行政與民事交叉案件是指在案件的審理過(guò)程中，同時(shí)存在需解決的行政糾紛與民事糾紛，兩種糾紛因在法律事實(shí)上相互聯(lián)系，在處理上互為因果或互為前提、相互影響的一種案件形式。[ 江偉、范躍如著：《民事行政爭(zhēng)議關(guān)聯(lián)案件訴訟程序研究》，《中國(guó)法學(xué)》，2005年第3期，第165頁(yè)。]此類案件具有以下特征：一是法院已立案受理至少一個(gè)糾紛，但未審理終結(jié)。當(dāng)兩個(gè)糾紛均被訴至法院，法院就必須解決兩個(gè)訴訟的審理順序；法院在審理一個(gè)訴訟的過(guò)程中，出現(xiàn)另一個(gè)必須適用其他訴訟程序?qū)徖淼募m紛時(shí)，不能置之不理，要處理優(yōu)先解決何者的問(wèn)題。二是交叉的行政糾紛與民事糾紛具有關(guān)聯(lián)性。關(guān)聯(lián)性是交叉案件的本質(zhì)特征。如中鹽公司訴定西市安定區(qū)國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償案[詳見(jiàn)（2018）甘行終140號(hào)判決。]

2010年4月1日，中鹽公司與甘肅榮強(qiáng)公司簽訂《項(xiàng)目合作開(kāi)發(fā)協(xié)議書(shū)》，約定：原告以其使用的定西市安定區(qū)交通路409號(hào)定國(guó)用（2002）字第26031926號(hào)、定國(guó)用（2002）字第26031927號(hào)兩宗土地（總計(jì)面積6342.5平方米）與甘肅榮強(qiáng)公司合作開(kāi)發(fā)建設(shè)商住樓。甘肅榮強(qiáng)公司負(fù)責(zé)辦理前期規(guī)劃、土地等各種許可審批手續(xù)、負(fù)責(zé)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的全部資金，并負(fù)責(zé)規(guī)劃設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)建設(shè)及建成后的房屋銷售。中鹽公司不投入任何資金，只提供開(kāi)發(fā)地塊的權(quán)屬證明及宗地圖。雙方還就開(kāi)發(fā)建成的土地房屋資產(chǎn)權(quán)的分配等事項(xiàng)進(jìn)行了約定：“開(kāi)發(fā)建成的建筑物須保證甲方（即中鹽公司）獲得3400平方米建筑物的所有權(quán)，其中商鋪面積200平方米，剩余3200平方米面積中除商鋪按市場(chǎng)價(jià)與住宅市場(chǎng)價(jià)置換外，辦公、倉(cāng)庫(kù)、車庫(kù)面積均同住宅面積?！眳f(xié)議還對(duì)其他事項(xiàng)進(jìn)行了約定。協(xié)議訂立后，中鹽公司向定西市人民政府書(shū)面提出《蘭州鹽業(yè)分公司關(guān)于申請(qǐng)修建鹽業(yè)商住樓的報(bào)告》。2011年7月4日，定西市國(guó)土資源局安定分局發(fā)布公告注銷了中鹽公司的國(guó)有土地使用權(quán)證。2011年10月9日，被告分別作出《房屋征收決定》、《關(guān)于定西鹽業(yè)公司舊城改建項(xiàng)目房屋征收的通告》、《定西鹽業(yè)公司（榮景嘉苑）舊城改建項(xiàng)目房屋征收補(bǔ)償方案》。2011年12月5日，定西市國(guó)土資源局安定分局將收回中鹽蘭州分公司的兩宗土地面積6333平方米以342萬(wàn)元出讓給甘肅榮強(qiáng)公司。2012年9月6日，定西市人民政府將上述6333平方米土地向甘肅榮強(qiáng)公司分別頒發(fā)了《土地使用權(quán)證》。中鹽公司與榮強(qiáng)公司在履行開(kāi)發(fā)協(xié)議的過(guò)程中發(fā)生糾紛，中鹽公司遂以開(kāi)發(fā)合同糾紛和國(guó)有土地上征收補(bǔ)償糾紛向人民法院提起了民事訴訟和行政訴訟。

