什么是“郊野公園”？什么是“郊野單元規(guī)劃”？

說到郊野公園，人們首先會(huì)將目光聚焦在“公園”兩個(gè)字上。從字面上來看，郊野公園容易被想當(dāng)然地理解為“坐落于郊區(qū)野外的公園”，比如說一座座散落于城郊山間田野之間的公園。

事實(shí)上，“郊野公園”一詞起源于英國(guó)，中國(guó)最早的郊野公園出現(xiàn)在香港。

“郊野公園”，是指位于城市郊區(qū)，具有一定規(guī)模、自然條件較好、公共交通便利的生態(tài)游憩空間。從其定位不難看出，郊野公園主要著眼于鄉(xiāng)村地區(qū)，比傳統(tǒng)公園更加強(qiáng)調(diào)生態(tài)人文元素。

由此可見，郊野公園與傳統(tǒng)意義上的城市公園是有一定區(qū)別的，同樣郊野公園不等于郊區(qū)野外的公園。

“郊野單元”，是在集中建設(shè)區(qū)外的郊野地區(qū)實(shí)施規(guī)劃和土地管理的基本單位，是郊野地區(qū)統(tǒng)籌各專項(xiàng)規(guī)劃的基本網(wǎng)格，原則上以鎮(zhèn)域?yàn)橐粋€(gè)基本單元。

“郊野單元規(guī)劃”，是根據(jù)所在鎮(zhèn)鄉(xiāng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展要求，對(duì)集中建設(shè)區(qū)外郊野地區(qū)的用地規(guī)模和結(jié)構(gòu)布局、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等所作的一定期限內(nèi)的綜合部署和具體安排，是落實(shí)集建區(qū)外現(xiàn)狀建設(shè)用地減量化任務(wù)的實(shí)施規(guī)劃，是指導(dǎo)集建區(qū)外土地整治、生態(tài)保護(hù)和建設(shè)、村莊建設(shè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃編制和土地管理工作的依據(jù)。

“郊野單元規(guī)劃”的核心內(nèi)容包括農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治和專項(xiàng)規(guī)劃整合，其中建設(shè)用地整治要求重點(diǎn)減量有污染、高能耗、低效利用的工業(yè)用地，原則上應(yīng)包括郊野公園規(guī)劃內(nèi)的所有建設(shè)用地。

“郊野公園”是以規(guī)劃為引領(lǐng)，以土地綜合整治為平臺(tái)，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為主要政策工具。注重生態(tài)優(yōu)先、尊重自然風(fēng)貌、有機(jī)整合農(nóng)田林網(wǎng)、河湖水系等自然肌理的區(qū)域土地綜合整治，是兼具生態(tài)、生產(chǎn)和休閑游憩等多功能復(fù)合的生態(tài)節(jié)點(diǎn)區(qū)域。

簡(jiǎn)單地說，郊野公園就是郊野單元中規(guī)模較大、自然條件較好、交通便利的休閑空間。郊野公園建設(shè)不單是城市建設(shè)用地減量化的重要載體，它本身也是城市推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重大項(xiàng)目。

進(jìn)行郊野公園單元規(guī)劃的原因

城市的郊野地區(qū)（集中建設(shè)區(qū)以外區(qū)域）長(zhǎng)期處于規(guī)劃滯后的狀態(tài)，一直由宏觀規(guī)劃直接指導(dǎo)項(xiàng)目而缺乏中觀詳細(xì)層面的規(guī)劃引導(dǎo)；各行業(yè)主管部門各自編制專業(yè)規(guī)劃，但卻缺少規(guī)劃的綜合平衡。

郊野公園的建設(shè)既涉及建設(shè)用地的保留、拆除和新建，又涉及農(nóng)用地的整理，同時(shí)還需應(yīng)對(duì)各專業(yè)部門的不同要求和任務(wù)；如僅通過原有的宏觀規(guī)劃和項(xiàng)目設(shè)計(jì)，以及深淺不一的專業(yè)規(guī)劃是無法實(shí)現(xiàn)的。

