在2021年修訂《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱本法）前，各地各部門(mén)通過(guò)法規(guī)、部門(mén)規(guī)章或規(guī)范性文件對(duì)法制審核制度出臺(tái)了專門(mén)規(guī)定，并在實(shí)踐層面進(jìn)行了有意義的探索。在司法實(shí)踐中，人民法院也根據(jù)上述有關(guān)規(guī)定對(duì)法制審核程序進(jìn)行了審查。（2021）晉0581行初5號(hào)行政判決書(shū)和（2021）閩08行終47號(hào)判決書(shū)均認(rèn)為，相關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照所屬地方法規(guī)規(guī)定進(jìn)行法制審核但沒(méi)有進(jìn)行審核，其作出的行政處罰決定予以撤銷。（2020）桂行申704號(hào)行政裁定書(shū)認(rèn)為，法制審核屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部程序，不影響行政處罰決定的效力。（2020）豫1623行初6號(hào)認(rèn)為，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提交的違法案件處理決定呈批表上法制機(jī)構(gòu)審核意見(jiàn)欄沒(méi)有負(fù)責(zé)人簽名顯屬程序違法，依法應(yīng)予撤銷。盡管上述案例發(fā)生在本法實(shí)施前，且系依照地方法規(guī)或參照部門(mén)規(guī)章關(guān)于法制審核程序的規(guī)定進(jìn)行裁判的，但凸顯了一個(gè)重要問(wèn)題——司法機(jī)關(guān)對(duì)法制審核程序的功能和價(jià)值認(rèn)識(shí)不一。

（一）法制審核程序是法定程序

《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度 執(zhí)法全過(guò)程記錄制度 重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕118號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）指出，“重大執(zhí)法決定法制審核是確保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出的重大執(zhí)法決定合法有效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出重大執(zhí)法決定前，要嚴(yán)格進(jìn)行法制審核，未經(jīng)法制審核或者審核未通過(guò)的，不得作出決定?！北痉ǖ谖迨藯l第一款也作出了同樣的規(guī)定。該處的“不得”，為法律規(guī)范的禁止性指引要求，表明立法對(duì)上述違反行為的絕對(duì)不能容忍性。

（二）法制審核程序是重要程序

在辦理涉及行政相對(duì)人或第三人重大權(quán)益的案件時(shí)，執(zhí)法應(yīng)當(dāng)保持理性和審慎。法制審核可以充分挖掘和利用執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部的專業(yè)力量，在相當(dāng)程度上確?！安閷彿蛛x”，是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)自我預(yù)防、自我控制、自我糾錯(cuò)的重要機(jī)制。

（一）法制審核適用的四種情形

關(guān)于法制審核適用情形，本法第五十八條第一款作出了相應(yīng)的規(guī)定。

從應(yīng)然層面上看，作為公權(quán)力機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)是為了主張、維護(hù)公共利益；從實(shí)然層面上看，公共利益的內(nèi)涵和外延又難以清晰界定。但這并不意味著在法制審核時(shí)，執(zhí)法人員可以恣意判斷公共利益的“重量級(jí)”。此處的“重大公共利益”應(yīng)當(dāng)是客觀存在的和可衡量的。

“重大公共利益”屬于不確定概念，既包含“質(zhì)”的不確定性，又包含“量”的不確定性?！爸卮蠊怖妗备拍钪荚诒磉_(dá)立法者對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)所作的應(yīng)然性規(guī)范指導(dǎo)，即立法者授權(quán)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)結(jié)合生活經(jīng)驗(yàn)、立法目的、立法意圖等將其價(jià)值具體化——執(zhí)法主體通過(guò)法律解釋，使其內(nèi)涵和外延得以明晰，適用于具體個(gè)案。

具體化不確定概念的主要方法是類型化。如何實(shí)現(xiàn)“重大公共利益”概念的類型化？

首先，應(yīng)當(dāng)把握《行政處罰法》的總則地位?！缎姓幜P法》在行政處罰領(lǐng)域中為一般法，而其他法律中的行政處罰規(guī)定為特別法。案件是否涉及重大公共利益，應(yīng)當(dāng)從行政處罰特別法中尋找答案。

