作者簡介：黃澗秋，蘇州市委政法委副書記，中國法治現(xiàn)代化研究院特邀研究員，法學博士，美國馬里蘭大學公共管理碩士。主要研究領(lǐng)域為公共管理、行政復議、行政訴訟。

轉(zhuǎn)自：中國法治現(xiàn)代化研究院 

立法技術(shù)是科學立法的內(nèi)在要求，法律法規(guī)等文件在內(nèi)容上凝聚了立法者的意圖，但其一旦公布，人們就要從文本外在的語言、結(jié)構(gòu)、邏輯去理解和執(zhí)行。細節(jié)決定成敗，立法技術(shù)是實現(xiàn)良法善治的必要保障。是否遵循立法技術(shù)規(guī)范，決定著立法的質(zhì)量和法律實施的效果。我國行政處罰法早在1996年就已制定，在當時不可避免受到“宜粗不宜細”等立法工作原則的影響，在立法技術(shù)上表現(xiàn)出各種瑕疵和漏洞。時隔25年以后，行政處罰法在大修過程中，除了制度規(guī)則本身以外，還對原先存在的立法技術(shù)瑕疵也一并予以校正，新的法律在立法文本意義上顯得妥帖適當，堪稱立法技術(shù)規(guī)范化的典范。

語言文字方面的規(guī)范性問題

立法語言除了需要遵守語言的一般規(guī)則以外，還具有自身鮮明的風格和特質(zhì)，即所謂“法言法語”。總的來說，立法語言的運用要做到準確、嚴謹和簡明。

舊行政處罰法第7條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織因違法受到行政處罰，其違法行為對他人造成損害的，應當依法承擔民事責任。違法行為構(gòu)成犯罪，應當依法追究刑事責任，不得以行政處罰代替刑事處罰。”其中，“因違法”的表述，有違語法規(guī)則?！斑`法”是一種狀態(tài)，或者說是一種判斷，而行政處罰的對象，應當是違法行為。因此新法第8條把“因違法”修改為“因違法行為”。其中，“違法行為構(gòu)成犯罪，應當依法追究刑事責任”一句，在上下文中應為假定條件，是對作為法律后果的“不得以行政處罰代替刑事處罰”適用范圍的框定，因此，新法第8條在“應當依法追究刑事責任”后增加“的”字。

全國人大法工委擬定的《立法技術(shù)規(guī)范（試行）（一）》規(guī)定：一個句子內(nèi)部有多個并列詞語的，各個詞語之間用頓號，用“和”或者“以及”連接最后兩個并列詞語?！盎蛘摺北硎疽环N選擇關(guān)系，一般只指其所連接的成分中的某一部分。舊行政處罰法第18條規(guī)定：“行政機關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)書面委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實施行政處罰?！贝颂幍姆?、法規(guī)和規(guī)章三者之間，按照立法意圖理解應當是并列關(guān)系，而不是明顯的三者必居其一的選擇關(guān)系，因此，新法第20條將“或者”修改為“、”。同樣地，舊行政處罰法第39條規(guī)定了行政處罰決定書應當載明的事項，其中包括“申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限”。按照立法意圖和先前實踐理解，行政復議和行政訴訟的途徑和期限都應當在此處載明，兩者之間是更為明顯的并列關(guān)系。因此，新法第59條將“或者”修改為“、”。

舊行政處罰法第38條規(guī)定了行政處罰決定的幾種情形，其中之一是“違法事實不能成立的，不得給予行政處罰”。“不得給予”是禁止性條款的表述，被禁止的主體是行政機關(guān)。但是，按照立法意圖，違法事實不能成立，則不構(gòu)成應受行政處罰的情形，是一個“假定條件+法律后果”的結(jié)構(gòu)，突出的是一種法律判斷。這個法律后果并不僅僅約束行政機關(guān)。對于行政相對人來說，他將得到不被行政處罰的預期，此處不必強調(diào)對行政機關(guān)的行為進行禁止。因此，新法第57條將“不得給予”修改為“不予”。這樣修改以后，與上一款“違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的，不予行政處罰”的表述也能保持一致，兩者在法律后果上是相同的。

法律邏輯方面的一致性問題

立法語言必須遵循形式邏輯的同一性和實質(zhì)邏輯的論辯理由充足等邏輯規(guī)律的規(guī)范要求。英國學者密爾說：“法律的每個條款，必須在準確而富有遠見地洞察到它對所有其他條款的效果的情況下制定，凡制定法律必須能和以前存在的法律構(gòu)成首尾一貫的整體?！?/span>

立法表述不能產(chǎn)生歧義，應當與其本身所要承載的事理、情理相通。舊行政處罰法第22條規(guī)定：“違法行為構(gòu)成犯罪的，行政機關(guān)必須將案件移送司法機關(guān)，依法追究刑事責任。”其中“違法行為構(gòu)成犯罪的”違反了事理的先后次序，因為只有移送司法機關(guān)以后才能最終確定是否構(gòu)成犯罪，行政機關(guān)在決定移送之前，只能對違法行為構(gòu)成犯罪進行初步判斷。因此，新法第27條將“構(gòu)成”修改為“涉嫌”。舊行政處罰法第31條規(guī)定：“行政機關(guān)在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)”，這里同樣違反了矛盾律，此處規(guī)定的情形是“作出行政處罰決定之前”，但又要求行政機關(guān)告知行政處罰決定的相關(guān)內(nèi)容，從而產(chǎn)生了自相矛盾。因此，新法第44條將“作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)”修改為“擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實、理由、依據(jù)”。

