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作者簡介：胡弘弘，中南財經政法大學法學院教授；孫詩丹，中南財經政法大學法學院碩士研究生。文章來源：《南海法學》2022年第2期?；痦椖浚?020 年國家社科基金項目：人大代表履職的實效分析與制度創(chuàng)新研究，項目編號：20BZZ018；中南財經政法大學中央高校基本科研業(yè)務費專項資金“發(fā)展規(guī)劃立法研究——基于《發(fā)展規(guī)劃法》的制定設想”，項目編號：202210690。注釋及參考文獻已略，內容請以原文為準。 摘要責令行為作為一種常見的行政手段，在當前的行政規(guī)范體系中已然形成了一套特定的表達范式，集中表現為行政處罰、行政命令和行政強制三種情形，其中，作為行政處罰的責令行為基于豐富內涵和廣泛實踐而呈現出多元類型。解讀2021年修訂的《行政處罰法》，可將作為行政處罰的責令行為類型化為三種：一是經由第九條處罰種類條款直接規(guī)定在該條第三項當中的以“責令停產停業(yè)”為中心、包括“限制開展生產經營活動”“責令關閉”“限制從業(yè)”在內的指向生產經營性的具體列舉責令行為；二是結合第二條行政處罰定義條款、第九條第六項種類兜底條款與第六條“處罰與教育相結合”的原則條款后得以界定的一系列未列舉責令行為；三是第二十八條規(guī)定的“責令改正、責令退賠”行為，基于與行政處罰“同步”進行的屬性，得以成為行政處罰本體的組成部分。 引言責令作為行政領域內廣泛實施的一項行為，因自身具備一套獨特范式而存在著較大的活動空間，于實踐中呈現出不同的性質面向。隨著行政處罰領域相關規(guī)范與司法實務中責令行為的理論、實踐漸趨活躍，由此也引發(fā)了其是否被認定為行政處罰、何種情況下屬于行政處罰以及如何得以進入行政處罰范圍的一系列爭議，爭議焦點集中在對責令行為與行政處罰兩者間關系的探討。然而長期以來在這一問題上仍能未達成共識，各執(zhí)一詞的爭論無疑不利于行政責令的落實。2021年《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）的修訂過程與結果似乎為此提供了一個新的思考方向：通過對三次送審稿中涉及責令行為的梳理，可以了解其動態(tài)變化的立法趨勢與旨趣；立足最終生效實施的文本，定義條款的增設為責令行為處罰屬性的判定提供了更加抽象的標準，處罰種類條款的調整完成了列舉行為內部準入與未列舉行為外部周延的邏輯體系優(yōu)化，原責令條款的保留與補充亦從行為發(fā)生順序視角出發(fā)提出了思路。與此同時，還需要將責令行為置于整個行政規(guī)范體系中，從一個更加系統(tǒng)的視角進行分析?；诖?，文章將沿著上述思路，以修訂后的《行政處罰法》中關于責令行為的規(guī)范為中心，向外延伸至其他行政規(guī)范中具有同一行政處罰特質的責令行為，嘗試勾勒出作為行政處罰責令行為類型的應有之義。一、新《行政處罰法》關于責令行為的修訂演變《行政處罰法》的修改自納入十三屆全國人大常委會2020年立法工作計劃以來，行政處罰種類的設定成為一個備受關注的焦點，其中關于責令行為是否應當納入處罰種類、作為行政處罰的責令行為所應具備的要件以及抽象認定標準的設立必要與模式等問題成為更加具體的爭議內容。上述問題的解決方法可從移交最終表決通過稿之前的三次送審稿的相關設計與依次變更處理中窺見一二。一審稿沿用傳統(tǒng)處罰種類的歸類方式，在此基礎上增加新的類型。思路主要是運用學界業(yè)已較為成熟且基本形成共識的行政處罰種類類型設置模式理論，并嘗試將現行單行法律、法規(guī)中明確規(guī)定的，或是行政執(zhí)法實踐中常用的行政處罰種類納入草案。草案將原種類條款中第二項關涉財產的三種處罰形式合并到第二項，并分別于第一項中增加“通報批評”，第三項中增加“降低資質等級”“不得申請行政許可”，第四項中增加“限制開展生產經營活動”“限制從業(yè)”“責令停止行為”“責令作出行為”，與第五項一同構成了由輕到重逐級遞增排列的五種列舉式處罰類型，依次對應聲譽罰、財產罰、資格罰、行為罰和自由罰。二審稿對各項列舉出的處罰類型的位置進行了進一步調整。主要是基于劃定行政處罰與其他行政管理措施間邊界的考量，吸納了進一步完善行政處罰種類的建議，刪去了一審稿中列于第三項的“不得申請行政許可”與第四項“責令停產停業(yè)”后的“責令停止行為”“責令作出行為”，并將此次新增納入的“責令關閉”置于該第四項首位。