其次，每一部專門(mén)行政法都有特定的規(guī)范目的，比如《中華人民共和國(guó)水法（2016修正）》第一條就明確了該法的規(guī)范目的，即為了合理開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)水資源，防治水害，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用。探討公共利益的內(nèi)涵及其級(jí)別，應(yīng)當(dāng)基于專門(mén)行政法的規(guī)范目的進(jìn)行類型化。再次，每部專門(mén)行政法的特別行政處罰（法律責(zé)任）規(guī)定，都是立法者根據(jù)公共利益“質(zhì)”、“量”的考量而設(shè)計(jì)的理想法律秩序安排。執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)基于專門(mén)行政法的規(guī)范目的，根據(jù)違法行為侵害對(duì)象及其數(shù)量將“重大公共利益”歸類?？偠灾?，執(zhí)法主體對(duì)“重大公共利益”解釋和判斷應(yīng)當(dāng)保持一致性、客觀性和可操作性。

1996年《行政處罰法》首次在我國(guó)法律上確立了聽(tīng)證制度。為了避免“聽(tīng)而不證”，聽(tīng)證流于形式，為使聽(tīng)證真正成為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行使行政處罰權(quán)的有效程序控制機(jī)制，本次《行政處罰法》修訂對(duì)聽(tīng)證制度予以完善。一是擴(kuò)大了聽(tīng)證的適用范圍。將處于較大數(shù)額罰款等對(duì)當(dāng)事人權(quán)益產(chǎn)生較大應(yīng)不利影響的行政處罰種類納入聽(tīng)證適用范圍。同時(shí)，增加了概括條款和兜底條款，將其他較重的行政處罰及法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他情形，亦納入聽(tīng)證適用范圍。二是規(guī)范了聽(tīng)證程序。明確了當(dāng)事人參與聽(tīng)證活動(dòng)的權(quán)利義務(wù)，將聽(tīng)證參加人員擴(kuò)大到有關(guān)人員。三是明確了聽(tīng)證筆錄的法律效力，在一定程度上確立了“案卷排他原則”。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽(tīng)證筆錄，作出行政處罰決定。

從理論上說(shuō)，行政處罰的聽(tīng)證可分為正式聽(tīng)證和非正式聽(tīng)證。行政處罰的正式聽(tīng)證是指行政機(jī)關(guān)在非本案調(diào)查人員的主持下，由調(diào)查取證人員、案件當(dāng)事人、利害關(guān)系人及其委托代理人參加，聽(tīng)取各方的陳述意見(jiàn)、質(zhì)證、提供證據(jù)的一種法律制度。行政處罰的非正式聽(tīng)證則是通過(guò)簡(jiǎn)易程序，為行政相對(duì)人提供一個(gè)陳述、申辯意見(jiàn)機(jī)會(huì)的一種聽(tīng)證程序。本法第六十三條、六十四條、六十五條規(guī)定的，為正式聽(tīng)證程序；第四十四條、四十五條規(guī)定的，為非正式聽(tīng)證程序。

在第五十八條第一款第二項(xiàng)中，“直接關(guān)系當(dāng)事人或者第三人重大權(quán)益”對(duì)“經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序”的修飾和限定。從本法整體文本來(lái)說(shuō)，本項(xiàng)中的聽(tīng)證，指的是正式聽(tīng)證，并不包括非正式聽(tīng)證。從適用范圍上看，正式聽(tīng)證涉及行政相對(duì)人或利害關(guān)系人的重大權(quán)益，且有關(guān)人員提出了異議；從程序上看，正式聽(tīng)證更加規(guī)范，具有“準(zhǔn)司法”性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅予以對(duì)待；從效力上看，聽(tīng)證筆錄系作出行政處罰決定的重要甚至唯一根據(jù)。在此情況下，提起法制審核，具有合理性、緊迫性和必要性。值得注意的是，該項(xiàng)強(qiáng)調(diào)的“經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序”，是從應(yīng)然層面和利益衡量角度來(lái)講的，至于行政相對(duì)人或第三人是否申請(qǐng)了聽(tīng)證，還是僅僅提交了陳述申辯詞，則暫不考慮。

根據(jù)GB/T 15834—2011的規(guī)定，頓號(hào)表示語(yǔ)段中并列詞語(yǔ)之間或某些序次語(yǔ)之后的停頓。顯而易見(jiàn)，第三項(xiàng)的頓號(hào)應(yīng)用情形屬于“并列詞語(yǔ)”之間的停頓。在不同層次并列詞語(yǔ)之間使用頓號(hào)，會(huì)造成層次混亂，導(dǎo)致句子意思表達(dá)錯(cuò)誤。該處頓號(hào)表明，“案件情況疑難復(fù)雜”和“涉及多個(gè)法律關(guān)系”處于同一表意層次，即前者并未包含后者。

