成本；

（二）未動工開發(fā)滿兩年的，由市、縣國土資源主管部門按照《中華人民共和國土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條的規(guī)定，報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準后，向國有建設(shè)用地使用權(quán)人下達《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》，無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)。閑置土地設(shè)有抵押權(quán)的，同時抄送相關(guān)土地抵押權(quán)人。

 

第二十二條 國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書應(yīng)當就項目動工開發(fā)、竣工時間和違約責任等作出明確約定、規(guī)定。約定、規(guī)定動工開發(fā)時間應(yīng)當綜合考慮辦理動工開發(fā)所需相關(guān)手續(xù)的時限規(guī)定和實際情況，為動工開發(fā)預(yù)留合理時間。

因特殊情況，未約定、規(guī)定動工開發(fā)日期，或者約定、規(guī)定不明確的，以實際交付土地之日起一年為動工開發(fā)日期。實際交付土地日期以交地確認書確定的時間為準。

 

第三十條 本辦法中下列用語的含義：

動工開發(fā)：依法取得施工許可證后，需挖深基坑的項目，基坑開挖完畢；使用樁基的項目，打入所有基礎(chǔ)樁；其他項目，地基施工完成三分之一。

已投資額、總投資額：均不含國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓價款、劃撥價款和向國家繳納的相關(guān)稅費。

（二）《海南省閑置土地認定和處置規(guī)定》（2013年11月1日生效）

第二條 本規(guī)定所稱閑置土地，是指具有下列情形之一的國有建設(shè)用地：

（一）超過動工開發(fā)日期滿1年未動工開發(fā)的；

（二）超過動工開發(fā)日期滿2年未完成項目投資總額25%的；

（三）已動工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足1/3或者已投資額占總投資額不足25%，中止開發(fā)建設(shè)滿1年的；

（四）法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形。

 

第六條 本規(guī)定第二條所稱動工開發(fā)日期，按照國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同約定或者劃撥決定書規(guī)定認定；沒有約定、規(guī)定或者約定、規(guī)定不明確的，以實際交付土地之日起1年為動工開發(fā)日期；實際交付土地日期不明確的，以核發(fā)土地使用權(quán)證之日起1年為動工開發(fā)日期。

 

第七條 本規(guī)定第二條所稱應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)用地總面積，按照國有建設(shè)用地使用權(quán)人取得國有建設(shè)用地使用權(quán)后依法報建的建筑物或者構(gòu)筑物所占的土地面積進行認定。

已動工開發(fā)建設(shè)用地面積按照應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)用地總面積中國有建設(shè)用地使用權(quán)人已經(jīng)進行實際動工開發(fā)建設(shè)的土地面積進行認定。

 

第八條 閑置土地面積按照國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同約定或者劃撥決定書規(guī)定的宗地面積進行認定。

因特殊原因需要分割發(fā)證的，應(yīng)當按照分割后的土地面積重新簽訂國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者重新核發(fā)劃撥決定書。

 

第二十八條 非因政府原因和不可抗力造成土地閑置，超過動工開發(fā)日期滿1年未滿2年不動工開發(fā)的，市、縣、自治縣人民政府按照下列標準征繳土地閑置費：

（一）以出讓方式取得國有建設(shè)用地使用權(quán)的，按照土地出讓金的5%至20%征繳；

（二）以租賃、承包方式取得土地使用權(quán)的，按照當年租金、承包金的20%至50%征繳；

（三）以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，按照劃撥價款的5%至20%征繳；沒有劃撥價款的，按照政府支付的劃撥土地取得成本的5%至20%征繳。

 

第二十九條 非因政府原因和不可抗力造成土地閑置，具有下列情形之一的，市、縣、自治縣人民政府可以無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)：

（一）超過動工開發(fā)日期滿2年未動工開發(fā)的；

（二)超過動工開發(fā)日期滿2年未完成項目投資總額25%的；

（三）法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形。

（三）《深圳市貫徹執(zhí)行《閑置土地處置辦法》的實施意見（試行）》（深規(guī)土〔2013〕22號）

六、土地閑置費的征收標準

《處置辦法》實施后新產(chǎn)生的閑置土地，按規(guī)定應(yīng)繳納土地閑置費的，土地閑置費按照土地出讓或劃撥價款的20%計征。

《處置辦法》實施前已閑置但未處置的土地，土地閑置費按照征收基數(shù)的20%計征。土地閑置費征收基數(shù)按以下方式確定：以招標、拍賣、掛牌方式出讓的土地，以原土地使用權(quán)出讓合同地價作為土地閑置費征收基數(shù)；其余情形用地以現(xiàn)行公告基準地價作為土地閑置費征收基數(shù)。未規(guī)定基準地價的用地類型如容積率小于1.0的住宅、加油（氣）站等，以現(xiàn)行評估地價作為土地閑置費征收基數(shù)。