進(jìn)行郊野公園單元規(guī)劃的目的

通過對(duì)郊野公園單元規(guī)劃可以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌郊野公園內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、旅游休閑、生態(tài)保護(hù)和設(shè)施建設(shè)的各項(xiàng)任務(wù)；實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地的規(guī)劃布局；統(tǒng)籌各個(gè)條線的專業(yè)規(guī)劃要求等。

這些是當(dāng)前在各個(gè)城市的規(guī)劃管理者面前極為緊迫的任務(wù)，這些也關(guān)系到郊野公園的整體品質(zhì)和建設(shè)積極性。

郊野公園單元規(guī)劃就是在這個(gè)背景下應(yīng)運(yùn)而生的，通過郊野公園單元規(guī)劃的編制，將由點(diǎn)及面地探索一條在城市郊野地區(qū)進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的規(guī)劃之路。

展開“郊野公園單元規(guī)劃”和郊野公園建設(shè)的好處

從目前的實(shí)踐來看，郊野單元規(guī)劃和郊野公園建設(shè)是一項(xiàng)順應(yīng)潮流、勢(shì)在必行的民生工程，它可以帶來諸多方面的好處：

1、有助于構(gòu)建城鄉(xiāng)生態(tài)文明格局，使土地整治目標(biāo) 由“增地提等”向著錨固城鄉(xiāng)生態(tài)空間、改善環(huán)境、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等綜合目標(biāo)轉(zhuǎn)變；

2、有助于使城市建設(shè)更為緊湊，促進(jìn)城市的土地利用格局在全域?qū)崿F(xiàn)由增量管理，向流量管理的轉(zhuǎn)變；有助于產(chǎn)業(yè)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等多種涉農(nóng)資源整合，土地整治推進(jìn)思路由項(xiàng)目實(shí)施操作，向著依托整治平臺(tái)統(tǒng)籌各方資源轉(zhuǎn)變；

3、有助于城市的地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，借由郊野公園，土地整治效益由過去的完成耕地保護(hù)任務(wù)，向著激發(fā)郊野地區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力轉(zhuǎn)變。

郊野公園單元規(guī)劃面臨的主要矛盾

郊野公園位于農(nóng)村地區(qū)，基本農(nóng)田和農(nóng)村風(fēng)貌是它的特色，建設(shè)郊野公園不可能拋開“三農(nóng)”問題， 也不可能突破現(xiàn)行的政策環(huán)境和土地制度，搞大拆大建，依賴土地指標(biāo)換取建設(shè)資金。

規(guī)劃編制過程中，對(duì)于減量化是否阻礙地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、郊野公園是搞景觀建設(shè)還是搞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村宅基地是拆還是留這幾個(gè)突出問題一直有所爭(zhēng)議，需要市、區(qū)、鎮(zhèn)政府及相關(guān)部門、建設(shè)單位逐步取得共識(shí)，達(dá)成一致。規(guī)劃編制所面臨的主要問題有：

1、 產(chǎn)業(yè)發(fā)展和減量化

郊野公園的建設(shè)不是以犧牲地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間為代價(jià)的。郊野公園作為生態(tài)空間的一種表現(xiàn)形式，生態(tài)保護(hù)的任務(wù)對(duì)地區(qū)產(chǎn)業(yè)提出了嚴(yán)格要求，如：禁止發(fā)展工業(yè)類項(xiàng)目、針對(duì)園內(nèi)低效高耗能的工業(yè)用地實(shí)施減量化等。

2、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和景觀建設(shè)

郊野公園不同于城市公園，它所處的區(qū)域是城市外圍、有上千年農(nóng)耕歷史、養(yǎng)活著數(shù)千農(nóng)業(yè)人口的農(nóng)村地區(qū)，它的建設(shè)方式不同于城市綠地，也不同于旅游景區(qū)，也不能直接照搬國(guó)外以林地生態(tài)保育為主的郊野公園建設(shè)模式。郊野公園建設(shè)必須兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，解決好老百姓的吃飯問題，落實(shí)好國(guó)家“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”。

郊野公園單元規(guī)劃方式的創(chuàng)新

郊野公園涉及的地類復(fù)雜、任務(wù)目標(biāo)多元，規(guī)劃編制必須結(jié)合郊野地區(qū)的特點(diǎn)和需求，通過創(chuàng)新編制方式，為郊野公園建設(shè)和管理提供規(guī)劃技術(shù)支撐。