經過兩輪的征集意見與二次審議修訂，三審稿呈現的版本基本已無變化。最終表決通過稿則是依據處罰程度的輕重調整了第四項“限制開展生產經營活動”和“責令關閉”的順序，使得整個處罰種類條款下各項中的每個具象行為都是遵循著從輕到重的邏輯遞進。至此，前五項列舉并經由類型化的具體處罰行為與最后一項兜底條款共同構成了關于行政處罰的種類條款。（二）新《行政處罰法》關于責令行為的規(guī)定一方面，新修訂的《行政處罰法》對原有關于責令行為規(guī)定的基礎規(guī)范進行了調整?？梢钥吹?，位于新修改的《行政處罰法》第九條第四項下的四種具體行為罰依次為：限制開展生產經營活動、責令停產停業(yè)、責令關閉和限制從業(yè)?；貧w本文的研究對象，本文擬將該項視為新《行政處罰法》關于作為行政處罰的行政責令行為的基礎性規(guī)范，主要原因如下：盡管該項中直接采用“責令……”表達形式的行為只有“責令停產停業(yè)”和“責令關閉”兩項，但從立法演變進程的角度觀察，“責令停產停業(yè)”從該法誕生之初就存在，已然從一開始就是被視作具有為后續(xù)新增行為屬性定位功能的基準。但立法語言究其根本仍屬于語義學范疇，側重于形式層面的表達，若單獨作為判定屬性的標準未免有失偏頗，因此需要結合其更深層次的內涵要旨進行綜合認定?？梢宰⒁獾降氖?，“責令停產停業(yè)”所指向的對象主要是市場經濟領域的生產與經營活動，屬于一種對營利性活動進行的侵損。在這種思路下，具有同樣表達形式和立法要旨的“責令關閉”固然在其范圍之列；而“限制開展生產經營活動”和“限制從業(yè)”既能從語義上理解為“責令限制……”，也能在行為的目標導向上視為對生產經營行為作出的不同程度限制，綜合而言同樣可以被視為屬于該類責令行為的范疇。而結合三次送審稿的表述與演變過程來看，二審稿將一審稿納入的“責令停止行為”與“責令作出行為”刪去，亦體現了對上述行為罰種類設置意旨的回歸。一方面，盡管“停止”與“作出”在該條款語境下均旨在強調行政相對人應當實施新的“行為”（包括作為和不作為），然而二者在事實表達形式與實踐中均呈現出更加復雜的樣態(tài)，且無法排除與新法（即新修訂的《行政處罰法》）第二十八條的責令改正、責令賠償相關內容在“作出行為”范疇存在的重疊之處，直接將其作為一種責令行為罰將可能陷入行政處罰種類周延性欠缺的窠臼；另一方面，責令“停止”或“作出”行為的對象范圍遠遠超出生產經營活動，貿然納入可能有違處罰的謙抑性。與此同時，新修訂的《行政處罰法》增加了界定責令行為處罰屬性的抽象概念。新法第二條的定義條款和第二十八條的責令改正、責令賠償相關內容為作為行政處罰的責令行為的認定提供了思考方向，通過使用更加抽象的范疇，得以明晰基于司法解釋實踐引發(fā)的未列舉類型的責令行為。如《關于行政案件案由的暫行規(guī)定》規(guī)定的“行政處罰”種類，除囊括了新法規(guī)定的所有種類外，還包含了“不得申請行政許可”“責令限期拆除”內容。毋庸置疑該兩者在實踐中的運用較為普遍，對進一步界定與之類似的未列舉責令行為具有啟示作用。二、責令行為的相關學理分析本文關于作為行政處罰的責令行為的論述，是建立在以下幾層設定學理之上的：一是關于全文語境下研究對象即責令行為的范圍限定，二是關于行政處罰特征的學說綜述，三是關于責令行為與行政處罰之間關系的已有梳理與研究。本文研究的責令行為是一種作為行政處罰種類的責令行為，定位為一種具有對外效力的行政行為，據此，限于外部性行政責令，排除了內部責令行為與非行政性責令行為。首先，就概念的一般使用范圍以及性質而言，行政責令規(guī)范包括內部和外部兩個面向，作為行政主體代表國家對隸屬于自身的組織、人員和財物進行管理的內部行政行為基于其行政內部性，理應被排除在具有行政行為主體與行政相對人兩方構造的行政訴訟范疇之外，但不具備制裁屬性的類似于應急預案啟動下實施的應急責令措施亦不屬于本文的責令行為。其次限定于行政領域，排除其他法中出現類似制裁性的責令行為，如刑法第三十七條之一規(guī)定的禁業(yè)與限制從業(yè)，民法領域的“責令道歉”等。行政處罰的特征與本質，即一項行政行為只有在具備某些屬性后才得以成為一種行政處罰。學界通常認為，作為一種行政行為的行政處罰具有法律制裁屬性。參照胡建淼教授的觀點，行政處罰是指特定的行政主體依法對在尚未構成犯罪的程度范圍內違反行政管理秩序的行政相對人所給予的行政裁制，本質屬性包括“行政性”“具體性”“外部性”“最終型”“制裁性”和“一次性”，其中“制裁性”是其本質屬性。