 

七、土地閑置費的征收對象

閑置土地的土地使用權(quán)人是繳納土地閑置費的義務(wù)人。凡依法被認定為閑置土地的，除下列情形外，均應(yīng)按本辦法繳納土地閑置費：

（一）因不可抗力、政府或政府有關(guān)部門的行為造成土地閑置的，相應(yīng)期間不征收土地閑置費。

（二）通過招標、拍賣、掛牌方式轉(zhuǎn)讓或法院裁定取得土地使用權(quán)不滿兩年的，但轉(zhuǎn)讓公告或法院拍賣公告中明確受讓人應(yīng)承擔土地閑置責任的除外。

（三）被依法無償收回土地使用權(quán)的。

（四）因中止開發(fā)建設(shè)滿一年被認定為閑置土地的。

（五）法律、法規(guī)、規(guī)章及本文件規(guī)定的其他情形。

二、關(guān)于閑置土地的案例

裁判規(guī)則一：超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的國有建設(shè)用地屬于閑置土地。未動工開發(fā)滿一年的，政府有權(quán)按照土地出讓價款的百分之二十征繳土地閑置費；未動工開發(fā)滿兩年的，政府有權(quán)無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)。但是因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)遲延的除外。（案例1-9）

案例1：?？谛麓箨懰苣z有限公司與澄邁縣人民政府行政命令、行政確認申訴行政裁定書[最高人民法院(2015)行監(jiān)字第1751號]認為，“關(guān)于澄邁縣政府作出的155號收地決定是否違反法定程序的問題。新大陸公司于1993年9月25日受讓土地后僅修筑了圍墻，之后一直未對出讓土地進行投資建設(shè)，至2000年12月7日澄邁縣政府作出收地決定時在長達七年的時間里出讓土地一直閑置。根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條第二款及當時有效的《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條、國土資源部《閑置土地處置辦法》（1999年施行）第四條第二款、《海南經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》（1999年施行）第四條第二款等規(guī)定，新大陸公司閑置涉案土地的行為已符合法律規(guī)定關(guān)于無償收回土地的條件。澄邁縣政府經(jīng)報省政府批準后作出的155號收地決定程序合法。雖然海南省國土環(huán)境資源廳及澄邁縣政府分別作出的《無償收回國有土地使用權(quán)事先告知書》及155號收地決定在送達程序上未窮盡其他送達方式的前提下直接在《海南日報》上公告刊登送達新大陸公司，程序上存在瑕疵，但不足以否定因新大陸公司閑置土地滿兩年依據(jù)法律規(guī)定應(yīng)當收回土地的事實及法律規(guī)定。”

案例2：廣州新都房地產(chǎn)發(fā)展有限公司、廣州市國土資源和規(guī)劃委員會資源行政管理:土地行政管理(土地)二審行政判決書[廣東省高級人民法院(2016)粵行終1040號]認為，“2004年8月31日，上訴人廣州新都房地產(chǎn)發(fā)展有限公司與原廣州市國土資源和房屋管理局簽訂（現(xiàn)被上訴人廣州市國土資源和規(guī)劃委員會）《廣州市國有土地使用權(quán)出讓合同》(穗國地出合(2004)276號)，該合同第十二條第一款約定‘乙方(新都公司)應(yīng)當在合同簽訂之日起15個月內(nèi)對合同項下的土地進行動工開發(fā)’。由于上訴人未能在出讓合同約定的期限內(nèi)動工開發(fā)涉案土地，涉案土地已于2008年1月22日被原廣州市國土資源和房屋管理局作出的穗國土閑認[2008]8號《閑置土地認定通知書》認定自2005年12月1日起為閑置土地，上訴人未提起復(fù)議或訴訟，該行政行為已發(fā)生法律效力，各方當事人對此均無異議。”