該案很具代表性，它提出了一個(gè)亟待理論界和實(shí)務(wù)界解決的問(wèn)題，即在民事法律關(guān)系和行政法律關(guān)系交織共存的情況下，人民法院應(yīng)如何正確處理行政訴訟和民事訴訟法律關(guān)系。該案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)之一即為上訴人中鹽蘭州分公司的權(quán)益是應(yīng)通過(guò)其與榮強(qiáng)公司簽訂項(xiàng)目合作協(xié)議行為的民事途徑救濟(jì)，還是應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政訴訟行為途徑救濟(jì)。依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十八條規(guī)定：“有下列情形之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門(mén)報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國(guó)有土地使用權(quán)：（一）為公共利益需要使用土地的；（二）為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的；（三）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的；（四）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國(guó)有土地的；（五）公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的。依照前款第（一）項(xiàng)、第（二）項(xiàng)的規(guī)定收回國(guó)有土地使用權(quán)的，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償”。即為配合城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建被收回國(guó)有土地使用權(quán)，喪失土地權(quán)利的，政府應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。要求政府承擔(dān)補(bǔ)償義務(wù)的前提條件是請(qǐng)求人對(duì)爭(zhēng)議土地具有法律上的利益，在本案中，上訴人已經(jīng)通過(guò)轉(zhuǎn)讓土地的行為實(shí)現(xiàn)了爭(zhēng)議土地的利益，不能因?yàn)槠渑c第三人之間的合同無(wú)法實(shí)現(xiàn)，轉(zhuǎn)而要求政府承擔(dān)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。

該案中當(dāng)事人所面臨的選擇難題也是司法實(shí)踐中行民交叉案件當(dāng)事人經(jīng)常會(huì)遇到的困惑。如今我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府和公民已成為最主要的主體，在行政法治建設(shè)過(guò)程中，理性推動(dòng)行政權(quán)力與公民權(quán)利形成一種相互妥協(xié)、和諧發(fā)展并在一定條件下可以相互轉(zhuǎn)化的關(guān)系結(jié)構(gòu)，保證行政權(quán)力行使得當(dāng)、公民權(quán)利得到有效保護(hù)，通過(guò)找尋行政權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系的平衡進(jìn)而實(shí)現(xiàn)雙方的“共贏”，已成為行政法治建設(shè)的主流價(jià)值追求。

在這種背景下,為了實(shí)現(xiàn)訴訟效益，保證當(dāng)事人的權(quán)益得到有效保護(hù)，界分訴訟性質(zhì)，選擇法律適用，進(jìn)而選擇最適用當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)途徑，對(duì)當(dāng)事人與法院而言是至關(guān)重要的。

中鹽蘭州分公司與第三人甘肅榮強(qiáng)公司之間為民事法律關(guān)系,而定西市安定區(qū)政府對(duì)涉案的兩宗土地實(shí)施的收回和征收行為是行政行為,雖然案件在本質(zhì)上屬于民事?tīng)?zhēng)議案件,爭(zhēng)議發(fā)生在平等主體之間,不是由行政行為引起的。但是,由于行政行為的介人,使得民事?tīng)?zhēng)議復(fù)雜化，其中主要原因在于相關(guān)法律規(guī)范的缺位，現(xiàn)行司法體制和訴訟法律規(guī)范下單一的雙軌平行制度無(wú)法很好地解決行政訴訟與民事訴訟交叉問(wèn)題。這一方面增加當(dāng)事人的訴累。另一方面不利于節(jié)約訴訟成本，有礙當(dāng)事人的合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，不利社會(huì)糾紛的迅及解決。  

