我國(guó)國(guó)土共包括960萬(wàn)平方公里土地和300多萬(wàn)平方公里海域，蘊(yùn)藏著豐富的油氣和礦產(chǎn)資源，分布著廣闊的耕地、草原、森林和濕地，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的基本載體。

       改革開(kāi)放40年來(lái)，大規(guī)模國(guó)土空間開(kāi)發(fā)建設(shè)有力支撐了國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展。嚴(yán)格的耕地用途管制制度實(shí)施20余年來(lái)，有效控制了建設(shè)占用耕地的速度，對(duì)于緩解人地矛盾、守住耕地紅線和保證糧食安全起到了積極作用。

       然而，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化縱深發(fā)展，國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)國(guó)土空間的需求越來(lái)越強(qiáng)烈，原有用途管制制度的約束作用局限性逐漸顯現(xiàn)，生態(tài)空間占用過(guò)多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問(wèn)題日益嚴(yán)重，過(guò)去的發(fā)展模式難以為繼：從資源稟賦角度來(lái)看，我國(guó)國(guó)土空間和自然資源人均占有率低、質(zhì)量差、地區(qū)分布差異大，難以保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)國(guó)土空間和自然資源的強(qiáng)勁需求；從開(kāi)發(fā)利用方式角度來(lái)看，當(dāng)前階段國(guó)土空間開(kāi)發(fā)尚存在粗放、無(wú)序、低效利用現(xiàn)象，不僅造成寶貴資源浪費(fèi)，還造成部分地區(qū)環(huán)境質(zhì)量下降、生態(tài)系統(tǒng)退化；從國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局角度來(lái)看，經(jīng)濟(jì)布局與人口、資源不協(xié)調(diào)，農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間受擠占，國(guó)土開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度與資源環(huán)境承載能力不匹配等問(wèn)題日益凸顯，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)難以協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展。

        發(fā)展是解決中國(guó)所有問(wèn)題的關(guān)鍵。國(guó)土空間用途管制具有一定強(qiáng)制性，摒棄某些不符合新發(fā)展理念的開(kāi)發(fā)模式，這可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增速減緩，但實(shí)行國(guó)土空間用途管制并不意味著制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

        國(guó)土空間用途管制的最終目的，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)，不是說(shuō)不要大的發(fā)展，而是首先立個(gè)規(guī)矩，把生態(tài)修復(fù)放在首位，不能搞破壞性開(kāi)發(fā)。在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)中，用途管制就是立在開(kāi)發(fā)前的規(guī)矩，通過(guò)規(guī)定用途、明確開(kāi)發(fā)利用條件，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)建設(shè)占用優(yōu)質(zhì)耕地和自然生態(tài)空間，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中生態(tài)保護(hù)與國(guó)土空間供給的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局、提升開(kāi)發(fā)質(zhì)量、規(guī)范開(kāi)發(fā)秩序的目標(biāo)。由此可見(jiàn)，用途管制并非限制所有類型的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)，而是通過(guò)強(qiáng)制力限制不符合新發(fā)展理念的開(kāi)發(fā)，引導(dǎo)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)向綠色、高效、集約、節(jié)約轉(zhuǎn)變。因此，建立和實(shí)施國(guó)土空間用途管制，是為了破除當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中面臨的資源環(huán)境瓶頸，其最終目的是為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供保障。

       加強(qiáng)國(guó)土空間用途管制，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求和必要手段。高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵豐富。在宏觀層面上，其著眼國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體質(zhì)量和效率，主要表現(xiàn)為生產(chǎn)要素投入少、資源環(huán)境成本低、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益好；從國(guó)土開(kāi)發(fā)角度理解，其應(yīng)是國(guó)土空間資源配置和利用效率高、自然生態(tài)空間不減少、生態(tài)環(huán)境損害小、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益好的發(fā)展。作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必要手段，國(guó)土空間必須按照高質(zhì)量發(fā)展的理念進(jìn)行開(kāi)發(fā)保護(hù)，這就要求國(guó)土空間開(kāi)發(fā)必須堅(jiān)持集約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先，堅(jiān)持國(guó)土開(kāi)發(fā)與資源環(huán)境承載力相匹配，用更少的新增建設(shè)用地指標(biāo)，支撐新的經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)。因此，國(guó)土空間用途管制的建立與實(shí)施，必須與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求緊密結(jié)合，引導(dǎo)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)向科學(xué)、適度、有序轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一。