案例3：煙臺開發(fā)區(qū)豐源海運有限公司與無棣縣國土資源局二審行政判決書[山東省高級人民法院(2016)魯行終754號]認為，“根據(jù)上述法律規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓方式取得國有土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)開發(fā)，無正當理由滿二年未動工開發(fā)的，市、縣國土資源主管部門可以依法無償收回國有土地使用權(quán)。本案中，濱州中盛公司于2005年11月8日與被上訴人縣國土局簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》，取得了位于原無棣縣馬山子鎮(zhèn)東風港174022平方米的國有建設(shè)用地使用權(quán)，土地使用證號為棣國用（2005）第05171號。但濱州中盛公司未按照合同約定進行建設(shè)，且已滿兩年未動工開發(fā)，屬于土地閑置，且符合前述法律規(guī)定應(yīng)由市、縣國土資源主管部門無償予以收回的情形。因此，被上訴人縣國土局在依法履行了立案、調(diào)查、閑置土地認定等程序后，經(jīng)無棣縣人民政府批準，于2013年1月5日作出本案被訴《收回決定》并于當日送達，認定事實清楚，程序合法，適用法律正確?！?/p>

案例4：增城荔豐房地產(chǎn)有限公司與增城市國土資源和房屋管理局上訴案[廣東省高級人民法院(2013)粵高法行終字第35號]認為，“關(guān)于增城市國土房管局收回涉案土地使用權(quán)是否合法的問題。《閑置土地處置辦法》第四條第二款規(guī)定：‘在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓等有償使用方式取得土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地，超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿1年未動工開發(fā)的，可以征收相當于土地使用權(quán)出讓金20％以下的土地閑置費；滿2年未動工開發(fā)時，可以無償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動工開發(fā)必須的前期工作造成動工開發(fā)遲延的除外?！稄V州市閑置土地處理辦法》第十八條規(guī)定：‘已完善建設(shè)用地手續(xù)的閑置土地，閑置期間累計滿2年的，政府可以無償收回?！?strong>根據(jù)上述規(guī)定，荔豐房產(chǎn)公司閑置涉案土地已經(jīng)超過兩年，且并非不可抗力或政府及其有關(guān)部門的原因所致，增城市國土房管局作出收回涉案土地使用權(quán)的決定事實清楚，證據(jù)充分，一審判決維持該收地決定并無不當，本院予以支持。”

案例5：東方基和公司與烏拉特后旗人民政府行政二審判決書[內(nèi)蒙古自治區(qū)巴彥淖爾市（盟）中級人民法院(2017)內(nèi)08行終16號]認為，“2010年4月，基和公司通過掛牌出讓方式，取得位于烏拉特后旗潮格溫都爾鎮(zhèn)7.3456公頃的國有建設(shè)用地使用權(quán)，并簽訂了拍賣成交確認書，自取得該國有建設(shè)用地使用權(quán)之日起基和公司在兩年內(nèi)未動工開發(fā)。《閑置土地處置辦法》第二條規(guī)定‘本辦法所稱閑置土地，是指國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的國有建設(shè)用地’，《閑置土地處置辦法》第二十二條規(guī)定‘國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書應(yīng)當就項目動工開發(fā)時間和違約責任等作出明確約定、規(guī)定。約定、規(guī)定動工開發(fā)時間應(yīng)當綜合考慮辦理開發(fā)所需相關(guān)手續(xù)的時限規(guī)定和實際情況，為動工開發(fā)預(yù)留合理時間。因特殊情況，未約定、規(guī)定動工開發(fā)日期，或者約定、規(guī)定不明確的，以實際交付之日起一年為動工開發(fā)日期。實際交付土地日期以交地確認書確定的時間為準’。按照以上規(guī)定，基和公司自取得國有建設(shè)用地使用權(quán)之日起滿兩年未開發(fā)使用，構(gòu)成了閑置土地。”

