編者按：國土空間開發(fā)需要回應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的時代要求，以“十四五”規(guī)劃為指引，從“生命共同體”的角度綜合考慮開發(fā)過程中生活、生產(chǎn)、生態(tài)三者的關(guān)系，實現(xiàn)三者的效益均衡。我們應(yīng)在預(yù)防生態(tài)環(huán)境突發(fā)性與累積性風(fēng)險的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)好開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系，厘清自然資源部門與生態(tài)環(huán)境部門的權(quán)責(zé)邊界，借助資源環(huán)境承載力評價與國土空間開發(fā)適宜性評價，實施“全域、全要素、全周期、全類型”的國土空間用途管制，健全生態(tài)效益評價與補(bǔ)償機(jī)制，不斷提升國土空間開發(fā)的生態(tài)效益。

　　國土空間作為經(jīng)濟(jì)、社會、文化在地理要素上的載體，為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資源和環(huán)境基礎(chǔ)，是生態(tài)文明建設(shè)的物質(zhì)之基、能量之源。一段時期以來，我國對國土空間的開發(fā)和利用更多地注重資源稟賦屬性，強(qiáng)調(diào)資源產(chǎn)出和經(jīng)濟(jì)效益，卻忽視了其生態(tài)環(huán)境屬性，由此導(dǎo)致了國土空間生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不斷惡化并出現(xiàn)嚴(yán)重的連鎖反應(yīng)，如農(nóng)村耕地重金屬污染引發(fā)的糧食安全問題。隨著生態(tài)文明建設(shè)不斷深入推進(jìn)，國土空間利用也進(jìn)入了新的發(fā)展階段。

　　國土空間是生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，利用國土空間的最終目標(biāo)是實現(xiàn)生活空間、生產(chǎn)空間和生態(tài)空間（以下簡稱“三生空間”）的“空間和諧”，實現(xiàn)人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的“人地和諧”，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)發(fā)展兼而并重的“發(fā)展和諧”。因此，在國土空間開發(fā)和利用的過程中，必須防止對自然資源的過度占用和掠奪，重視對生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和保護(hù)，加強(qiáng)對國土空間的規(guī)劃和管制，促進(jìn)國土空間開發(fā)的經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。

　　警惕國土空間開發(fā)的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險

　　國土空間的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，是指在國土空間開發(fā)活動過程中，從短期到長期的各種突發(fā)性或累積性災(zāi)害最終造成生態(tài)系統(tǒng)退化、環(huán)境污染等嚴(yán)重后果的可能性。當(dāng)前，我國的生態(tài)環(huán)境處于突發(fā)性風(fēng)險集中顯現(xiàn)、累積性風(fēng)險不斷增加的膠著期。導(dǎo)致這一現(xiàn)狀的深層次原因在于，我國仍處于社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型階段，面臨由外延式發(fā)展向內(nèi)涵式發(fā)展的調(diào)整。具體有兩點：一是結(jié)構(gòu)性問題突出，部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍依賴傳統(tǒng)重污染行業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)尚未真正轉(zhuǎn)型；二是粗放型的國土空間開發(fā)活動導(dǎo)致生態(tài)資源被過度利用，生態(tài)功能區(qū)遭到破壞，環(huán)境承載能力透支，生態(tài)脆弱性不斷累加。

　　在實際情況中，國土空間開發(fā)與生態(tài)環(huán)境風(fēng)險存在著復(fù)雜的交叉影響關(guān)系。一方面，國土空間開發(fā)超出一定強(qiáng)度、廣度會引發(fā)生態(tài)環(huán)境連鎖反應(yīng)，如盲目擴(kuò)張工業(yè)建設(shè)用地會提高環(huán)境污染風(fēng)險。另一方面，生態(tài)環(huán)境的惡性演變進(jìn)一步制約了國土空間開發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益，如空氣和水體污染會導(dǎo)致水土流失、土地鹽堿化等問題，降低了土地產(chǎn)能和效益。因此，在國土空間開發(fā)過程中，應(yīng)摒棄過去“先污染再治理”的發(fā)展思路，加強(qiáng)對生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的識別和預(yù)警，通過生態(tài)環(huán)境風(fēng)險預(yù)警，提前謀劃生態(tài)治理路徑，寓治理于預(yù)防中，最大限度降低環(huán)境治理成本。