解決行民交叉案件中當(dāng)事人救濟(jì)途徑選擇的難題，必須對(duì)行民交叉案件有深入的認(rèn)識(shí)，尤其是了解其產(chǎn)生的原因。因?yàn)槊魑忻窠徊姘讣某梢?，?duì)問(wèn)題的解決是非?；A(chǔ)性的問(wèn)題。主要有以下原因：

（一）以民事交易的目的，但行政機(jī)關(guān)的行政行為介入過(guò)深。如中鹽蘭州分公司與甘肅榮強(qiáng)公司基于開(kāi)發(fā)協(xié)議而形成民事法律關(guān)系,在這種情況下行政機(jī)關(guān)只審查是否違反國(guó)家法律，如不違反禁止性規(guī)定，一般應(yīng)予支持，即辦理相關(guān)土地登記等手續(xù)就可以。不能在雙方的開(kāi)發(fā)協(xié)議基礎(chǔ)上，再作出征收公告。

（二）政府行政管理的職責(zé)

在我國(guó)，一般情況下民法和行政法在調(diào)整對(duì)象、調(diào)整方法、調(diào)整原則等方面有著本質(zhì)的區(qū)別，但在部分法律規(guī)范中確實(shí)存在交叉的情形。我國(guó)行政處罰法等不少法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)違反行政法律法規(guī)的公民、法人或其他組織作出行政處罰的同時(shí)，還可以責(zé)令其賠償損失。就民事法律規(guī)范而言，行政機(jī)關(guān)的登記或?qū)徟袨槭遣簧倜袷路尚袨槌闪⒒蛎袷路芍黧w資格取得的法定要件，如拆遷安置、企業(yè)工商登記、房產(chǎn)買(mǎi)賣(mài)或抵押登記、探采礦權(quán)的審批權(quán)等。正是由于民法和行政法所調(diào)整的民事法律關(guān)系和行政法律關(guān)系相互交叉的情形大量存在，決定了民事?tīng)?zhēng)議與行政爭(zhēng)議的相互交叉。因此，一旦當(dāng)事人實(shí)施的一行為同時(shí)違反了行政和民事法律的規(guī)定，既要承擔(dān)行政責(zé)任又要承擔(dān)民事責(zé)任時(shí)就會(huì)產(chǎn)生民事?tīng)?zhēng)議與行政爭(zhēng)議交叉或重合問(wèn)題。

（三）現(xiàn)行法律規(guī)定的不完善造成司法實(shí)踐不一致

自1990年第一部《行政訴訟法》頒布實(shí)施以來(lái)，行政訴訟制度才正式從民事訴訟制度中分離出來(lái)，但這兩大訴訟法對(duì)行民交叉案件的審理一直無(wú)明確的規(guī)定，只有《民事訴訟法》第51條和《行政訴訟法》第136條規(guī)定了一種行民交叉案件的審理方式，即為了避免對(duì)同一事實(shí)重復(fù)審理，或?qū)ν粏?wèn)題認(rèn)識(shí)不一致可能出現(xiàn)矛盾判決，一個(gè)判決需要等待另一判決的結(jié)果，以前提性的判決為依據(jù)作出判決。這兩條法律規(guī)定，只是力圖避免對(duì)同一事實(shí)重復(fù)審理以及對(duì)同一問(wèn)題認(rèn)識(shí)不一致可能出現(xiàn)相互矛盾的判決。對(duì)于在司法實(shí)踐中具體該如何審理等問(wèn)題仍然缺少法律規(guī)定，法官只能依據(jù)自己對(duì)法律的理解進(jìn)行裁判審理，因此造成了同一類案件不同處理方式的結(jié)果。正如有學(xué)者所言：“解決民事救濟(jì)與行政救濟(jì)之間的程序交叉問(wèn)題，從根本上說(shuō)應(yīng)當(dāng)首先考慮立法的完善，注重程序交叉案件處理解決方案的設(shè)計(jì)?！盵 吳偕林：《民事、行政救濟(jì)程序交叉問(wèn)題之解決》，《法律適用》2007年第7期。]