（1）所謂案件情況“疑難復(fù)雜”，并非來(lái)自于主觀臆斷，而是源自對(duì)行政處罰行為合法性要件——職權(quán)、證據(jù)、依據(jù)和程序等四個(gè)方面“疑難雜癥”的理性判斷。若對(duì)案件情況“疑難復(fù)雜”失去相對(duì)確定的衡量標(biāo)準(zhǔn)，作為“理性人”的案件調(diào)查人員，易將原本無(wú)需法制審核的案件也“塞入”法制審核部門(mén)，則該部門(mén)會(huì)難承其重。因此，案件調(diào)查部門(mén)在向法制審核部門(mén)移送卷宗時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)所謂的“疑難復(fù)雜”適當(dāng)說(shuō)明并予以程序留痕。

（2）立法機(jī)關(guān)將“涉及多個(gè)法律關(guān)系”的案件納入法制審核情形的初衷是好的，表面上，“多個(gè)法律關(guān)系”自然指的是兩個(gè)或兩個(gè)以上法律關(guān)系，但法律關(guān)系作為法學(xué)的基本范疇之一，概念極為抽象，理解和適用相當(dāng)困難。讓一線執(zhí)法人員去判斷法律關(guān)系的數(shù)量，簡(jiǎn)直是“強(qiáng)人所難”。實(shí)踐要求的操作便捷、易懂。法律規(guī)范是法律關(guān)系形成、變更和消滅的法律依據(jù)；法律事實(shí)是指法律規(guī)范所規(guī)定的、能夠引起法律關(guān)系產(chǎn)生、變更和消滅的客觀情況或現(xiàn)象。法律規(guī)范和法律事實(shí)是理解和處理法律關(guān)系質(zhì)量、數(shù)量的“鑰匙”。在同一時(shí)空維度內(nèi)，違法行為人違反多個(gè)（是否是同一法律規(guī)范，在所不問(wèn)）法律規(guī)范的案件，即屬于“涉及多個(gè)法律關(guān)系”的案件。在不同時(shí)間維度內(nèi)、不同空間維度內(nèi)或不同違法行為人違反行政法律規(guī)范的案件，當(dāng)然屬于“涉及多個(gè)法律關(guān)系”的案件。理清案件中的每一個(gè)法律關(guān)系，是正確“量罰”的基礎(chǔ)。

法律、法規(guī)有相關(guān)規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核，屬于指引性規(guī)定；事實(shí)上，絕大多數(shù)省級(jí)人民政府、部廳級(jí)部門(mén)也出臺(tái)了相關(guān)規(guī)范性文件，對(duì)法制審核的范圍作出了規(guī)定。增加法制審核程序本身，并沒(méi)有直接增加行政相對(duì)人的負(fù)擔(dān)或減損行政相對(duì)人的權(quán)益，相反，對(duì)確保依法行政、提高執(zhí)法效率則大有裨益。在上述規(guī)定沒(méi)有縮減本法規(guī)定的法制審核范圍時(shí)，相關(guān)行政執(zhí)法主體都應(yīng)當(dāng)予以遵守。

（二）法制審核適用情形的法益分析

本法第五十八條第一款規(guī)定的四種情形，實(shí)質(zhì)上確定了案件是否納入法制審核的根本標(biāo)準(zhǔn)——利益衡量標(biāo)準(zhǔn)。利益衡量標(biāo)準(zhǔn)包括三項(xiàng)指標(biāo)：權(quán)益保護(hù)、執(zhí)法效率和執(zhí)法成本。

比如第五十八條第一款規(guī)定的案件需要法制審核，不僅表明立法對(duì)該利益本身的重視，同時(shí)也表明立法對(duì)提高執(zhí)法效率的殷切期望，即不要因?yàn)閳?zhí)法不規(guī)范導(dǎo)致行政處罰決定最終被撤銷或確認(rèn)無(wú)效，導(dǎo)致重大公共利益保護(hù)遲遲不到位。又如第二項(xiàng)規(guī)定涉及的案件需要法制審核，意在表明執(zhí)法主體既要關(guān)注執(zhí)法效率，更要注意謹(jǐn)慎、公正執(zhí)法，強(qiáng)化對(duì)行政相對(duì)人或第三人權(quán)益的保護(hù)。之所以第三項(xiàng)規(guī)定涉及的案件也需要法制審核，是因?yàn)樵擃惏讣鲥e(cuò)率高、影響面大、糾紛量多。當(dāng)然，對(duì)于簡(jiǎn)易程序、小額罰款等行政處罰案件，依照利益衡量標(biāo)準(zhǔn)的三項(xiàng)指標(biāo)， 則沒(méi)有法制審核的必要性。

