用途分區(qū)、分類管理是實施國土空間用途管制的核心內(nèi)涵。在過去的研究和實踐中，學者們探討了多種分區(qū)思路，形成了多種分區(qū)模式。一是，以土地利用類型為基礎(chǔ)的用途分區(qū)模式。二是，以規(guī)劃用途為基礎(chǔ)的管制分區(qū)模式。三是，單純以管制為目標的分區(qū)。四是，以行政區(qū)為基本單元，按照主體功能實施分類管控。然而，長期以來空間開發(fā)利益主體主要圍繞著指標展開博弈，空間管制往往難以落地。因此，構(gòu)建新的用途管制分區(qū)已成為新一輪國土空間規(guī)劃的重要內(nèi)容、是落實統(tǒng)一用途空間管制的基本前提。為此，國家專門制定了《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定三條控制線的指導意見》（簡稱“意見”），要求“根據(jù)各地不同的自然資源稟賦和經(jīng)濟社會發(fā)展實際，針對三條控制線不同功能，建立健全分類管控機制”、以及“科學有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間”，明確了“三區(qū)三線”在國土空間規(guī)劃分區(qū)與用途管制中的核心地位。

2.1 現(xiàn)行空間類規(guī)劃空間分區(qū)特點及問題

對空間進行分區(qū)劃定和按區(qū)域分類管理是空間類規(guī)劃的核心內(nèi)容，選擇中國現(xiàn)有的主要空間類規(guī)劃，包括主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃四種規(guī)劃，分別對其分區(qū)類型、內(nèi)容及方法進行梳理（圖1）?？梢园l(fā)現(xiàn)，第一，除主體功能區(qū)規(guī)劃以外，其他的空間類規(guī)劃普遍以土地利用類型作為分區(qū)的底盤，由于土地利用類型具有唯一性和排他性特點。第二，分區(qū)管制的重點在于對建設(shè)開發(fā)活動的限制，忽略了與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保護等非建設(shè)活動之間的協(xié)調(diào)管控機制。第三，分區(qū)依據(jù)以單一評價或主觀判斷為主，科學性不足。土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃管制區(qū)依據(jù)各自規(guī)程，主要以單一適宜性評價作為分區(qū)基礎(chǔ)，但實踐中適宜性評價在分區(qū)中所起的作用有限。分區(qū)缺乏對空間發(fā)展自然本底和承載潛力的科學認知，而且從用途區(qū)到覆蓋全域的管制區(qū)，具體劃分思路并不清晰。

2.2 “三區(qū)三線”為核心的用途管制分區(qū)內(nèi)涵與要求

新時代的空間規(guī)劃體系要謀劃高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護相協(xié)調(diào)的、統(tǒng)一的國土空間格局，這就要求空間分區(qū)必須立足于空間規(guī)律，統(tǒng)籌考慮整體利益，凸顯不同區(qū)域的國土空間開發(fā)功能與保護價值，保證國土空間高效開發(fā)、保護和利用。以“三區(qū)三線”為核心的國土空間用途管制分區(qū)內(nèi)涵是什么，在分區(qū)管制實踐中的要求是什么，都是亟需明確的問題。

第一，“三區(qū)三線”是新時代統(tǒng)一國土空間規(guī)劃體系背景下，整合相關(guān)空間類規(guī)劃管控分區(qū)的重要舉措，是協(xié)調(diào)空間開發(fā)與保護關(guān)系的重要載體。新的國土空間規(guī)劃強調(diào)規(guī)劃內(nèi)容的綜合性和系統(tǒng)性，既包括城鎮(zhèn)空間，也包括農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間和其他空間。以國土空間規(guī)劃分區(qū)為基礎(chǔ)，空間治理要實現(xiàn)“生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”的目標要求。因此，以“三區(qū)三線”為載體，形成統(tǒng)一的、覆蓋全域的空間管控分區(qū)，是協(xié)調(diào)高水平保護與高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系，是實施統(tǒng)一用途管制、建立空間規(guī)劃體系和保障可持續(xù)發(fā)展的重要前提。

第二，“三區(qū)三線”是對空間沖突調(diào)解和空間利益權(quán)衡做出的有效應對,對空間規(guī)律性的科學認知是“三區(qū)三線”的理論基礎(chǔ)，“雙評價”是“三區(qū)三線”劃定的基本技術(shù)依據(jù)。“三區(qū)三線”是對空間同一性與空間異質(zhì)性辯證關(guān)系的體現(xiàn)，它是在科學、系統(tǒng)開展“雙評價”基礎(chǔ)上，對全域空間布局和全要素稟賦的科學認知與系統(tǒng)把握。“三區(qū)三線”劃定應充分遵循、適應、利用自然—社會系統(tǒng)的運行規(guī)律，識別空間問題和沖突，將生態(tài)優(yōu)先、底線思維、生命共同體等生態(tài)文明價值觀轉(zhuǎn)譯成時空秩序的語境，明確不同區(qū)域國土空間開發(fā)、保護與利用的重要程度，從而為制定相應空間管控策略提供基礎(chǔ)。