當(dāng)前人民法院在審理行政民事交叉案件時(shí)由于缺乏相關(guān)的法律依據(jù)，司法指導(dǎo)不一致，審判思路難統(tǒng)一。為彌補(bǔ)立法上的欠缺，最高人民法院通過(guò)司法解釋、批復(fù)等形式對(duì)行政與民事交叉案件提出了積極的處理意見(jiàn)，但不同時(shí)期、不同領(lǐng)域、針對(duì)不同的問(wèn)題。最高人民法院的指導(dǎo)意見(jiàn)并不相同，使得各地法院在處理行民交叉案件時(shí)感到無(wú)所適從，對(duì)該類型案件的處理方式不統(tǒng)一。

從訴訟實(shí)踐來(lái)看,行民交叉型案件主要有三類:第一類是以民事?tīng)?zhēng)議為主、行政爭(zhēng)議作為附屬問(wèn)題的交叉案件;第二類是以行政爭(zhēng)議為主、民事?tīng)?zhēng)議作為附帶問(wèn)題的交叉案件;第三類是行政爭(zhēng)議和民事?tīng)?zhēng)議并重的交叉案件。這三類案件雖然都存在著行政爭(zhēng)議和民事?tīng)?zhēng)議的交叉重合,但是性質(zhì)各異,特點(diǎn)不同,訴訟要達(dá)到的目的也不相同。

（一）以民事?tīng)?zhēng)議為主、行政爭(zhēng)議作為附屬問(wèn)題的交叉案件

這類案件的出現(xiàn)一般以民事法律關(guān)系為基礎(chǔ)，當(dāng)民事?tīng)?zhēng)議的解決取決于行政行為自身的合法性時(shí),行政問(wèn)題即作為附屬問(wèn)題出現(xiàn)。這類爭(zhēng)議案件在本質(zhì)上屬于民事?tīng)?zhēng)議案件,爭(zhēng)議發(fā)生在平等的主體之間,不由行政行為引起。但是由于行政行為的介人,民事?tīng)?zhēng)議變得更加復(fù)雜。在這類案件的審理中,行政問(wèn)題具有重要地位,是民事審判的前提，不解決行政行為的合法性問(wèn)題,民事審判無(wú)法進(jìn)行。

（二）以行政爭(zhēng)議為主、民事?tīng)?zhēng)議作為附帶問(wèn)題的交叉案件

以行政爭(zhēng)議為主、附帶民事?tīng)?zhēng)議的交叉案件通常出現(xiàn)在行政訴訟過(guò)程中，其是因公民、法人或者其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的具體行政行為不服而提起行政訴訟的同時(shí)，請(qǐng)求法院審理平等主體之間民事?tīng)?zhēng)議的訴訟形式。這類案件中民事問(wèn)題不是作為附屬問(wèn)題而是作為附帶問(wèn)題出現(xiàn)的,即由于民事?tīng)?zhēng)議與行政爭(zhēng)議相關(guān)聯(lián),因而相對(duì)人在提起行政訴訟的同時(shí)要求法院解決民事?tīng)?zhēng)議。此類案件行政與民事?tīng)?zhēng)議都源于同一法律事實(shí)，且行政與民事?tīng)?zhēng)議的解決可以分離，相關(guān)當(dāng)事人可以分別就行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議單獨(dú)提起訴訟，行政審判不以民事?tīng)?zhēng)議的解決為前提，民事審判也不以行政爭(zhēng)議的解決為先決條件。

目前,訴訟實(shí)踐中常見(jiàn)的是相對(duì)人或第三人不服行政處罰提起行政訴訟的同時(shí)提起民事賠償請(qǐng)求。這類案件中既存在著行政爭(zhēng)議、也存在著民事?tīng)?zhēng)議，但行政爭(zhēng)議處于核心地位,民事問(wèn)題只是作為附帶問(wèn)題出現(xiàn)。 