1、統(tǒng)一現(xiàn)狀底版、統(tǒng)一用地分類

郊野地區(qū)基本為集體土地，主體多元，地類復(fù)雜，為了體現(xiàn)現(xiàn)狀用地的現(xiàn)勢(shì)性和地類的全覆蓋，同時(shí)為了便于市、區(qū)對(duì)現(xiàn)狀規(guī)模達(dá)成一致，郊野公園單元規(guī)劃采用中國(guó)“全國(guó)第二次土地利用調(diào)查”數(shù)據(jù)作為現(xiàn)狀底版，并統(tǒng)一了時(shí)點(diǎn)。

用地類分采用了覆蓋農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地的《兩規(guī)合一用地分類》，與《全國(guó)土地分類（試行）》及《城市用地分類體系》（包括城鄉(xiāng)用地分類和城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類，以上海為例：《上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則》2011）可以相對(duì)應(yīng)，確保與城鄉(xiāng)規(guī)劃體系、土地規(guī)劃體系中各法定規(guī)劃在用地布局、 規(guī)模指標(biāo)上都能銜接。

2、鎮(zhèn)域規(guī)劃先行

郊野公園雖然面積較大（一般10 km2 以上），但畢竟屬于項(xiàng)目層面的規(guī)劃，對(duì)于涉及用地布局、建設(shè)規(guī)模、耕地保護(hù)等的強(qiáng)制性內(nèi)容的確定，還需要在更宏觀的層面予以研究，如：公園范圍內(nèi)哪些用地應(yīng)當(dāng)減量、獎(jiǎng)勵(lì)空間應(yīng)當(dāng)放在哪里、是否符合城鎮(zhèn)發(fā)展方向等。

郊野公園單元規(guī)劃為了彌補(bǔ)上位規(guī)劃的缺失，先行編制新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃和鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的深化完善方案，研究郊野園的建設(shè)會(huì)對(duì)鎮(zhèn)域產(chǎn)生哪些影響，并對(duì)新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃和鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃提出修編或調(diào)整建議。

3、基于生態(tài)景觀設(shè)計(jì)的土地整治規(guī)劃

土地整治規(guī)劃是郊野公園單元規(guī)劃的重要內(nèi)容之一。土地整治是郊野公園建設(shè)的實(shí)施平臺(tái)，是對(duì)郊野地區(qū)“田、水、路、林、村”等基本要素的統(tǒng)籌安排，郊野公園充分利用這個(gè)平臺(tái)，通過整合資金、聚焦政策，集中推進(jìn)公園建設(shè)。當(dāng)然，郊野公園的土地整治又不同于普通地區(qū)的土地整治；按照郊野公園的實(shí)施目標(biāo)，不僅要落實(shí)減量化和耕地保護(hù)的任務(wù)，應(yīng)體現(xiàn)自然野趣、原生態(tài)的景觀特色，這就要求在土地整治規(guī)劃中進(jìn)一步提升美學(xué)設(shè)計(jì)，與生態(tài)景觀規(guī)劃、旅游策劃相結(jié)合，使郊野 公園的規(guī)劃“基于土地整治，高于土地整治”。

郊野公園單元規(guī)劃編制伊始，通過相關(guān)要素研究，在“田、水、路、林、村”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提煉“風(fēng)土、歷史、文化、人居”等人文要素，融入到方案設(shè)計(jì)之中。之后通過國(guó)際方案征集，對(duì)郊野公園范圍內(nèi)的耕地、園地、林地、水面、濕地等非建設(shè)用地，按照旅游策劃的要求進(jìn)行詳細(xì)設(shè)計(jì)，充分利用各類農(nóng)用地的自然生態(tài)功能，結(jié) 合旅游項(xiàng)目，形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、旅游休閑、生態(tài)保護(hù)三位一體的郊野景觀。

最后，方案落實(shí)到土地整治規(guī)劃中，確定土地整治布局規(guī)劃、劃分整治區(qū)域、安排工程項(xiàng)目?？梢哉f，郊野公園的土地整治是具有大都市特點(diǎn)的土地整治，是服務(wù)于生態(tài)文明的土地整治。