　　國土空間的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險涵蓋環(huán)境污染、水土流失、生態(tài)系統(tǒng)退化等各方面內(nèi)容，影響因素十分復(fù)雜，從國土規(guī)劃到建設(shè)用地流轉(zhuǎn)都牽涉其中。上述問題決定了預(yù)防國土空間開發(fā)的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險必須建立完整、系統(tǒng)的制度體系，必須融入“地上地下、陸海統(tǒng)籌”的生態(tài)環(huán)境治理理念。在運(yùn)用信息化技術(shù)手段和方法的基礎(chǔ)上，通過整合政府相關(guān)行政部門職能，構(gòu)建“全方位、多層級”的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管理體系，包括生態(tài)風(fēng)險監(jiān)測、生態(tài)風(fēng)險識別、生態(tài)風(fēng)險管控、生態(tài)風(fēng)險處置等全方位內(nèi)容，涵蓋從中央部委到縣區(qū)村鎮(zhèn)等多層級主體。健全完善國土空間“地—海—空”一體化生態(tài)風(fēng)險管理體系，為生態(tài)環(huán)境監(jiān)測預(yù)警以及執(zhí)法監(jiān)督檢查提供數(shù)據(jù)支持和政策依據(jù)。在此前提下，要加強(qiáng)宏觀政策與微觀管控之間的薄弱環(huán)節(jié)，必須采取以“三線一單”為基礎(chǔ)的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險防控措施。具體內(nèi)容包括：嚴(yán)控“生態(tài)保護(hù)紅線”，確保生態(tài)敏感區(qū)域性質(zhì)不改變；堅持“環(huán)境質(zhì)量底線”，確保分區(qū)域環(huán)境污染物排放達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)；限制“資源利用上線”，確保自然資源利用總量、強(qiáng)度符合管控要求；施行“生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單”，確保國土開發(fā)、空間布局等活動達(dá)到環(huán)境準(zhǔn)入要求。

　　“三線一單”是推行國土空間生態(tài)環(huán)境精細(xì)化管控的重要舉措，基本思路是依據(jù)“三生空間”中不同空間生態(tài)環(huán)境的特點和功能，合理劃定各類空間邊界控制區(qū)域，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行生態(tài)環(huán)境評價，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、環(huán)境質(zhì)量和準(zhǔn)入、資源利用和消耗、污染物排放和治理等方面設(shè)置空間管控標(biāo)準(zhǔn)和要求，以指導(dǎo)和約束國土空間的開發(fā)活動，最大限度降低效率低的人類生產(chǎn)建設(shè)活動對生態(tài)環(huán)境造成的影響，防范國土空間開發(fā)過程中各類型突發(fā)性和累積性生態(tài)環(huán)境風(fēng)險。

　　協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與國土空間開發(fā)

　　“十三五”期間，我國國土空間的開發(fā)和保護(hù)取得了顯著成效，生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念逐漸深入人心。但依然存在生態(tài)風(fēng)險意識不敏感、國土空間規(guī)劃不協(xié)調(diào)、資源承載力評價不準(zhǔn)確、用途管制不精細(xì)、生態(tài)效益不顯著等問題，制約了國土空間的可持續(xù)性開發(fā)、利用和保護(hù)。2021年是“十四五”規(guī)劃的開局之年。“十四五”規(guī)劃中關(guān)于“完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制”的論述，為理順兩者之間的關(guān)系指明了方向。