（三）行政爭(zhēng)議和民事?tīng)?zhēng)議并重的交叉案件

這類案件常出現(xiàn)在行政訴訟中,主要是不服行政裁決的爭(zhēng)議案件。具體有三種:其一是不服行政機(jī)關(guān)作出的民事侵權(quán)賠償裁決而引起的爭(zhēng)議案件;其二是不服行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于土地、房屋等行政確權(quán)裁決而引起的爭(zhēng)議案件;其三是不服行政機(jī)關(guān)作出的涉及土地、房屋等征用補(bǔ)償裁決而引起的爭(zhēng)議案件。行政爭(zhēng)議和民事?tīng)?zhēng)議并重的交叉案件以解決民事?tīng)?zhēng)議是最終的目的,但如果忽視行政裁決的存在,對(duì)行政裁決的合法性不作判決,則當(dāng)法院的判決和行政裁決不一致時(shí),民事?tīng)?zhēng)議得不到真正解決。同樣,如果只解決行政爭(zhēng)議,法院不直接對(duì)民事?tīng)?zhēng)議作出判決,訴訟的目的難以實(shí)現(xiàn)。正是在這一意義上,行政爭(zhēng)議和民事?tīng)?zhēng)議并重。  

《行政訴訟法》第61條規(guī)定，在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對(duì)民事?tīng)?zhēng)議所作的裁決的行政訴訟中，當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議的，人民法院可以一并審理。在行政訴訟中，人民法院認(rèn)為行政案件的審理需以民事訴訟的裁判為依據(jù)的，可以裁定中止行政訴訟。

在行政訴訟中一并解決民事?tīng)?zhēng)議，應(yīng)當(dāng)具備一定的條件。首先，要有一個(gè)已經(jīng)成立的行政訴訟，而且這個(gè)行政訴訟符合起訴條件的相關(guān)規(guī)定；其次，該行政訴訟是涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對(duì)民事?tīng)?zhēng)議所作的裁決的行政行為；再次，當(dāng)事人在行政訴訟中申請(qǐng)一并解決民事?tīng)?zhēng)議；最后，提起的民事訴訟和之前的行政訴訟具有一定的相關(guān)性。

行政行為和民事法律行為作為法律行為，都具有法律行為的價(jià)值性特點(diǎn)，都是一定社會(huì)價(jià)值的載體。[ 張文顯：《法理學(xué)》，法律出版社1997年版，第133頁(yè)。]行民交叉案件比較復(fù)雜，在審理制度架構(gòu)中，應(yīng)當(dāng)明確該類案件的當(dāng)事人在選擇救濟(jì)途徑時(shí)需要注意的以下幾個(gè)問(wèn)題：

（一）準(zhǔn)確把握民事交易的目的

在民事交易主體日益陌生化、交易對(duì)象日益廣泛化、交易時(shí)空日益分隔化、交易方式日益便捷化、交易速度日益快速化的現(xiàn)實(shí)背景下，準(zhǔn)確把握民事交易目的，判斷案件的基本事實(shí)，對(duì)于民行交叉案件中當(dāng)事人救濟(jì)途徑的選擇具有重要意義。

