今年2月，國土資源部印發(fā)《關(guān)于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》，要求各地嚴格劃定“三線”，即城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護紅線和生態(tài)保護紅線。

　　作為一線大城市，上海率先垂范。今年年初，上海市政府出臺土地節(jié)約集約利用相關(guān)政策，明確“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的土地管理思路，將2020年規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模3226平方公里作為未來建設(shè)用地的“終極規(guī)?！庇枰枣i定，今后7年里，新增建設(shè)用地總量“天花板”，不得高出150平方公里。

　　以土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化，促產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市功能完善，以土地利用方式轉(zhuǎn)變，促上?！皠?chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級”。在沒有退路的倒逼機制下，上海劃定了“棋盤”，布好了“棋子”。

　　鎖定總量：封頂“天花板”倒逼內(nèi)動力 

　　其實，早在2009年，上海就以規(guī)劃和國土資源機構(gòu)融合為契機，在全國率先實現(xiàn)了城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃“兩規(guī)合一”，劃定了城鎮(zhèn)建設(shè)用地控制線、工業(yè)用地控制線和基本農(nóng)田控制線。

　　“三線管控”成效顯著。以2012年和2013年為例，全市94.6%的新批建設(shè)用地位于城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)內(nèi)，剩下5.4%的建設(shè)用地基本屬于交通、市政等線形工程和農(nóng)村建設(shè)項目。

　　著眼于未來發(fā)展，鎖定建設(shè)用地總規(guī)模，已成為上海市各級政府的共同認知?！笆形姓I(lǐng)導(dǎo)在這一點上非常明確，城市建設(shè)用地不但設(shè)定了‘零增長’目標，還提出要研究適度‘負增長’。同時建設(shè)用地結(jié)構(gòu)要調(diào)整優(yōu)化，合理減少工業(yè)用地，增加生態(tài)用地、公共服務(wù)用地，完善城市功能?！鄙虾Ｊ幸?guī)劃和國土資源管理局負責(zé)人稱。

　　上海市常住人口已突破2400萬人，人均城鎮(zhèn)工礦用地為88平方米，國土資源部新近發(fā)布的《關(guān)于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》要求，人均城市建設(shè)用地目標嚴格控制在100平方米以內(nèi)。這一要求，上海已基本達到。

　　據(jù)了解，目前上海市建設(shè)用地總規(guī)模已超過全市陸域面積的40%，明顯高于倫敦、巴黎、東京等國際大都市。但上海要向現(xiàn)代化國際大都市看齊，仍須自我加壓。數(shù)據(jù)顯示，1988年～2002年紐約市建設(shè)用地凈增僅42平方公里，年均凈增僅3平方公里，人均建設(shè)用地由79平方米/人減少為75平方米/人。與發(fā)達國家比，上海的差距顯然還不小。

　　這位負責(zé)人表示，在國土空間飽和的情況下，新增建設(shè)用地指標將越來越?jīng)]有吸引力。因為即便有指標，也可能無地可落。

　　當(dāng)務(wù)之急是做好規(guī)劃。目前上海已啟動新一輪城市總體規(guī)劃編制，劃定城市發(fā)展邊界，實現(xiàn)發(fā)展模式由外延發(fā)展型轉(zhuǎn)為內(nèi)生增長型。

　　優(yōu)化存量：釋放“郊野單元規(guī)劃”功能 

　　未來上海發(fā)展建設(shè)的空間在哪里？答案是：挖掘存量用地的優(yōu)化空間，以及城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)外現(xiàn)狀低效用地減量化產(chǎn)生的流量。按照上海市土地利用總體規(guī)劃，規(guī)劃城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)外尚有198平方公里需要騰退的工業(yè)用地，還有農(nóng)村集體建設(shè)用地中大量低效用地減量產(chǎn)生的指標和空間。

　　由此，上海市創(chuàng)造性地提出“郊野單元規(guī)劃”的概念。它基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地整治規(guī)劃，但更強調(diào)宏觀站位、區(qū)域統(tǒng)籌、政策配套，將土地整治目標延伸為“改善生態(tài)人文環(huán)境、錨固城鄉(xiāng)生態(tài)底線、優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局”。

　　松江區(qū)地處黃浦江源頭，下屬新浜鎮(zhèn)、泖港鎮(zhèn)、葉榭鎮(zhèn)等鎮(zhèn)，承擔(dān)著保護上?！澳赣H河”的責(zé)任，為了生態(tài)保護，2005年該區(qū)撤并工業(yè)園區(qū)，“把鎮(zhèn)一級招商引資的功能廢了”。

　　“郊野單元規(guī)劃”承擔(dān)了一舉多得的功能：拆除集中建設(shè)區(qū)外的淘汰工業(yè)項目，達成建設(shè)用地減量化，復(fù)墾耕地，恢復(fù)生態(tài)；探索一系列機制，打通統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地資源配置的通道，保障鎮(zhèn)、村的發(fā)展權(quán)。

　　新浜鎮(zhèn)規(guī)土所所長楊冬華說，該鎮(zhèn)近期減量化目標為156.72公頃，其中工業(yè)用地減量化不少于1/3的面積，約50公頃，首當(dāng)其沖的是納入環(huán)保部門年度減量的企業(yè)地塊，“環(huán)保上排污沒有納入管道的，堅決拔掉”。建設(shè)用地減量化的同時，開展網(wǎng)絡(luò)化生態(tài)農(nóng)田、高自然價值農(nóng)田、景觀美化農(nóng)田和集中連片高標準農(nóng)田生態(tài)景觀建設(shè)，提高耕地的綜合生產(chǎn)能力、生態(tài)服務(wù)功能和景觀價值。