案例6：恩平市永安電器廠與恩平市國土資源局,江門市人民政府其他二審行政判決書[廣東省江門市中級人民法院(2016)粵07行終27號]認為，“關(guān)于第一個爭議焦點，根據(jù)《閑置土地處置辦法》第二條第一款‘本辦法所稱閑置土地，是指國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的國有建設(shè)用地’以及第二十二條第二款‘因特殊情況，未約定、規(guī)定動工開發(fā)日期，或者約定、規(guī)定不明確的，以實際交付土地之日起一年為動工開發(fā)日期。實際交付土地日期以交地確認書確定的時間為準’的規(guī)定，閑置土地是指超過規(guī)定的期限未動工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地。現(xiàn)有證據(jù)顯示，永安電器廠與恩平市東安鎮(zhèn)人民政府簽訂的《土地轉(zhuǎn)讓合同》中沒有約定、規(guī)定動工開發(fā)日期，但永安電器廠已于2002年7月5日分別取得涉案地塊的四份《國有土地使用證》，即永安電器廠已經(jīng)于2002年7月5日取得涉案土地的使用權(quán)。截止2013年11月18日，涉案土地仍未動工開發(fā)，連續(xù)閑置已經(jīng)超過兩年。因此，恩平國土局認定涉案土地為閑置土地并無不當?！姘竿恋匾殉^2年未動工開發(fā)，恩平國土局報經(jīng)恩平市政府批準后，作出恩國土資收[2015]01號《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》，并未違反法律規(guī)定。永安電器廠認為涉案土地存在屬于政府、政府有關(guān)部門的行為造成其動工開發(fā)延遲的，缺乏事實和法律依據(jù)，本院不予支持。”

案例7：?？谑袊临Y源局與?？谑谐鞘薪ㄔO(shè)投資有限公司土地行政處罰糾紛上訴案[海南省?？谑兄屑壢嗣穹ㄔ?2014)海中法行終字第94號]認為，“城投公司自2008年取得涉案土地后，至今未就涉案土地擬定開發(fā)建設(shè)方案向海口市國資委請示，仍未進行開發(fā)建設(shè)，閑置時間已逾兩年。國土局依據(jù)《閑置土地處置辦法》第十四條第二項、第十七條和《?？谑刑幹瞄e置土地若干規(guī)定》第二條第一項的規(guī)定，作出涉案決定，并無不妥。國土局經(jīng)歷立案、調(diào)查聽證等程序后，報經(jīng)海口市人民政府批準，才作出涉案決定，程序并無不當?！?/p>

案例8：中衛(wèi)永安地質(zhì)資源勘探開發(fā)有限公司與中衛(wèi)市國土資源局土地使用權(quán)行政收回二審行政裁定書[寧夏回族自治區(qū)中衛(wèi)市中級人民法院(2016)寧05行終43號]認為，“根據(jù)中衛(wèi)市國土資源局提供的證據(jù)，中衛(wèi)永安地質(zhì)資源勘探開發(fā)有限公司自2010年1月24日取得國有土地使用證至2015年8月20日，未動工開發(fā)建設(shè)的事實清楚，該情形符合《閑置土地處置辦法》第二條第一款的規(guī)定，中衛(wèi)市國土資源局認定中衛(wèi)永安地質(zhì)資源勘探開發(fā)有限公司構(gòu)成閑置土地，事實清楚，證據(jù)確鑿，適用法律正確。根據(jù)《閑置土地處置辦法》第十四條第二項的規(guī)定，涉案土地未動工開發(fā)滿兩年的，中衛(wèi)市國土資源局經(jīng)報中衛(wèi)市人民政府批準后，可以無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)。中衛(wèi)永安地質(zhì)資源勘探開發(fā)有限公司主張涉案土地閑置是因政府、政府有關(guān)部門的行為造成，但其未提供充分的證據(jù)予以證實。且在行政程序中中衛(wèi)永安地質(zhì)資源勘探開發(fā)有限公司亦未按照中衛(wèi)市國土資源局的通知提供土地閑置原因說明材料，故其提出的中衛(wèi)市國土資源局應(yīng)根據(jù)《閑置土地處置辦法》第八條和第十二條的規(guī)定與其協(xié)商處置閑置土地的意見不成立，不予支持。本案中衛(wèi)市國土資源局作出衛(wèi)國土資發(fā)〔2015〕第505號《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》時依照法定程序進行了調(diào)查、現(xiàn)場勘測、下達閑置土地認定書、聽證、并經(jīng)過中衛(wèi)市人民政府的批準，程序合法。中衛(wèi)永安地質(zhì)資源勘探開發(fā)有限公司主張撤銷衛(wèi)國土資發(fā)〔2015〕第505號《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》的理由不成立，不予支持?！?/p>