行民交叉案件雖然在直觀上都表現(xiàn)出行政爭(zhēng)議和民事?tīng)?zhēng)議同時(shí)出現(xiàn)在一個(gè)案件中,但基本屬性并不相同。有的行民交叉案件在本質(zhì)上是民事?tīng)?zhēng)議案件,有的卻是行政爭(zhēng)議案件。有的行民交叉案件中行政爭(zhēng)議和民事?tīng)?zhēng)議不能分離,有的卻可以分離。有的行民交叉案件中一種爭(zhēng)議的解決以另一種爭(zhēng)議的解決為前提,有的則只是目的上的關(guān)聯(lián)。各類行民交叉案件的基本屬性不同,訴訟要達(dá)到的目的不同,決定了對(duì)其審理應(yīng)適用的訴訟途徑不同，因此不能對(duì)所有的行民交叉案件一刀切,作簡(jiǎn)單化的處理。這就要求法官在案件的審理過(guò)程中，對(duì)當(dāng)事人最初實(shí)行民事法律行為時(shí)想要實(shí)現(xiàn)的法律效果作準(zhǔn)確的把握，對(duì)當(dāng)事人的舉證、質(zhì)證、辯論等各種意見(jiàn)和訴求都要作充分的聽(tīng)取，對(duì)整個(gè)案件事實(shí)有一個(gè)完整的、充分的把握，在這個(gè)基礎(chǔ)上根據(jù)案件的事實(shí)和法律事實(shí)的爭(zhēng)議，在當(dāng)事人面臨救濟(jì)途徑的選擇的難題時(shí)進(jìn)行對(duì)當(dāng)事人的訴訟指導(dǎo)。上述案例中，中鹽公司與榮強(qiáng)公司簽訂了《項(xiàng)目合作開(kāi)發(fā)協(xié)議書(shū)》及后續(xù)簽訂補(bǔ)充協(xié)議，因雙方在履行所簽訂的一系列項(xiàng)目合作協(xié)議中產(chǎn)生糾紛，但該糾紛是由于約定的權(quán)益無(wú)法實(shí)現(xiàn)而引發(fā)。政府雖將該項(xiàng)目合作的內(nèi)容納入棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的范圍，作出了《房屋征收決定》、《關(guān)于定西鹽業(yè)公司舊城改建項(xiàng)目房屋征收的通告》，但房屋拆除及相關(guān)資產(chǎn)的移交均是按照協(xié)議進(jìn)行的。榮強(qiáng)公司是上訴人房產(chǎn)的實(shí)際受讓人，也是房產(chǎn)的實(shí)際拆除人。中鹽公司所訴的土地及房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)益的取得均約定在其與第三人簽訂的項(xiàng)目合作開(kāi)發(fā)協(xié)議及后續(xù)的補(bǔ)充協(xié)議中，中鹽公司的合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)通過(guò)該協(xié)議的約定進(jìn)行實(shí)現(xiàn)，故本案應(yīng)通過(guò)民事訴訟途徑而不是通過(guò)行政訴訟的途徑解決。

（二）準(zhǔn)確把握可訴的行政行為的要件

本文認(rèn)為，人民法院在審查起訴人的起訴時(shí)，必須對(duì)照法定起訴條件進(jìn)行全面審查，只有符合全部法定立案條件的起訴，人民法院才能夠予以登記。《行政訴訟法》第四十九條規(guī)定，立案登記的要件一是對(duì)原告資格的要求，即行政相對(duì)人或者有利害關(guān)系的人；二是必須要有明確的被告；第三是有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)理由；第四是屬于受案范圍和受訴人民法院管轄。而是否符合行政訴訟受理要件，則是另一個(gè)要件，即立案之后，還要審查是否符合起訴期限，是否屬于重復(fù)訴訟，代理是否符合法律規(guī)定等等。如果不符合立案登記要件，則裁定不予立案；如果不符合受理要件，則駁回起訴。按照法定起訴條件審查每一個(gè)起訴是否符合法定成立條件，是人民法院受理行民交叉案件的必經(jīng)程序和法定義務(wù)。

其中，可訴性行政行為的客觀存在是受理行民交叉案件的前提。《行政訴訟法》第四十九條第三款規(guī)定，起訴人提起行政訴訟，必須要有明確的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)。所謂明確的訴訟請(qǐng)求，首先是要有明確的可訴性行政行為?？稍V性行政行為是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織對(duì)公民、法人或其他組織作出的有關(guān)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)或其他權(quán)益并可以提起訴訟的行政行為，其包括四方面的構(gòu)成要件，一是行為主體，只能是具有行政主體資格的國(guó)家行政機(jī)關(guān)和經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的其他組織。二是行為對(duì)象，應(yīng)是特定的公民、法人和其他組織。三是行為內(nèi)容，必須是有關(guān)公民、法人和其他組織的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)。四是行為狀態(tài)，可訴性行政行為應(yīng)當(dāng)是實(shí)施終了并具備了法律、法規(guī)規(guī)定的程序要件的行政行為，以切實(shí)影響到行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)為標(biāo)志。在本文所引中鹽蘭州分公司訴定西市安定區(qū)政府土地及房屋征收補(bǔ)償一案中，原告的起訴沒(méi)有具體的事實(shí)依據(jù)，即行政機(jī)關(guān)并未作出侵犯其合法權(quán)益的行政行為，不存在可訴性行政行為，原告提起訴訟的事實(shí)依據(jù)只是其民事權(quán)益沒(méi)有得到實(shí)現(xiàn)，故原告的起訴不符合行政訴訟的成立條件。