　　為此，上海市建立了對區(qū)縣生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付制度。2009年~2013年，市級財政安排的生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付資金累計達60億元，用于基本農(nóng)田、公益林和水源地保護。

　　管控農(nóng)地：為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)整治出廣闊天地 

　　令人想象不到的是，從土地利用結(jié)構(gòu)來看，上海市土地面積中農(nóng)用地面積最大?！笆濉逼陂g，國土資源部下達上海市高標準基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)148萬畝，截至2013年底，已完成高標準基本農(nóng)田建設(shè)項目456個，共建成高標準基本農(nóng)田79.17萬畝，完成總建設(shè)任務(wù)的53.5%。

　　據(jù)《上海市土地整治規(guī)劃》匯總，全市農(nóng)村居民點實際可騰退規(guī)模為17.13萬畝，新增耕地系數(shù)按0.7計算，可新增耕地11.99萬畝。上海市工業(yè)用地整治重點區(qū)域內(nèi)實際可騰退規(guī)模為2720公頃，可新增耕地面積為2040公頃，潛力很大。

　　建設(shè)用地總量鎖定后，耕地保護和生態(tài)建設(shè)就更加游刃有余。談及耕地保護，上海市規(guī)劃國土資源局負責(zé)人說：“耕地紅線好劃，硬話也好說，行政、法律、市場手段都能用，但關(guān)鍵是要變‘要我做’為‘我要做’，讓保護耕地的人不吃虧。”

　　與“郊野單元規(guī)劃”相結(jié)合的是土地整治項目區(qū)內(nèi)農(nóng)民房屋的搬遷和復(fù)墾?！斑@不是‘趕農(nóng)民上樓’，因為沒有強制，都是農(nóng)民自愿申請?！毙落烘?zhèn)副鎮(zhèn)長張軍輝說，在新浜鎮(zhèn)首批減量化項目中，1127戶農(nóng)戶中有1015戶農(nóng)戶提出了房屋搬遷申請，占實際戶數(shù)的90.1%?！鞍徇w后土地通過整治，真正成為廣闊天地，便于農(nóng)業(yè)機械化、規(guī)?；?，家庭型農(nóng)場不斷壯大?！?/P>

　　作為試點項目，新浜鎮(zhèn)正探索部分掛鉤土地的資金用中心城區(qū)的商業(yè)用房或區(qū)屬工業(yè)園區(qū)內(nèi)的廠房進行兌現(xiàn)，“外面拆，里面建，在總量不突破的情況下，跨區(qū)域用足級差地租效益”。減量化156.72公頃的同時，新浜鎮(zhèn)近期規(guī)劃在“類集建區(qū)”安排用地51.99公頃，差不多是“拆三還一”，主要用于解決農(nóng)民搬遷安置、發(fā)展村級經(jīng)濟，建設(shè)標準廠房，以倉儲、物流為主，逐步轉(zhuǎn)化為商辦、研發(fā)等產(chǎn)業(yè)。其中，商服用地為26.02公頃，主要用于休閑、旅游、度假等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，保障了集體經(jīng)濟長效發(fā)展。

　　增效流量：強化土地全要素、全生命周期管理 

　　為提高存量建設(shè)用地利用效率，上海在全國率先提出“強化土地全要素、全生命周期管理”理念。其中一條，就是把土地出讓環(huán)節(jié)作為平臺，將經(jīng)濟、社會、環(huán)境等要素指標和要求納入合同管理，由相關(guān)部門認可與執(zhí)行，提高產(chǎn)業(yè)進入門檻實施定期評估和全過程管理。

　　“傳統(tǒng)上，項目用地管理一般只注重投資強度和產(chǎn)值，今后要更重視項目質(zhì)量和單位經(jīng)濟效益、環(huán)境效益、社會效益等。如應(yīng)對霧霾，需要強調(diào)對資源消耗的考核，源頭也在土地上?！?nbsp;上海市規(guī)劃國土資源局工作人員強調(diào)。

　　從去年開始，上海已試行新增工業(yè)用地彈性年期出讓制度，將一般工業(yè)用地出讓年期由最高50年調(diào)整到20年，首期出讓年限屆滿后對項目經(jīng)營情況和合同履約情況進行評估，采取有償續(xù)期或收回土地使用權(quán)。業(yè)內(nèi)專家評價，把原工業(yè)用地出讓期限調(diào)整為20年，將大規(guī)模減少土地閑置，同時可為土地多次開發(fā)留出上升通道。

　　此外，上海市還將合理提高工業(yè)用地出讓價格，規(guī)定工業(yè)用地出讓價格不能低于所在區(qū)域的基準地價?！耙欢ㄏ朕k法改變企業(yè)圈地、屯地并通過工業(yè)土地升值來獲利的想法，這樣拿地的時候他才會注重考慮產(chǎn)業(yè)效用，就會節(jié)約集約用地，也會使土地市場流量穩(wěn)定?！?nbsp;上海市規(guī)劃國土資源局負責(zé)人說。

　　據(jù)介紹，下一步，上海將繼續(xù)通過政策機制創(chuàng)新，建立完善差別化的存量建設(shè)用地盤活政策，對于104個產(chǎn)業(yè)區(qū)塊和195平方公里的規(guī)劃轉(zhuǎn)型工業(yè)用地，鼓勵提高開發(fā)強度，促進技術(shù)升級和產(chǎn)能增效，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。