4 、 體現(xiàn)政策平臺(tái)的功能

各城市規(guī)土局應(yīng)為指導(dǎo)郊野公園相關(guān)規(guī)劃編制和實(shí)施提供政策平臺(tái)。以上海為例， 先后出臺(tái)《郊野單元規(guī)劃編制審批和管理若干意見（試行） 》（滬規(guī)土資綜[2013]406 號(hào)） 、《郊野單元（含郊野公園）實(shí)施推進(jìn)政策要點(diǎn)（一） 》（滬規(guī)土資綜〔2013〕416 號(hào)）兩個(gè)文件。

其中，416 號(hào)文件明確了郊野公園的相關(guān)創(chuàng)新政策，包括類集建區(qū)的空間獎(jiǎng)勵(lì)、詳細(xì)規(guī)劃適度調(diào)整、增減掛鉤政策疊加、出讓方式適應(yīng)性選擇、計(jì)劃考核聯(lián)動(dòng)等。郊野公園單元規(guī)劃是這些政策落地的規(guī)劃平臺(tái)，并在編制過程中，與實(shí)施情況相結(jié)合，對(duì)這些政策形成反饋，為今后進(jìn)一步細(xì)化政策、并在郊野地區(qū)明確管理口徑提供支撐。

同時(shí)，郊野公園單元規(guī)劃也是統(tǒng)籌地區(qū)各條線目標(biāo)、任務(wù)、政策、資金的空間平臺(tái)。郊野公園建設(shè)需要各部門形成合力，聚焦政策，整合資源，共同推進(jìn)，郊野地區(qū) 涉及的土地整治、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)補(bǔ)償、片林建設(shè)、農(nóng)田水利、村莊改造等各類項(xiàng)目和專項(xiàng)資金，如何善加利用，需要一個(gè)統(tǒng)一的空間規(guī)劃作為平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)效益的最大化。

因此，規(guī)劃在編制時(shí)，除了圍繞規(guī)土部門的創(chuàng)新政策，還積極與各專業(yè)主管部門對(duì)接，對(duì)專業(yè)規(guī)劃進(jìn)行綜合平衡，形成控制線和控制點(diǎn)，落實(shí)近期建設(shè)項(xiàng)目，引導(dǎo)資金有序投入。

主要規(guī)劃內(nèi)容

目前中國(guó)的郊野公園建設(shè)還沒有先例，郊野公園單元規(guī)劃編制的過程將是一個(gè)漸進(jìn)式的探索過程。通過結(jié)合現(xiàn)有的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系和土地規(guī)劃體系，充分運(yùn)用政策手段和管理手段，形成了目前的規(guī)劃編制內(nèi)容?；蛘哒f，現(xiàn)在的編制內(nèi)容是一系列有針對(duì)性的規(guī)劃的整合。郊野公園單元規(guī)劃的核心內(nèi)容主要包括4 部分:

1、規(guī)劃總體布局

依據(jù)上位規(guī)劃，根據(jù)地區(qū)目標(biāo)定位和自身特色確定郊野公園的總體布局。包括功能結(jié)構(gòu)和用地布局，其中用地布局是覆蓋全地類（農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地）的土地利用規(guī)劃。

2、農(nóng)用地整治

指針對(duì)“田、水、路、林”等農(nóng)用地和未利用地進(jìn)行的土地整治規(guī)劃。內(nèi)容包括農(nóng)業(yè)布局、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)田水利、田間道路、農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境、設(shè)施農(nóng)用 地及項(xiàng)目區(qū)劃分。規(guī)劃在完成上位規(guī)劃確定的各項(xiàng)地保有量、補(bǔ)充耕地量和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)量的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步結(jié)合生態(tài)景觀設(shè)計(jì)，豐富郊野公園觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)的功能。