　　長期以來，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與國土空間開發(fā)之間存在規(guī)劃不一、職能重疊、責(zé)任模糊等情況。兩者之間的權(quán)責(zé)邊界界定不清，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境保護(hù)在政策層面沒有以國土空間規(guī)劃作為參照，國土空間開發(fā)在執(zhí)行層面沒有凸顯生態(tài)環(huán)境約束性指標(biāo)。根據(jù)2018年國家機(jī)構(gòu)改革職能劃分，生態(tài)環(huán)境部主要負(fù)責(zé)以“三線一單”為基礎(chǔ)的區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評價，自然資源部主要負(fù)責(zé)以“三區(qū)三線”為基礎(chǔ)的國土空間規(guī)劃。其中“三區(qū)三線”涵蓋以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活為功能主體的“農(nóng)業(yè)空間”，以城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活為功能主體的“城鎮(zhèn)空間”，以生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)為功能主體的“生態(tài)空間”，以及與之相對應(yīng)的永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和生態(tài)保護(hù)紅線。

　　由于歸屬主管部門不同，生態(tài)環(huán)境評價與國土空間規(guī)劃之間在諸多方面需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。一是在層級體系方面，現(xiàn)行的國土空間規(guī)劃屬于“五級三類”規(guī)劃體系，即對應(yīng)國家、省、地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級行政體系以及總體、詳細(xì)、專項三類規(guī)劃內(nèi)容。然而，區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評價則多集中于省級層面，以省級行政區(qū)作為環(huán)境要素管控單元，在地市級以下行政區(qū)域則多以目標(biāo)指導(dǎo)為主，缺乏與之相對應(yīng)的環(huán)境要素管控單元。由此產(chǎn)生的問題是國土空間規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境評價在地市級以下的層級體系難以逐級對應(yīng)，無法做到精準(zhǔn)施策。二是在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)方面，由于二者在基本行政單元、底圖基礎(chǔ)以及數(shù)據(jù)精度等方面存在差異，導(dǎo)致在對同一指標(biāo)進(jìn)行評價時，二者的評價結(jié)果存在偏差。三是在評價標(biāo)準(zhǔn)方面，二者采用的技術(shù)路線、評價指標(biāo)、評價依據(jù)不盡相同，如對于“生態(tài)保護(hù)紅線”的劃定，國土空間規(guī)劃多采用綜合性評價指標(biāo)，區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評價則多采用專項評價指標(biāo)。

　　鑒于上述差異，在協(xié)調(diào)兩者之間關(guān)系時，應(yīng)以“十四五”規(guī)劃作為政策指引，通過修訂現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步明晰生態(tài)環(huán)境保護(hù)和國土空間開發(fā)之間的權(quán)責(zé)邊界，確立國土空間規(guī)劃的中心地位，將生態(tài)環(huán)境評價作為高層次戰(zhàn)略環(huán)評，通過政策層面納入國土空間規(guī)劃編制的環(huán)節(jié)中。同時，生態(tài)環(huán)境部門作為環(huán)境保護(hù)的主管部門，應(yīng)在戰(zhàn)略層面突出環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管職責(zé)，依托環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控、污染源統(tǒng)計等數(shù)據(jù)信息和手段，為國土空間管控提供數(shù)據(jù)支持、政策指導(dǎo)、監(jiān)督反饋和解決方案；應(yīng)發(fā)揮約束和先導(dǎo)作用，對國土空間內(nèi)的環(huán)境污染、產(chǎn)業(yè)活動、資源消耗等行為進(jìn)行監(jiān)察，凸顯環(huán)境保護(hù)專項職能，加大污染違法的處罰力度，提高環(huán)境保護(hù)的準(zhǔn)入門檻。自然資源部門作為環(huán)境保護(hù)的協(xié)管部門，應(yīng)在執(zhí)行層面突出自然資源的管控職責(zé)，依托自然資源本底數(shù)據(jù)，將生態(tài)環(huán)境約束性指標(biāo)納入國土空間開發(fā)當(dāng)中統(tǒng)籌考慮；應(yīng)結(jié)合不同區(qū)域生態(tài)環(huán)境的特點和差異性，制定差異化管制策略，嚴(yán)格執(zhí)行國土空間分區(qū)管控；應(yīng)優(yōu)化國土空間的生態(tài)功能布局，促進(jìn)國土空間生態(tài)的可持續(xù)性發(fā)展。

