我國土地整治經(jīng)歷了以土地開發(fā)復(fù)墾為主、以農(nóng)用地整理為主和城鄉(xiāng)全域土地整治3個階段，而20世紀(jì)80年代初提出的國土整治，則以國土空間的開發(fā)為主。2012年以來，不論土地整治還是國土整治，都更加關(guān)注空間提質(zhì)與生態(tài)修復(fù)的雙重目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)對山水林田湖草的整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理。與此同時，高度城市化地區(qū)作為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的核心地區(qū)，普遍面臨著土地資源趨緊、生態(tài)環(huán)境惡化等問題，但郊野地區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地則存在閑置、荒廢、布局零散等低效利用現(xiàn)象。為此，以上海市為代表，持續(xù)探索不同形式的郊野單元規(guī)劃，對高度城市化地區(qū)的鄉(xiāng)村土地整治、國土整治進(jìn)行了一次空間組織創(chuàng)新，也逐漸承擔(dān)起城市集中建設(shè)區(qū)（簡稱“集建區(qū)”）以外的統(tǒng)一國土空間用途管制任務(wù)，有力地推進(jìn)了鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)。

我國最早的土地整治活動可追溯到西周時期的井田制度。古代奴隸社會的井田制、秦漢的屯田制、西晉的占田制、北魏隋唐的均田制等，均可視為土地整治的雛形。

我國現(xiàn)代意義上的土地整治則始于改革開放以后，經(jīng)歷了土地開發(fā)復(fù)墾、土地開發(fā)整理和城鄉(xiāng)全域土地整治3個階段。

1986年以來我國土地整治發(fā)展演變階段劃分

1986年我國第一部《土地管理法》將“合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地”作為立法主要目標(biāo)。

隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，非農(nóng)建設(shè)占用耕地和土地資產(chǎn)流失嚴(yán)重，加上生態(tài)退耕戰(zhàn)略的實(shí)施，全國耕地資源數(shù)量一度銳減；為保護(hù)耕地資源、保障糧食安全，國家強(qiáng)調(diào)實(shí)行耕地總量動態(tài)平衡，嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，土地整治側(cè)重開展土地開發(fā)整理，后續(xù)又強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤，以增減掛鉤政策為引擎的農(nóng)村建設(shè)用地整理逐漸成為土地整治的重要組成部分。

2008年以后，土地整治概念被提出，并逐步上升為國家戰(zhàn)略部署。為解決土地粗放利用和閑置浪費(fèi)問題，中央提出對城鄉(xiāng)低效利用土地進(jìn)行再開發(fā)，提高土地利用效率和效益。

隨著土地整治的演進(jìn)，土地整治的概念被明確定義為：為滿足人類生產(chǎn)、生活和生態(tài)的需要，依據(jù)土地整治規(guī)劃，對未利用、低效利用和閑置利用、損毀和退化土地進(jìn)行綜合治理的活動，以保障土地利用的效益和永續(xù)性，是土地開發(fā)、土地整理、土地復(fù)墾和土地修復(fù)的統(tǒng)稱。

綜合我國土地整治的發(fā)展進(jìn)程，土地整治首先是“治野”，旨在推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展，后續(xù)是關(guān)注“開發(fā)”，最終在生態(tài)文明建設(shè)背景下形成以“提質(zhì)”和“修復(fù)”目標(biāo)為主、“治野”和“開發(fā)”行動并重的思路。

我國的國土整治始于20世紀(jì)80年代。根據(jù)《土地整治術(shù)語》，國土整治是指對國家管轄范圍內(nèi)的地域空間（包括領(lǐng)土、領(lǐng)空、領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)海域）進(jìn)行的開發(fā)、利用、治理和保護(hù)活動的總稱。

國土整治的目標(biāo)和重點(diǎn)環(huán)節(jié)隨國土發(fā)展的主要矛盾變化而不同。早期的國土整治以開發(fā)和利用為中心環(huán)節(jié)，重在促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)效益的最大化。而隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，資源過量消耗、生態(tài)環(huán)境惡化等問題日益突顯，生態(tài)文明建設(shè)得到高度重視，相應(yīng)強(qiáng)調(diào)：國土整治要針對國土空間開發(fā)利用中產(chǎn)生的問題，遵循“山水林田湖草生命共同體”理念，綜合采取工程、技術(shù)、生物等多種措施，修復(fù)國土空間功能，提升國土空間質(zhì)量，促進(jìn)國土空間有序開發(fā)的活動，成為統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理、建設(shè)美麗生態(tài)國土的總平臺。