案例9：江門市溢遠助劑科技有限公司與江門市國土資源局土地行政管理其他行政行為糾紛二審行政判決書[廣東省江門市中級人民法院 (2014)江中法行終字第61號]認為，“《閑置土地處置辦法》第十四條規(guī)定：‘除本辦法第八條規(guī)定情形外，閑置土地按照下列方式處理：（一）未動工開發(fā)滿一年的，由市、縣國土資源主管部門報經(jīng)本級人民政府批準后，向國有建設(shè)用地使用權(quán)人下達《征繳土地閑置費決定書》，按照土地出讓或者劃撥價款的百分之二十征繳土地閑置費。土地閑置費不得列入生產(chǎn)成本；’，本案中涉案土地應(yīng)于2011年1月20日之前開工，至2012年10月11日江門國土局向江門市人民政府報批時已超過一年未動工開發(fā)，江門國土局按涉案土地出讓價款的20%，征繳土地閑置費2530000元，適用法律、法規(guī)正確，處理適當?！?/strong>

裁判規(guī)則二：政府相關(guān)職能部門未對土地是否閑置進行認定前，法院不能直接認定土地是否閑置。（案例10）

案例10：湖南應(yīng)用技術(shù)學(xué)院因與常德市鼎城區(qū)人民政府、原審第三人常德市鼎城維根置業(yè)有限公司、常德市仁祥房地產(chǎn)開發(fā)有限公司土地行政登記二審行政判決書[湖南省高級人民法院(2015)湘高法行終字第436號]認為，“上訴人認為，涉案土地到2009年才開始建設(shè)，應(yīng)該由被上訴人按照《閑置土地處置辦法》的相關(guān)規(guī)定依法收回。根據(jù)《閑置土地處置辦法》第2條、第3條、第4條規(guī)定，市、縣人民政府土地行政主管部門對建設(shè)用地是否閑置進行認定。但本案中，鼎城區(qū)政府和鼎城區(qū)國土局均認為第三人未開發(fā)土地的原因是土地開發(fā)條件不成熟，并同意其延期開發(fā)。故在相關(guān)職能部門未對涉案土地是否閑置進行認定之前，法院不能直接認定土地是否閑置。且涉案土地現(xiàn)已經(jīng)開發(fā)完畢，再要求政府收回土地不具有現(xiàn)實可行性。”

裁判規(guī)則三：無償收回閑置土地的主體是縣級以上人民政府，國土資源主管部門無權(quán)作出無償收地決定。（案例11）

案例11：五指山明珠文化旅業(yè)發(fā)展有限公司與五指山市國土環(huán)境資源局行政命令、行政確認二審行政判決書[海南省高級人民法院(2014)瓊環(huán)行終字第9號]認為，“依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第三十七條第一款的規(guī)定，無償收回用地單位土地使用權(quán)的主體是縣級以上人民政府，五指山國土局作為五指山市政府的職能部門，無權(quán)作出無償收地決定，故其作出本案被訴的218號收地決定，無償收回涉案土地，屬超越職權(quán)。五指山國土局上訴稱依據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條、《閑置土地處置辦法》（國土資源部第53號令）及《海南省閑置土地認定和處置規(guī)定》的規(guī)定，其作為政府的土地主管部門，有權(quán)作出收地決定，但《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條并未規(guī)定政府土地主管部門有權(quán)作出收地決定，《閑置土地處置辦法》（國土資源部第53號令）為行政規(guī)章，《海南省閑置土地認定和處置規(guī)定》為地方規(guī)章，依據(jù)《中華人民共和國立法法》第七十九條第一款規(guī)定，法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章。根據(jù)職權(quán)法定原則，在行政規(guī)章的規(guī)定與法律規(guī)定不一致的情況下，應(yīng)當適用法律的規(guī)定，故五指山國土局上訴主張其有權(quán)作出本案收地決定的理由不能成立。五指山國土局上訴還主張本案所涉土地閑置系明珠旅業(yè)公司自身原因所造成，鑒于五指山國土局作出本案收地決定屬超越職權(quán)，該決定因此應(yīng)予撤銷，故對土地閑置的原因本案不作認定?！?/p>

裁判規(guī)則四：閑置土地的認定主體為市、縣國土資源主管部門，而非人民政府。（案例12）

案例12：宋某、王某、郭某與承德縣人民政府上訴案[河北省承德市中級人民法院(2014)承行終字第00068號]認為，“《閑置土地處置辦法》明確規(guī)定了‘閑置土地’的認定主體是市、縣國土資源部門，并非人民政府。而上訴人自己認定涉案土地為‘閑置土地’于法無據(jù)?！?/p>