　　實施國土空間開發(fā)“雙評價”機(jī)制

　　合理的國土空間開發(fā)和保護(hù)，必須建立在以自然地理、生命安全、生態(tài)安全和糧食安全為約束的資源環(huán)境承載力基礎(chǔ)上，必須建立在以建設(shè)開發(fā)適宜性、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性和生態(tài)保護(hù)重要性為內(nèi)容的國土空間適宜性基礎(chǔ)上。實施資源環(huán)境承載力評價和國土空間開發(fā)適宜性評價的“雙評價”機(jī)制，有利于進(jìn)一步提升國土空間的環(huán)境保護(hù)等級。“雙評價”機(jī)制通過評價區(qū)域資源稟賦識別農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間和生態(tài)空間，是確立“三區(qū)三線”的重要依據(jù)，基本思想是通過科學(xué)評價推動國土空間利用方式轉(zhuǎn)變，探索高質(zhì)量綠色發(fā)展之路。

　　在“雙評價”機(jī)制中，資源環(huán)境承載力評價是基于國土空間內(nèi)部自然資源多要素的基礎(chǔ)性評價，目的是科學(xué)合理評測國土空間在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城市建設(shè)、生態(tài)環(huán)境等方面的承載能力和容量。在評價指標(biāo)遴選方面，資源環(huán)境承載力評價應(yīng)從以土地資源、水資源、氣候資源等單要素為主的評價指標(biāo)，轉(zhuǎn)化為涵蓋“生態(tài)保護(hù)—農(nóng)業(yè)生產(chǎn)—城鎮(zhèn)建設(shè)”的綜合性評價指標(biāo)。在評價方法選擇方面，應(yīng)根據(jù)各類評價指標(biāo)的性質(zhì)和特點，綜合采用關(guān)聯(lián)分析法、層次分析法、模糊綜合評價法等多種分析方法。國土空間開發(fā)適宜性評價，是基于自然資源本底和生態(tài)環(huán)境本底的綜合性評價，目的是反映現(xiàn)有國土空間內(nèi)開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)等活動的適宜程度。在評價指標(biāo)和方法的選擇方面，應(yīng)遴選能夠準(zhǔn)確反映耕地質(zhì)量、地面沉降等自然基礎(chǔ)因素以及生態(tài)保護(hù)區(qū)、規(guī)劃管制區(qū)等政策制約因素的綜合性指標(biāo)，綜合采用生態(tài)位空間供需耦合分析法、趨勢模擬分析法、多要素疊加分析法等各種分析方法。在評價標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)手段方面，應(yīng)綜合考慮關(guān)鍵環(huán)境要素變量，采用精確的評價基準(zhǔn)和測繪系統(tǒng)，構(gòu)建“雙評價”基礎(chǔ)信息平臺。

　　“雙評價”的工作流程涵蓋前期準(zhǔn)備、本底評價、綜合運(yùn)用三個階段。在前期準(zhǔn)備階段，應(yīng)根據(jù)國土空間規(guī)劃需求和評價目標(biāo)進(jìn)行實地調(diào)研、資料收集。在本底評價階段，通過對所在區(qū)域的生態(tài)、環(huán)境等自然資源要素的評價，得出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或城鎮(zhèn)建設(shè)的承載規(guī)模及適宜程度。在綜合運(yùn)用階段，通過識別國土空間的開發(fā)潛力及潛在風(fēng)險，確定國土空間利用上限，為后續(xù)國土空間規(guī)劃編制、布局優(yōu)化、三線劃定等提供參考?！半p評價”作為國土空間開發(fā)和規(guī)劃編制的基礎(chǔ)，必須同時注重真實性、精確性和實用性。真實性要求在“雙評價”過程中，必須真實、完整地反映所評價區(qū)域的全貌、特征、風(fēng)險及問題。精確性要求“雙評價”采用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)必須可靠、精確、有效。實用性要求“雙評價”的結(jié)果及數(shù)據(jù)能為其他規(guī)劃所采用，能納入政府部門的決策參考。為達(dá)到上述要求，“雙評價”必須在工作開展前注重對土地資源類、生態(tài)類、氣候類等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集和處理，確保數(shù)據(jù)精度一致、底圖比例一致、空間坐標(biāo)一致。必須統(tǒng)一各類監(jiān)測數(shù)據(jù)，以國家層面的測繪數(shù)據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)，建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)開放和共享平臺。在工作結(jié)束后，需結(jié)合評價過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)整，采取動態(tài)方法，對一定時期內(nèi)的評價結(jié)果進(jìn)行跟蹤與反饋。