本法對(duì)法制審核內(nèi)容未作具體規(guī)定。《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定的法制審核內(nèi)容主要為：行政執(zhí)法主體是否合法，行政執(zhí)法人員是否具備執(zhí)法資格；行政執(zhí)法程序是否合法；案件事實(shí)是否清楚，證據(jù)是否合法充分；適用法律、法規(guī)、規(guī)章是否準(zhǔn)確，裁量基準(zhǔn)運(yùn)用是否適當(dāng)；執(zhí)法是否超越執(zhí)法機(jī)關(guān)法定權(quán)限；行政執(zhí)法文書(shū)是否完備、規(guī)范；違法行為是否涉嫌犯罪、需要移送司法機(jī)關(guān)等。各地各部門(mén)發(fā)布實(shí)施的法制審核方案（辦法）與上述規(guī)定幾乎一致。但要把上述規(guī)定落實(shí)落穩(wěn)，需要妥善處理以下幾個(gè)重點(diǎn)、難點(diǎn)：

（一）程序合法性審查

1.程序合“法”的法不僅包括法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的執(zhí)法程序，也包括規(guī)范文件規(guī)定的且與法律、法規(guī)、規(guī)章不相抵觸的執(zhí)法程序。規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，行使職權(quán)的一種合法形式和有效手段。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依此誠(chéng)信執(zhí)法、自我拘束。

2.程序合“法”的法不僅包括法定程序，也包括正當(dāng)程序。法定程序強(qiáng)調(diào)的是程序的成文化外觀，而正當(dāng)程序更強(qiáng)調(diào)程序的內(nèi)涵和價(jià)值。很難給正當(dāng)程序下個(gè)統(tǒng)一的、明確的定義，但對(duì)正當(dāng)程序的要求，社會(huì)卻有相當(dāng)?shù)墓沧R(shí)：行政主體行使職權(quán)必須符合最基本、最低程度的程序正義標(biāo)準(zhǔn)，具體包括公開(kāi)、告知、聽(tīng)證、說(shuō)明理由、回避、救濟(jì)等。

（二）證據(jù)（事實(shí)）審核

法制審核什么內(nèi)容，從程序上來(lái)說(shuō)，取決于行政執(zhí)法承辦機(jī)構(gòu)向法制審核機(jī)構(gòu)送審了什么材料。各地各部門(mén)的法制審核方案（辦法）都以列舉加兜底的方式，規(guī)定了應(yīng)當(dāng)送交法制審核的材料。該種規(guī)制方式很明確，要求相關(guān)指定的材料必須在送交審核前完成，對(duì)實(shí)務(wù)操作具有很強(qiáng)的指導(dǎo)作用。但其也有一定的“誤導(dǎo)”作用，似乎審核方案（辦法）指明的或法制審核機(jī)構(gòu)明確要求的材料才需送審。實(shí)際上，案卷原則上應(yīng)當(dāng)整體送審，卷宗中部分材料不予送審的，應(yīng)當(dāng)具備合法、正當(dāng)理由。

1.堅(jiān)持案卷排他原則。行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定，應(yīng)當(dāng)以案卷作為唯一依據(jù)，不得以案卷以外的其他證據(jù)作出行政處罰決定，除行政認(rèn)知、推定等特定情形外。在行政訴訟中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提交完整行政處罰卷宗。那么，鑒于在送交法制審核前，行政處罰行為即將進(jìn)入“成熟”狀態(tài)，擬作出的行政處罰決定書(shū)及相關(guān)證據(jù)都已形成，且法制審核作為執(zhí)法機(jī)關(guān)的重要的內(nèi)部風(fēng)控機(jī)制，執(zhí)法承辦機(jī)構(gòu)此時(shí)應(yīng)當(dāng)向法制審核機(jī)構(gòu)送審此前形成的全部卷宗材料（證據(jù)），否則，所謂的法制審核將流于形式。