行政糾紛與民事糾紛具有關(guān)聯(lián)性是行民交叉案件的本質(zhì)特征，因此在對(duì)行民交叉案件受理時(shí)，應(yīng)該明確當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求和被訴行政行為，通常訴訟請(qǐng)求涉及民事糾紛，被訴行政行為涉及行政糾紛，應(yīng)當(dāng)明確行政糾紛與民事糾紛的關(guān)聯(lián)屬性與關(guān)聯(lián)程度，這也是行民交叉案件中行政訴訟成立的前提。當(dāng)被訴行政行為不明確時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政訴訟法》第五十一條第三款的規(guī)定，向當(dāng)事人釋明，要求其進(jìn)一步明確，并引導(dǎo)當(dāng)事人針對(duì)能夠解決其實(shí)質(zhì)訴求的法律關(guān)系提起訴訟。

（三）基于公平原則的考量

行民交叉案件中人民法院對(duì)當(dāng)事人救濟(jì)途徑的選擇進(jìn)行指導(dǎo)時(shí)，應(yīng)基于公平原則，從行政訴訟公平性、目的性、實(shí)質(zhì)性三個(gè)方面進(jìn)行考量。

1、公平性

行政法上的公平原則是憲法平等原則在行政法中的延伸與具體化，它有助于實(shí)現(xiàn)行政活動(dòng)的公正與公平，強(qiáng)化政府與公民之間的合作關(guān)系以及提升行政效能。其基本內(nèi)涵是同等情況同等對(duì)待，不同情況區(qū)別對(duì)待，國(guó)家不得任意對(duì)行政相對(duì)人實(shí)施差別待遇。因而，這個(gè)公平是超越形式意義上的公平，它不是機(jī)械的、形式的、不容有差別待遇的公平；而是從動(dòng)態(tài)的、實(shí)質(zhì)的角度出發(fā)，基于正義理念的要求，允許存在合理的差別。

當(dāng)事人在救濟(jì)途徑選擇過(guò)程中人民法院應(yīng)遵循以下兩條基本準(zhǔn)則。一是從形式平等到實(shí)質(zhì)正義。在行民交叉案件中，當(dāng)事人救濟(jì)途徑的選擇應(yīng)以公平原則為基礎(chǔ)，同時(shí)也應(yīng)遵守實(shí)質(zhì)正義準(zhǔn)則，其并不是平均的分配權(quán)利義務(wù)，而是關(guān)注個(gè)案公平對(duì)不同類別的當(dāng)事人差異化對(duì)待，實(shí)現(xiàn)有限的司法資源得到最大化最優(yōu)化的利用；二是為平衡雙方利益，應(yīng)最大限度地尊重當(dāng)事人的意思自治與合法權(quán)利。

2、目的性

《行政訴訟法》第一條規(guī)定，為保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件，解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法。由此可知行政訴訟的目的具有二重性，即保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。然而行政訴訟的啟動(dòng)必須依賴于行政相對(duì)人的起訴，提供的一個(gè)司法救濟(jì)的途徑。

因此，審理行民交叉案件時(shí)，人民法院對(duì)于當(dāng)事人選擇救濟(jì)途徑進(jìn)行指導(dǎo)時(shí)應(yīng)當(dāng)從司法為民，以民為本和人民群眾的根本利益和價(jià)值取向出發(fā)，以保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益為宗旨。