在國土空間用途管制分區(qū)中，“三條控制線”是落實用途管制的“主戰(zhàn)場”，“三條控制線”權(quán)責主體明確、邊界清晰，有利于在特定部門、不同層級政府之間進行剛性管控和有效傳導?！叭齾^(qū)”依據(jù)主導功能定位，在空間位置上互不交疊且覆蓋全域，劃定的彈性和不確定性較大。筆者認為“三條控制線”兼具“功能區(qū)”和“管制區(qū)”的雙重屬性，而“三區(qū)”則側(cè)重于“功能區(qū)”，因此，國土空間用途管制分區(qū)需要在“三區(qū)”基礎(chǔ)上，結(jié)合“三線”，依據(jù)“劃管結(jié)合”原則，系統(tǒng)實施。

3.1 筑牢空間分區(qū)的基礎(chǔ)：科學的“雙評價”

以“雙評價”為基礎(chǔ)，摸清國土空間家底，對國土空間結(jié)構(gòu)和布局做出科學預判，引導用途分區(qū)為城鎮(zhèn)發(fā)展和農(nóng)業(yè)開發(fā)優(yōu)勢區(qū)提供空間保障，科學識別環(huán)境容量嚴重超標區(qū)和生態(tài)保護的優(yōu)先區(qū)。另一方面，用途分區(qū)是面向規(guī)劃實施和空間管控的，重點并非在于“形態(tài)”，而是在于針對性的管控和配套政策，以實現(xiàn)國土空間高水平保護和高質(zhì)量開發(fā)。因此，用途分區(qū)需要尊重空間規(guī)律，落實底線思維、生命共同體、集約節(jié)約等政策要求，統(tǒng)籌開發(fā)與保護，協(xié)調(diào)生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三大空間結(jié)構(gòu)，細化管控規(guī)則、規(guī)范開發(fā)秩序，從而做到有據(jù)可循，有規(guī)可依。

當前，主流思路是以空間開發(fā)適宜性為基礎(chǔ)劃定三大基本功能區(qū)。即根據(jù)空間對城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)開發(fā)與生態(tài)保護等行為的適宜程度，來確定功能定位。然而，這種模式容易忽略空間開發(fā)與資源環(huán)境承載力的匹配，導致城市無序蔓延、環(huán)境容量超標、生態(tài)系統(tǒng)退化等一系列問題。因此，必須建立與空間規(guī)劃體系相適應的、新“雙評價”范式，支撐“三區(qū)”的科學落位。

將資源環(huán)境承載力評價和國土空間開發(fā)適宜性評價納入統(tǒng)一框架，建立一個能為“三區(qū)”劃定所用的“雙評價”范式。第一，承載能力評價更加關(guān)注資源環(huán)境對人類活動的約束，強調(diào)空間開發(fā)的底線，而適宜性評價則側(cè)重于空間開發(fā)是否能夠達到最大效益。因此，可將二者關(guān)聯(lián)，保證空間開發(fā)活動控制在底線范圍內(nèi)并實現(xiàn)最優(yōu)布局。第二，將空間開發(fā)適宜性與承載潛力相關(guān)聯(lián)，規(guī)劃是對未來人地關(guān)系狀態(tài)做出空間安排，保證未來的生產(chǎn)力布局既位置合適，又有承載潛力落地。因此，只有將資源環(huán)境承載潛力與空間開發(fā)適宜程度相結(jié)合，才能夠提供面向未來的科學分區(qū)策略。

3.2 “三區(qū)”劃分的創(chuàng)新思路：“適宜性”＋“適應性”

實踐中，盡管“雙評價”結(jié)果能夠?qū)Α叭齾^(qū)”的劃分提供支撐，但僅采用“雙評價”結(jié)果來實現(xiàn)“三區(qū)”的空間落位仍存在一定的邏輯問題。因為“雙評價”本質(zhì)上是對區(qū)域城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保護等不同空間利用導向的適宜性程度進行解構(gòu)，而“三區(qū)”思維，是為了便于管理實踐，強調(diào)主導功能的異質(zhì)空間，這意味著盡管“三區(qū)”分別以城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保護功能為主導，但其各自空間范圍內(nèi)并不排斥其他功能。為解決這一邏輯缺陷，本文試圖引入一個“輔助變量”，即空間的“適應性”。如果說“雙評價”側(cè)重于空間客體對開發(fā)活動的“適宜性”評定，那么空間的現(xiàn)狀用途則可以表征在長期自然選擇和人類干預下空間所形成的“適應性”狀態(tài)。以“適應性”作為評判“多宜性”空間主導功能的依據(jù)，能夠綜合反映空間利用的科學性和現(xiàn)實性。其次，將“適宜性”和“適應性”納入統(tǒng)一框架下比較分析，有利于識別不適宜地區(qū)的錯誤開發(fā)行為并進行糾正。