　　強(qiáng)化國土空間開發(fā)的用途管制

　　國土空間的用途管制，既是推進(jìn)新時期我國生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實需求，也是貫徹“十四五”規(guī)劃“強(qiáng)化國土空間規(guī)劃和用途管控”精神的價值訴求，構(gòu)成了國土空間治理體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。國土空間的用途管制是在“雙評價”基礎(chǔ)上，通過確立國土空間的功能定位和用途，利用行政手段對國土空間范圍內(nèi)的自然資源進(jìn)行分級分類管理，核心要義在于引導(dǎo)自然資源的合理配置，約束和限制國土空間的開發(fā)活動對生態(tài)環(huán)境的影響。國土空間的用途管制經(jīng)歷了由早期單一的土地用途管制過渡到“全域、全要素、全周期、全類型”用途管制的發(fā)展階段。其中“全域”是指在建立統(tǒng)一的國土空間分類標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行“陸海統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”，實施從陸域空間到海域空間的全覆蓋。“全要素”是指對耕地、水域、林地、草原等各類自然資源要素進(jìn)行管制，形成“山水林田湖草生命共同體”?！叭芷凇笔侵笇量臻g進(jìn)行全生命周期過程的管理，涵蓋風(fēng)險預(yù)警、調(diào)查統(tǒng)計、規(guī)劃編制、行政審批、執(zhí)法整治、監(jiān)測督查等全流程、全環(huán)節(jié)?！叭愋汀笔侵赣猛竟苤坪w農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間和生態(tài)空間等各類國土空間。國土空間的用途管制主要有三個目的：一是解決開發(fā)過程中產(chǎn)生的無序、過度、分散等問題，讓國土空間的開發(fā)秩序更趨向于有序、合理，緩解生態(tài)環(huán)境壓力。二是解決各類空間發(fā)展不均衡問題，通過用途管制恢復(fù)和修復(fù)被過度侵占的生態(tài)空間，使國土空間內(nèi)有限的自然資源最大程度地滿足人類生產(chǎn)和生活需求。三是解決國土空間開發(fā)的低質(zhì)量、低效率問題，通過精細(xì)化、信息化、差異化的用途管制，提升國土資源的利用率和開發(fā)質(zhì)量。

　　目前，國土空間的用途管制存在諸多問題。一是管制主體的問題。雖然國家機(jī)構(gòu)改革之后，由自然資源部門統(tǒng)一行使國土空間的管制權(quán)力，但過去“九龍治水”的影響尚未真正消除，需要進(jìn)一步理順自然資源部門同環(huán)保等其他部門的關(guān)系。即使在自然資源部門內(nèi)部，也需要對各職能部門重新進(jìn)行權(quán)責(zé)劃分，處理好規(guī)劃、管制、督察等各部門的工作分工與協(xié)同。二是管制對象的問題。由于國土空間是自然資源要素與生產(chǎn)生活要素的集合體，國土空間的用途管制必然涉及對空間載體與人類行為的管控。在對空間載體的管制方面，需要解決各類空間的準(zhǔn)入問題，處理好實體空間與功能空間的關(guān)系；在對人類行為的管制方面，需要解決人類建設(shè)活動與非建設(shè)活動的平衡問題，處理好開發(fā)利用與整治修復(fù)的關(guān)系。三是審批許可的問題。以往建立在“一書兩證”基礎(chǔ)上的審批制度已經(jīng)不能適應(yīng)新時代的發(fā)展需求，需要進(jìn)一步提高審批許可的效率。四是監(jiān)測預(yù)警的問題。傳統(tǒng)的監(jiān)測預(yù)警方式已經(jīng)難以跟上信息化發(fā)展的步伐，需要開展新一輪數(shù)字化改革。