法律條文的表意重復，有時是法理邏輯混亂的結(jié)果。舊行政處罰法第27條規(guī)定：“當事人有下列情形之一，應當依法從輕或者減輕行政處罰：（一）主動消除或者減輕違法行為危害后果的；……（四）其他依法從輕或者減輕行政處罰的?！逼渲小耙婪ā眱勺直疽鉃橹敢砸?guī)定，即為本條款指向適用其他法律的規(guī)定。但行政處罰法是調(diào)整行政處罰的基礎(chǔ)性法律，該條規(guī)定的立法意圖就是在一般法意義上設(shè)定各種“從輕或者減輕行政處罰”的情形，而該條第（四）項又是指引性規(guī)定，因此，該條帽段中的“依法”二字導致形成了指引性規(guī)定的指引性規(guī)定，不僅不符合立法本意，而且造成適用上的錯誤。新法第32條遂將“依法”予以刪除。

規(guī)范體系方面的自洽性問題

法治思維需要從概念開始，立法通過概念賦予事實和行為以法律意義，沒有明確的法律概念，就無法對社會關(guān)系進行調(diào)整。但是，在同一部規(guī)范性法律文件中，各個法律概念應當各有分工、相互匹配，不同的規(guī)范性法律文件之間，相同的法律概念應當盡量保證邏輯上的一致性，否則就會產(chǎn)生概念的混亂和思維的矛盾。

舊行政處罰法第41條規(guī)定，行政機關(guān)在作出行政處罰決定之前，如果不履行告知義務(wù)或者拒絕聽取陳述、申辯，那么“行政處罰不能成立”。這一條實際上借鑒民事法律行為成立的概念，在行政法體系中創(chuàng)設(shè)了“行政處罰的成立”這一重要的法律概念。但是這一概念自從誕生以后，便在理論和實務(wù)屆產(chǎn)生了困擾。如果是要設(shè)定“成立”這一概念，從立法技術(shù)來講，首先應當在同一規(guī)范性法律文件中規(guī)定“成立”的要件和“成立”與否的法律后果，而第41條的“成立”概念在整部法律中為“孤條”，含義不明。而按照行政訴訟法的規(guī)定，行政機關(guān)不履行告知義務(wù)或者拒絕聽取陳述、申辯，屬于違反法定程序，其法律后果為撤銷判決。但反過來看，違反法定程序又不僅僅限于這兩種情形。“成立”一詞不具有分類的意義，反倒了成為一種冗余的概念，徒增理解上的紛擾。新法第62條果斷拋棄了這一概念，改為“不得作出行政處罰決定”，其實就是一種非概念化的判斷。但更進一步講，新法第62條在立法技術(shù)上也存在一定的缺陷，既然新法第44條、第45條（舊行政處罰法第31條、第32條）規(guī)定了告知、聽取陳述申辯的法定程序，作為行政處罰程序的“一般規(guī)定”，行政機關(guān)就應當將其作為作出行政處罰決定的前置程序予以遵守。但新法卻是在隔了很多條文以后，在“普通程序”的最后一條（第62條）規(guī)定其法律后果，邏輯上不是很清晰。這可能是新法在修改過程中盡量考慮與舊法的體例保持一致，是“沒有辦法的辦法”。

舊行政處罰法第3條規(guī)定：“沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效?！痹摋l首次創(chuàng)設(shè)了行政行為的無效制度，具有很強的超前性，但是與行政行為無效的理論不一致，甚至引發(fā)無效行政行為與一般違法行政行為認定的混亂。2014年修改的行政訴訟法第75條規(guī)定：“行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請確認行政行為無效的，人民法院判決確認無效。”為與行政訴訟法保持一致，新法第38條規(guī)定：“行政處罰沒有依據(jù)或者實施主體不具有行政主體資格的，行政處罰無效。違反法定程序構(gòu)成重大且明顯違法的，行政處罰無效?！眱上鄬φ?，新法實際上將“違反法定程序”作為行政訴訟法第75條中“等”外的情形予以單獨表述，突出了法定程序的重要性。和行政訴訟法不同，行政處罰法是從行為法的角度予以規(guī)范，對程序標準設(shè)定嚴厲的法律后果，這在邏輯上更符合無效行政行為的本源，因為無效行政行為的法律后果不一定要等到訴訟中去確認。在這一點上，新法為在行為法上設(shè)立無效行政行為制度開了先河，今后還將會被行政許可、強制等法律予以借鑒。

當然，新法在立法技術(shù)上還是存在值得推敲的地方。例如新法第33條規(guī)定了違法行為輕微并及時改正等不予行政處罰、可以不予行政處罰的三種情形，而第57條又規(guī)定“違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的”“違法事實不能成立的”兩種不予處罰的情形。從該兩條條文的內(nèi)容上看，在“違法行為輕微”方面存在重疊，也存在區(qū)別；從該兩條條文的性質(zhì)上看，第33條為實體性規(guī)范，而第57條系對行政處罰決定書的類型進行規(guī)范，屬于“普通程序”項下的規(guī)范。是否屬于不予行政處罰情形應當屬于實體性規(guī)范，而不應放到程序性規(guī)則中予以列明。筆者認為，第57條有關(guān)文字應當這樣表述：“屬于依法不予行政處罰情形的，作出不予行政處罰決定”。

總體而言，行政處罰法法律文本的前后變遷，反映了我國在立法技術(shù)上逐步規(guī)范、逐步嚴密的進程?？梢哉f，新法的修改凝聚了立法工作者的匠心獨運和精耕細作，值得我們認真學習和深度體會。