       在經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變階段，必須強(qiáng)化國(guó)土空間用途管制，加強(qiáng)對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的約束，提高開(kāi)發(fā)質(zhì)量和效率，解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用的負(fù)外部性問(wèn)題，構(gòu)建科學(xué)的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局和生態(tài)安全格局，形成合理的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，促進(jìn)人與自然和諧。對(duì)此，筆者建議：

       構(gòu)建國(guó)土空間整體性管制制度。構(gòu)建這一制度，應(yīng)堅(jiān)持分層、分級(jí)、分類的總體思路。分層管理，即在區(qū)域?qū)用嬷贫▍^(qū)域準(zhǔn)入條件，明確允許的開(kāi)發(fā)規(guī)模、強(qiáng)度以及允許、限制、禁止的產(chǎn)業(yè)類型；在地塊層面，要對(duì)每一地塊不同用途之間的轉(zhuǎn)變實(shí)施用途變更審批，防止不合理開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)對(duì)生態(tài)紅線的破壞，對(duì)未發(fā)生用途轉(zhuǎn)變的空間實(shí)行承載力管控。分級(jí)管理，即針對(duì)不同保護(hù)等級(jí)的國(guó)土空間實(shí)行不同強(qiáng)度的管制措施，對(duì)劃入生態(tài)紅線的區(qū)域，原則上按禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的要求進(jìn)行管理，實(shí)行特殊保護(hù)；對(duì)其他區(qū)域，允許在符合生態(tài)環(huán)境承載力管控要求的前提下進(jìn)行集約高效利用。分類管理，即根據(jù)耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地、海域、無(wú)居民海島等國(guó)土空間的自然屬性和開(kāi)發(fā)利用特點(diǎn)，制定差別化、專門化的用途管制制度。

        綜合運(yùn)用行政手段、法律手段和經(jīng)濟(jì)手段。完善國(guó)土空間規(guī)劃、調(diào)查、確權(quán)、審批、監(jiān)督檢查等各環(huán)節(jié)管理政策和制度，統(tǒng)一耕地、林地、草原、海域等各類國(guó)土空間用途管制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)各類國(guó)土空間統(tǒng)一管制。適時(shí)制定《國(guó)土空間用途管制法》，明確國(guó)土空間用途管制的法律性質(zhì)和法律效力，明確國(guó)土空間開(kāi)發(fā)應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，明確管理部門的管制職責(zé)、職權(quán)等，給權(quán)力明確邊界?；谧匀毁Y源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、有償使用和生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎贫?，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)中的作用，提高國(guó)土空間開(kāi)發(fā)效率和生態(tài)環(huán)境保護(hù)水平。此外，還應(yīng)建立用途管制實(shí)施獎(jiǎng)懲機(jī)制，保證實(shí)行國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的地方“不吃虧”，同時(shí)讓保護(hù)耕地和自然生態(tài)空間的集體和農(nóng)民得實(shí)惠。

       加強(qiáng)國(guó)土空間用途管制技術(shù)支撐和信息平臺(tái)建設(shè)。一方面，加強(qiáng)國(guó)土空間基礎(chǔ)科學(xué)理論研究，重點(diǎn)發(fā)展國(guó)土空間規(guī)劃編制、國(guó)土空間用途分區(qū)、國(guó)土空間調(diào)查、資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)與動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)等技術(shù)，支撐和服務(wù)國(guó)土空間用途管制實(shí)施。另一方面，整合和統(tǒng)一土地、森林、草原、海洋等各類國(guó)土空間信息服務(wù)平臺(tái)，逐步建立起覆蓋全部國(guó)土空間的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，對(duì)國(guó)土空間開(kāi)展全時(shí)監(jiān)測(cè)。基于信息服務(wù)平臺(tái)，建立常態(tài)化資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，對(duì)超過(guò)或接近承載能力的地區(qū)實(shí)行預(yù)警和限制性措施。

        強(qiáng)化國(guó)土空間用途管制監(jiān)管執(zhí)法。從管理層面，自然資源主管部門要加強(qiáng)對(duì)地方國(guó)土空間用途管制實(shí)施效果的跟蹤和督察，并強(qiáng)化追責(zé)問(wèn)責(zé)力度，對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要及時(shí)通報(bào)地方政府，并要求其提出整改意見(jiàn)，整改期間，可暫停該地用地、用海等項(xiàng)目審批。從法律層面，要堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法，從嚴(yán)查處違法占用自然生態(tài)空間和耕地、超出資源環(huán)境承載力等行為，營(yíng)造“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)”的國(guó)土空間法制新格局。