　　針對上述問題，應(yīng)在頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，結(jié)合各地管理實踐，構(gòu)建國土空間用途管制治理體系。一是構(gòu)建多元化管制機(jī)制，在橫向上厘清自然資源部門與其他部門的管制權(quán)限，在縱向上理順自然資源部門內(nèi)部各層級間的條塊關(guān)系，探索構(gòu)建自然資源部門、生態(tài)環(huán)境部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門等多元主體參與的管理模式。二是完善空間準(zhǔn)入制度，根據(jù)農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間、生態(tài)空間的不同特點和作用，制定空間準(zhǔn)入規(guī)則、用途轉(zhuǎn)用規(guī)則，區(qū)分實體空間與功能空間，推行“名錄管理”“正負(fù)面清單”制度。三是健全指標(biāo)調(diào)控機(jī)制，將國土空間規(guī)劃及其他相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行層層分解，落實管控指標(biāo)的類型、數(shù)量、層次、范圍，充分發(fā)揮指標(biāo)的約束和調(diào)控功能，平衡建設(shè)用地指標(biāo)和生態(tài)約束性指標(biāo)的關(guān)系，確保在指標(biāo)調(diào)控上向生態(tài)空間傾斜。四是優(yōu)化審批許可流程，通過推行“多證合一”制度和“多審合一”制度改革，精簡審批事項，探索建立統(tǒng)一的審批和許可制度。五是改進(jìn)監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，開展“國土空間一張圖”“遙感影像監(jiān)測”等數(shù)字化改革，實施國土空間用途管制的動態(tài)監(jiān)測、預(yù)警和督察。

　　提升國土空間開發(fā)的生態(tài)效益

　　國土空間開發(fā)的生態(tài)效益是指在國土空間開發(fā)過程中，經(jīng)濟(jì)和社會活動對生態(tài)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)平衡所形成的良性影響和結(jié)果，體現(xiàn)為自然資源的可持續(xù)性開發(fā)和利用，包括對可再生資源的合理利用和對不可再生資源的有效利用。國土空間的開發(fā)經(jīng)歷了從重視經(jīng)濟(jì)效益到注重社會效益，再到倡導(dǎo)生態(tài)效益的歷史發(fā)展過程。提升國土空間開發(fā)的生態(tài)效益，是“尊重自然、順應(yīng)自然”的歷史選擇，是踐行“十四五”規(guī)劃中“提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性”的必然要求，是實現(xiàn)國土空間開發(fā)綠色可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。

　　提升國土空間開發(fā)的生態(tài)效益，應(yīng)建立在科學(xué)的生態(tài)效益評價基礎(chǔ)上。生態(tài)效益評價目的是衡量生態(tài)系統(tǒng)對人類社會生產(chǎn)生活的改善程度。在進(jìn)行生態(tài)效益評價的過程中，應(yīng)遵循“系統(tǒng)性、全面性、代表性、可操作性”的原則，從內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、過程、功能、調(diào)節(jié)五個維度構(gòu)建生態(tài)效益評價指標(biāo)。其中內(nèi)容維度涵蓋國土空間的土壤質(zhì)量、空氣質(zhì)量、水體質(zhì)量等指標(biāo)；結(jié)構(gòu)維度涵蓋綠色植被覆蓋率、耕地有效灌溉率等指標(biāo)；過程維度涵蓋水循環(huán)、碳循環(huán)等指標(biāo)；功能維度涵蓋蒸騰量、產(chǎn)水量等指標(biāo)；調(diào)節(jié)維度涵蓋水文調(diào)節(jié)、氣候調(diào)節(jié)等指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，通過層次分析法選取具有代表性、靈敏性的評價指標(biāo)，進(jìn)行生態(tài)效益的綜合評價。