2.把握證據(jù)審核重點(diǎn)。要明確行政處罰對(duì)象，即行政處罰法和相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的要件事實(shí)，包括實(shí)體性事實(shí)、程序性事實(shí)。行政處罰實(shí)體性事實(shí)包括行政違法行為構(gòu)成要件事實(shí)和情節(jié)事實(shí)。行政處罰的程序性事實(shí)包括：告知行政處罰決定依據(jù)和告知當(dāng)事人依法享有權(quán)利的事實(shí)；聽(tīng)取當(dāng)事人陳述和申辯的事實(shí)；對(duì)當(dāng)事人提出事實(shí)、理由或者證據(jù)進(jìn)行復(fù)核的事實(shí)；依法聽(tīng)證的事實(shí)；關(guān)于回避的事實(shí)；未超過(guò)追究期限的事實(shí)等。

（三）自由裁量權(quán)審核

這里的自由裁量權(quán)審核主要是指裁量基準(zhǔn)運(yùn)用是否適當(dāng)，即行政處罰的合理性審查。裁量基準(zhǔn)是執(zhí)法主體根據(jù)本地方（領(lǐng)域）經(jīng)驗(yàn)，制定的技術(shù)性操作規(guī)范。本法第三十四條明確規(guī)定，行政處罰裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布。執(zhí)法主體在作出行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)受到法律規(guī)范和裁量基準(zhǔn)的雙重拘束。審核裁量基準(zhǔn)運(yùn)用是否適當(dāng)，并非行政處罰決定必須全部按照裁量基準(zhǔn)作出，當(dāng)嚴(yán)格按照裁量基準(zhǔn)作出處罰明顯違背正義時(shí)，執(zhí)法主體可以“脫離”裁量基準(zhǔn)的規(guī)定作出行政處罰決定，但應(yīng)當(dāng)說(shuō)明正當(dāng)理由，并有證據(jù)予以證明。

（一）司法審查的深度

本法只規(guī)定法制審核的范圍，并未規(guī)定法制審核的內(nèi)容和深度。同樣的，司法審查重在形式審查——審查法制審核步驟的有和無(wú)，即重點(diǎn)審查被訴行政處罰決定是否屬于法制審核前置的情形。至于法制審核深度，司法權(quán)應(yīng)當(dāng)將這種行政性、技術(shù)性的裁量排除在外，尊重行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的“首次判斷權(quán)”。但這種尊重也有下限，若任一法律人或理性人都能看出的重大執(zhí)法缺陷，但法制審核機(jī)構(gòu)依然予以通過(guò)的，徒有審核之名而無(wú)審核之實(shí)，應(yīng)當(dāng)視為沒(méi)有進(jìn)行法制審核。

（二）司法審查的強(qiáng)度

按照違法的程度，可將違法行政行為分為三個(gè)等級(jí)，即輕微的違法、一般的違法和重大且明顯的違法。對(duì)于輕微違法的行政行為，可予補(bǔ)正；對(duì)于一般違法的行政行為，可予撤銷；對(duì)于重大且明顯違法的行政行為，則屬于無(wú)效行政行為。顯然，行政訴訟判決的類型，是研判審查強(qiáng)度的“利器”。

1.缺少法制審核程序的行政處罰決定不屬于無(wú)效行政行為。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）第七十五條規(guī)定，“行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒(méi)有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請(qǐng)確認(rèn)行政行為無(wú)效的，人民法院判決確認(rèn)無(wú)效?！?nbsp;《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第九十九條規(guī)定，“有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第七十五條規(guī)定的“重大且明顯違法”：（一）行政行為實(shí)施主體不具有行政主體資格；（二）減損權(quán)利或者增加義務(wù)的行政行為沒(méi)有法律規(guī)范依據(jù)；（三）行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施；（四）其他重大且明顯違法的情形。” 嚴(yán)格意義上說(shuō)，法制審核程序是內(nèi)部控權(quán)程序，屬于輔助程序，并沒(méi)有對(duì)行政相對(duì)人或第三人的利益產(chǎn)生直接影響，也沒(méi)有影響行政相對(duì)人的參與權(quán)、知情權(quán)等基本程序權(quán)益。缺少法制審核程序的行政處罰行為，并不屬于上述四種情形，不能算作無(wú)效行政行為。

2.《行政訴訟法》第七十條規(guī)定：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：……（三）違反法定程序的……”但該法第七十四條同時(shí)規(guī)定，行政行為程序輕微違法，但對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的，可以判決確認(rèn)違法，但不撤銷行政行為。