3、實(shí)質(zhì)性

人民法院對(duì)于行民交叉案件的審理應(yīng)當(dāng)以實(shí)質(zhì)性化解糾紛為宗旨，及時(shí)解決行政爭(zhēng)議。行民交叉案件中行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決包含以下三個(gè)層面的內(nèi)容，即糾紛解決的妥善性、一次性和快捷性。妥善性要求不僅要對(duì)于被訴行政行為的合法性進(jìn)行審查，而且應(yīng)盡量全面妥善解決當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議；糾紛解決的一次性和快捷性，則要求案件審理應(yīng)盡可能高效地一次性解決當(dāng)事人之間因法律關(guān)系不明確而導(dǎo)致的糾紛，防止反復(fù)爭(zhēng)訟不休，實(shí)現(xiàn)訴訟經(jīng)濟(jì)[  錢(qián)弘道、吳亮：《糾紛解決與權(quán)力監(jiān)督的平衡——解讀行政訴訟法上的糾紛解決目的》，《現(xiàn)代法學(xué)》2008年第5期。]當(dāng)事人選擇救濟(jì)途徑時(shí)符合實(shí)質(zhì)性的要求，對(duì)于防止行政訴訟程序空轉(zhuǎn)、優(yōu)化行政訴訟格局具有重要意義。

（四）當(dāng)事人不得違法獲益

羅馬法學(xué)家龐波涅斯曾提出著名法律格言，損人而利己乃違反衡平。這一格言演化至今則是任何人都不能從自身的違法行為中獲益。在現(xiàn)今全面推進(jìn)依法治國(guó)的時(shí)代背景下，更應(yīng)該用法治思維和底線思維去分析和解決司法實(shí)踐中的問(wèn)題。人民法院作為國(guó)家審判機(jī)關(guān)，應(yīng)依法平等保護(hù)各類法律關(guān)系的主體，無(wú)論行政機(jī)關(guān)還是企業(yè)，均一視同仁、平等保護(hù)。任何主體試圖通過(guò)違法經(jīng)營(yíng)，違背誠(chéng)信來(lái)謀取不當(dāng)利益的行為，必然得不到人民法院的支持。

在本文所引中鹽蘭州分公司訴定西市安定區(qū)政府土地及房屋征收補(bǔ)償一案中，上訴人中鹽蘭州分公司的權(quán)益是在履行與第三人甘肅榮強(qiáng)公司所簽協(xié)議的過(guò)程中受損的，從而引發(fā)糾紛。被上訴人安定區(qū)政府雖將該項(xiàng)目合作的內(nèi)容納入棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的范圍，對(duì)上訴人的房屋作出《房屋征收決定》、《關(guān)于定西鹽業(yè)公司舊城改建項(xiàng)目房屋征收的通告》，但上訴人的房屋拆除及相關(guān)資產(chǎn)的移交均是按照其與榮強(qiáng)公司簽訂的協(xié)議進(jìn)行的。榮強(qiáng)公司是上訴人房產(chǎn)的實(shí)際受讓人，也是房產(chǎn)的實(shí)際拆除人。上訴人所訴的土地及房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)益的取得均約定在其與第三人簽訂的項(xiàng)目合作開(kāi)發(fā)協(xié)議及后續(xù)的補(bǔ)充協(xié)議中，上訴人的合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)通過(guò)該協(xié)議的約定進(jìn)行實(shí)現(xiàn)，而不應(yīng)通過(guò)行政訴訟的途徑予以解決。

行民交叉案件中人民法院指導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)途徑的選擇時(shí)必須遵循社會(huì)主義核心價(jià)值觀，維護(hù)社會(huì)公平正義，充分發(fā)揮個(gè)案審理和裁判對(duì)弘揚(yáng)法治精神、維護(hù)社會(huì)秩序、引領(lǐng)社會(huì)風(fēng)尚的重要作用，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。