基于上述思路，本文通過構(gòu)建“四維魔方”方法實現(xiàn)“三區(qū)”的空間落位。別選取城鎮(zhèn)建設(shè)適宜程度、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜程度、以及生態(tài)保護重要程度作為三維魔方的X軸、Y軸和Z軸，并在對應的軸線上設(shè)置分級值，即高、中、低三個等級，對三條軸線上的分級節(jié)點分別進行組合，可形成27種組合方案。針對這些組合制定相應的分類規(guī)則進行三維評判，最終得到分區(qū)結(jié)果。本文提出的“四維魔方”，則是在“三維魔方”基礎(chǔ)上，增加一個維度，即“現(xiàn)狀空間用途”維。為方便實施，在土地利用分類的基礎(chǔ)上，將現(xiàn)狀空間用途劃分為“城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間”三類，與“三區(qū)”相對應。由此，建立一個包含81種情景的“四維魔方”模型（圖2）。對該模型而言，不同情景的評判規(guī)則尤為重要，直接關(guān)系到不確定性空間的分區(qū)。

與27種情景的“三維魔方”相比，改進的81種情景的“四維魔方”在“三區(qū)”劃分和管控實踐上都具有明顯優(yōu)勢：一是降低了結(jié)果集成的不確定性和主觀性，二是改進后的模型使“三區(qū)”劃分結(jié)果更符合現(xiàn)實管理實踐。

3.3 用途管制分區(qū)模式：從功能區(qū)到管制區(qū)

過去空間類規(guī)劃主流的用途管制分區(qū)模式是在用途分區(qū)的基礎(chǔ)上劃分管制區(qū)，這種分區(qū)模式未能考慮不同功能土地類型的管制目標和要求。新的國土空間規(guī)劃提出要建立以“三區(qū)三線”為核心的空間管控思路，用途管制分區(qū)的模式實現(xiàn)由“管制分區(qū)”到“功能分區(qū)＋管制規(guī)則”的分區(qū)轉(zhuǎn)變，空間的功能性屬性得到凸顯。

因此，在已有研究基礎(chǔ)上，本文提出一個“功能區(qū)與管制區(qū)相融合”的分區(qū)模式，并構(gòu)建起一種分級、分功能、易操作、覆蓋全域的國土空間管控分區(qū)思路。首先，將最終校驗劃定的“三區(qū)”作為“基本功能區(qū)”，即“城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展區(qū)、生態(tài)保護區(qū)”。其次，依據(jù)“雙評價”適宜性產(chǎn)出結(jié)果，在三類基本功能區(qū)層級之下分別劃分“剛性管制區(qū)、優(yōu)化引導區(qū)、改善提升區(qū)”三類管控區(qū)。剛性管制區(qū)和優(yōu)化引導區(qū)以外的區(qū)域為改善提升區(qū)。由此，建立起一個“3＋3＋3”的空間用途管制分區(qū)模式，各類管制區(qū)一方面能夠凸顯空間功能的主導性與差異性，另一方面也能體現(xiàn)管控的方向和路徑，有利于統(tǒng)一管制規(guī)則，提高管制效率（圖3）。

在分區(qū)基礎(chǔ)上，融合各部門對“山水林田湖草”生命共同體等各類非建設(shè)用地的管理要求，以及各類規(guī)劃對建設(shè)活動的準入標準和管控強度，探索不同管控區(qū)內(nèi)相應的管控路徑，探索建立一套“剛?cè)岵钡目臻g管制規(guī)則，回答用途管制中“不能做什么”、“可以做什么”、“可以怎么做”等問題。

在新國土空間規(guī)劃體系中，以“三區(qū)三線”為核心的規(guī)劃分區(qū)與用途管制模式已經(jīng)成為整合各類分區(qū)的基本共識、是實施統(tǒng)一國土空間用途管制的重要抓手。本文剖析了“三區(qū)三線”與國土空間用途管制分區(qū)的邏輯關(guān)系。研究發(fā)現(xiàn)“三區(qū)”的空間落位相對薄弱，導致空間用途管制難以實現(xiàn)由剛性太強到剛性約束和彈性激勵相互協(xié)調(diào)，“剛?cè)岵钡哪Ｊ睫D(zhuǎn)變。為解決這一問題，本文首先提出一種“適應性”與“適宜性”相結(jié)合的“三區(qū)”劃分思路，從而降低以往“三區(qū)”劃分的不確定性和主觀性；其次，以“三區(qū)三線”為核心，提出“用途區(qū)和管制區(qū)相融合”的分區(qū)模式，并為各用途管制區(qū)提出相應管控策略。然而，在現(xiàn)實操作中，空間用途管制在不同層級政府層面仍存在職責不清、傳導機制不明等一系列問題，如何合理劃分事權(quán)，不同層級政府各司其職，實現(xiàn)統(tǒng)一用途管制在縱向上有效傳導，橫向上跨行政區(qū)協(xié)調(diào)等問題都有待下一步的深入思考和研究探索。

（本文責編：張冰松；網(wǎng)絡(luò)編輯：曾 爽）