從重“開發(fā)”向重“整治”的轉(zhuǎn)變，表明國土整治與時代的發(fā)展要求緊密相連。但這并不意味著國土開發(fā)、利用環(huán)節(jié)被放棄，相反，國土開發(fā)、利用環(huán)節(jié)被要求應(yīng)兼?zhèn)鋯栴}意識、戰(zhàn)略眼光和前瞻布局，總目標(biāo)是提升國土開發(fā)質(zhì)量。因此，國土整治始終要求涵蓋開發(fā)、利用、治理和保護(hù)4個環(huán)節(jié)，并且要求通過有效的規(guī)劃手段，統(tǒng)籌好國土在開發(fā)、利用、治理和保護(hù)之間的關(guān)系，乃至適應(yīng)各環(huán)節(jié)動態(tài)變化及調(diào)整的要求，國土整治“五位一體”的系統(tǒng)性特征和訴求一以貫之，“提質(zhì)”和“修復(fù)”成為國土整治的重要時代目標(biāo)。

國土整治的開發(fā)、利用、治理、保護(hù)、規(guī)劃“五位”統(tǒng)籌

上海市郊野單元規(guī)劃階段劃分及其主要內(nèi)容和規(guī)劃定位

上海1.0版郊野單元規(guī)劃主要是為解決低效建設(shè)用地、“多規(guī)合一”和“減量化”問題。其實(shí)質(zhì)是鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級土地整治專項(xiàng)規(guī)劃，試圖通過統(tǒng)籌組織部分建設(shè)項(xiàng)目，整治集建區(qū)外零散破碎、設(shè)施條件差、環(huán)境惡化的用地，本身也有部分的詳細(xì)規(guī)劃色彩，可以借助規(guī)劃許可手段來管控項(xiàng)目落地，從而有力地促進(jìn)郊野地區(qū)土地的合理利用。

2.0版郊野單元規(guī)劃不再局限于對集建區(qū)外的土地開發(fā)整理，而是充分應(yīng)用土地整治工具，勾連城鄉(xiāng)兩頭用地增減關(guān)系，并推動基本農(nóng)田保護(hù)和生態(tài)環(huán)境改善；此外，借鑒城市控制性詳細(xì)規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)集建區(qū)外有條件地區(qū)的圖則管理，增強(qiáng)了土地用途管制功能，相當(dāng)于土地整治規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃的結(jié)合。

3.0版郊野單元規(guī)劃形成鎮(zhèn)域空間管制和村域圖則管控的兩級機(jī)制，成為在鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃未正式形成時的鄉(xiāng)村地區(qū)實(shí)施國土空間用途管制、核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可證的法定依據(jù)。它從一個為專項(xiàng)服務(wù)的平臺擴(kuò)展為可發(fā)揮全域用途管制的管理工具，主要扮演補(bǔ)充高度城市化地區(qū)村莊規(guī)劃的角色。

從上海郊野單元規(guī)劃的發(fā)展脈絡(luò)來看，郊野單元規(guī)劃脫胎于土地整治規(guī)劃，但其定位和效力與時俱進(jìn)，進(jìn)行了多個階段的擴(kuò)展，創(chuàng)新之處主要包括兩方面。

一是高度城市化地區(qū)國土整治的空間組織方式創(chuàng)新。率先在鄉(xiāng)村地區(qū)建立起全域覆蓋的網(wǎng)格化單元管理模式，并基于這種網(wǎng)絡(luò)單元實(shí)現(xiàn)了對國土開發(fā)、利用、保護(hù)、治理的統(tǒng)籌組織，通過在時序和空間上對各部門的協(xié)調(diào)，解決了各環(huán)節(jié)之間重復(fù)、矛盾的問題，保障了郊野地區(qū)國土整治的實(shí)施，生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)、空間布局的優(yōu)化以及土地資源的高效、合理化開發(fā)。

二是在鎮(zhèn)域?qū)用娼y(tǒng)一國土空間用途管制的空間組織方式創(chuàng)新。即基于鎮(zhèn)域單元整合各類專項(xiàng)規(guī)劃，明確規(guī)劃責(zé)任主體，以“底線管控”“規(guī)劃許可”“分區(qū)管控”和“單元圖則”等強(qiáng)化全域空間用途管制，是在鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級國土空間規(guī)劃缺位情況下搭建郊野地區(qū)空間規(guī)劃體系的嘗試。