　　生態(tài)效益評價為后續(xù)開展生態(tài)效益補(bǔ)償、提升生態(tài)效益凈值提供了支持和依據(jù)。生態(tài)效益補(bǔ)償是運(yùn)用政策調(diào)節(jié)手段，在國土空間開發(fā)過程中，對破壞生態(tài)環(huán)境或從生態(tài)環(huán)境中受益的組織和個人采取付費(fèi)機(jī)制，以完成生態(tài)系統(tǒng)的功能修復(fù)，對自然資源進(jìn)行重新配置。生態(tài)效益補(bǔ)償彌補(bǔ)了生態(tài)系統(tǒng)自我調(diào)節(jié)能力的不足，是控制環(huán)境污染的重要調(diào)節(jié)措施，是落實“十四五”規(guī)劃中“完善市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償”的現(xiàn)實路徑。在生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步夯實國土空間的生態(tài)條件，嚴(yán)格執(zhí)行對耕地、林地的保護(hù)措施，提高植被覆蓋率，改善水域生態(tài)條件，恢復(fù)生物多樣性。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，應(yīng)減少對化肥、農(nóng)藥等的使用，防止土壤酸化和鹽堿化，發(fā)展綠色有機(jī)農(nóng)業(yè)。在工業(yè)生產(chǎn)中，應(yīng)進(jìn)一步進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級和結(jié)構(gòu)調(diào)整，從根源上減少污染物排放，運(yùn)用先進(jìn)科技手段節(jié)能減排。

　　此外，還應(yīng)注重生態(tài)效益相關(guān)理論和方法的研究，積極參與國際生態(tài)環(huán)保合作，汲取國外生態(tài)環(huán)境治理的經(jīng)驗和教訓(xùn)，綜合運(yùn)用系統(tǒng)協(xié)調(diào)理論、可持續(xù)發(fā)展理論、生態(tài)經(jīng)濟(jì)理論、生態(tài)平衡理論等理論方法，對國土空間的生態(tài)效益進(jìn)行全面分析。應(yīng)注重資金、技術(shù)、設(shè)備在生態(tài)效益上的投入，綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)新方法，對預(yù)期取得的生態(tài)效益進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘、分析及生態(tài)模型推演，對影響生態(tài)效益的不利因素進(jìn)行預(yù)判。在此基礎(chǔ)上，綜合考慮社會效益、經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的相互作用和影響，從長遠(yuǎn)發(fā)展的角度，尊重經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)律，平衡三者之間的關(guān)系，合理調(diào)配經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，促進(jìn)生態(tài)效益的良性增長。

　　生態(tài)環(huán)境關(guān)乎國家發(fā)展、民族振興，關(guān)乎經(jīng)濟(jì)增長、群眾利益。在國土空間開發(fā)過程中，應(yīng)始終堅持“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念，以“節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先”為原則，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。國土空間開發(fā)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，風(fēng)險預(yù)防是前提，機(jī)制協(xié)調(diào)是基礎(chǔ)，科學(xué)評價是關(guān)鍵，用途管制是抓手，生態(tài)效益是目標(biāo)。應(yīng)進(jìn)一步提升廣大公民的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識，樹立“生態(tài)優(yōu)先”的基本理念，匯聚全社會力量，共同筑牢國土空間的“生態(tài)安全屏障”。應(yīng)正確處理好生態(tài)環(huán)境保護(hù)與國土空間開發(fā)的依存關(guān)系，健全生態(tài)效益的補(bǔ)償機(jī)制，完善生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)供給。應(yīng)在堅持“雙評價”的基礎(chǔ)上因地制宜、因時制宜，實施全方位的國土空間用途管制。應(yīng)樹立“生命共同體”的“系統(tǒng)治理”理念，推進(jìn)國土空間治理體系現(xiàn)代化建設(shè)。應(yīng)從“人與自然和諧共生”的角度，構(gòu)造良性循環(huán)的國土空間“生態(tài)圈”，開創(chuàng)國土空間開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護(hù)新格局。

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