3、建設(shè)用地整治

確定郊野公園內(nèi)集建區(qū)外現(xiàn)狀建設(shè)用地的分類處置方案，明確新增建設(shè)用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局，重點(diǎn)是通過對(duì)集建區(qū)外的現(xiàn)狀零星農(nóng)村建設(shè)用地、低效工業(yè)用地等 進(jìn)行拆除復(fù)墾，實(shí)現(xiàn)減量化，并根據(jù)減量化激勵(lì)措施和實(shí)施機(jī)制，明確由減量化產(chǎn)生的類集建區(qū)用地規(guī)模和選址布局。內(nèi)容包括減量化方案、增減掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃、和類集建區(qū)布局規(guī)劃。由于郊野公園的風(fēng)貌景觀要求，規(guī)劃還提出核心控制指標(biāo)對(duì)建設(shè)用地規(guī)模、建設(shè)的密度等進(jìn)行控制。

4、專項(xiàng)規(guī)劃整治

對(duì)郊野公園區(qū)域已有的規(guī)劃進(jìn)行整合，對(duì)道路交通、公共服務(wù)設(shè)施、市政設(shè)施等相關(guān)內(nèi)容提出規(guī)劃導(dǎo)向和總體要求。內(nèi)容包括道路交通、市政設(shè)施、服務(wù)設(shè)施、生態(tài)保護(hù)與建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、風(fēng)貌和開發(fā)控制、歷史文化保護(hù)、村莊保留與改造。

類集建區(qū)的規(guī)劃空間獎(jiǎng)勵(lì)制度的建立( 參照上海相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)制度)

1、關(guān)于類集建區(qū)空間比例

在區(qū)縣政府統(tǒng)籌安排和鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府推進(jìn)實(shí)施下，在集建區(qū)外實(shí)現(xiàn)現(xiàn)狀建設(shè)用地減量化的，可獲得類集建區(qū)的建設(shè)用地規(guī)劃空間。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃確定的減量化任務(wù)， 類集建區(qū)的空間規(guī)模原則上控制在減量化建設(shè)用地面積的1/3 以內(nèi)。

2、關(guān)于類集建區(qū)選址布局

郊野單元規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后，即初步確定了待激活的類集建區(qū)邊界。相關(guān)建設(shè)用地減量化工作經(jīng)市局確認(rèn)完成后，對(duì)應(yīng)面積的類集建區(qū)方可激活辦理各類規(guī)劃土地手續(xù)。 經(jīng)激活的類集建區(qū)邊界和建設(shè)用地減量復(fù)墾后產(chǎn)生的新增耕地等，將一同納入土地利用總體規(guī)劃實(shí)施和大機(jī)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫(kù)的年度更新。

類集建區(qū)選址應(yīng)結(jié)合新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃研究確定。已啟動(dòng)新一輪總體規(guī)劃編制的地區(qū)，需結(jié)合新規(guī)劃遠(yuǎn)景方案研究； 未啟動(dòng)的地區(qū)，應(yīng)按照原批準(zhǔn)的總體規(guī)劃研究確定。具體選址要求如下：

1、應(yīng)鄰近集中建設(shè)區(qū)，統(tǒng)籌考慮現(xiàn)狀和新增發(fā)展需求，保證整體性。優(yōu)先選擇現(xiàn)狀建設(shè)用地較為集中的地區(qū)，不占或少占基本農(nóng)田。

2、避免占用生態(tài)網(wǎng)絡(luò)空間，不得占用水源保護(hù)區(qū)和市政交通走廊，嚴(yán)格限制占用近郊綠環(huán)和生態(tài)間隔帶。

3、原則上不納入工業(yè)區(qū)塊，嚴(yán)格限制新增工業(yè)用地。

4、遠(yuǎn)郊和生態(tài)地區(qū)可以結(jié)合地區(qū)需要設(shè)置集中建設(shè)點(diǎn)。集中建設(shè)點(diǎn)原則上不得新增工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)、城鎮(zhèn)住宅和為城鎮(zhèn)生活區(qū)、產(chǎn)業(yè)區(qū)配套的公共服務(wù)設(shè)施等用地，如：行政辦公用地、批發(fā)市場(chǎng)用地、教育科研用地、醫(yī)療衛(wèi)生用地（有特殊防疫需求的除外）、社區(qū)及公共服務(wù)設(shè)施用地（為集建區(qū)外地區(qū)配套的除外） ，集中建設(shè)點(diǎn)在形態(tài)上應(yīng)符合風(fēng)貌控制要求。