而對于什么是制裁性仍存在幾種不同的認識：一是對非難行為的不利負擔。二是量化守法者與非法者義務份額，承擔了新的不利負擔或者額外增加的不利負擔。三是由“新的不利負擔”界定為減損合法權益或增加新的義務，將制裁的核心指向對當事人已有利益的剝奪或新的損益的增加。更進一步而言，行政處罰的制裁性是一種基于苛責目的而對可非難性行為科以額外不利的狹義制裁性。通過對責令行為與行政處罰之間關系的已有梳理與研究，可知具有制裁性的“責令停產停業(yè)”是兩者的聯(lián)系紐帶。新法修訂之前學界關于何種責令行為屬于行政處罰范疇的研究不在少數，有學者將主要觀點概括為三種：一是將處罰性責令行為嚴格限定在僅有“責令停產停業(yè)”表述法律規(guī)范內的“形式說”；二是注重將實質上具有“責令停產停業(yè)”本質特征的系列事項均納入行政處罰范疇的“實質說”；三是從處罰基準上判斷具有制裁性行政處罰行為的“處罰說”。這些觀點在一定程度上均可視為是圍繞“責令停產停業(yè)”展開進行的認定。據此，接下來的論述是在外部性行政責令行為領域內，尋找其中因具備行政處罰本質制裁屬性而得以成為行政處罰的責令行為類型。“責令停產停業(yè)”一項具體的責令行為是整個論述過程的邏輯起點。三、作為行政處罰責令行為的具體類型分析（一）以“責令停產停業(yè)”為中心的具體列舉責令行為責令停產停業(yè)面向對一定期限內某種生產、經營活動的限制。一般認為責令停產停業(yè)具有以下特點：一是通過限制行為能力間接影響財產權；二是對相對人科以不作為義務；三是這種限制僅限于一定時間；四是適用的違法行為較為嚴重。而圍繞著對責令停產停業(yè)二次特征進行更為深入的剖析，則嘗試抽象出其作為行政處罰種類所具備的不同于其他責令行為的關鍵特征所在，通過規(guī)范結構的分析方式概括出了三條界定標準，依次為以行政相對人事先取得具有生產經營性的、合法從業(yè)的資格為責令行為作出前提，以及停止的范圍需涉及行政相對人的全部業(yè)務范圍而不是某個局部抑或只是針對違法部分的業(yè)務。作為行政處罰所設定的一種原初責令型行為，責令停產停業(yè)的二次特征無疑為其他責令型行為進入行政處罰種類范圍提供了參考。而通過考察司法釋義與實踐中適用責令停產停業(yè)的情形，可以進一步印證責令停產停業(yè)的適用是基于較深程度的行政處罰：從規(guī)范結構上看，以其為中心的行為罰一項位于整個處罰種類條款列舉的倒數第二項；就涉及領域而言，則多見于生產安全，食品、藥品安全，市場監(jiān)督等與公民切身利益具有極密切關聯(lián)的領域，應當受到的重視程度由此可見一斑。與此同時，通常要求具備“逾期未改正”“拒不執(zhí)行”的前置條件，或是已經達到“情節(jié)嚴重”“一年內累計三次”等相當嚴重的程度，對經濟和社會生活產生較大影響的情形還需要由相關主管部門報請本級人民政府依法決定。據此，新增加的“限制開展生產經營活動”“責令關閉”“限制從業(yè)”責令行為在表達形式及所產生的法律效果上應該是與原有“責令停產停業(yè)”具有一致性的。2.限制開展生產經營活動的規(guī)范與處罰限度在規(guī)范層面，“限制開展生產經營活動”現主要見于公司、保險、金融等與商業(yè)密切關聯(lián)的一類領域內，如《中華人民共和國保險法》第一百三十八條針對“償付能力不足的保險公司”除了予以重點監(jiān)管之外，還規(guī)定可以在業(yè)務范圍和規(guī)模等方面進行經營限制；《中華人民共和國藥品管理法》禁止在吊銷許可證、注銷登記、解除協(xié)議、撤銷特許經營權后的一定期限內參與或者開展生產經營活動。在建立完善守信聯(lián)合激勵和失信懲戒制度領域，相關政府部門亦列舉了多種限制開展生產經營活動的措施：首先是國務院加強在項目新增、股票發(fā)行、金融機構設立等七大領域對失信行為采取的行政性約束和懲戒。經由國家市場監(jiān)管總局針對失信和信用修復發(fā)布的三個部門規(guī)章和規(guī)范性文件更是進一步對“限制開展生產經營活動”做出了規(guī)定。可見其行為更多的亦是指向經營行為。對于不具備許可資格，或者應當備案而沒有備案、尚未從事生產經營活動，或者不需要采取資格罰的，行政機關可以限制其從事或者擴大生產經營活動，通常又存在兩種常見形式：一是在最開始的準入環(huán)節(jié)表現為不得申請行政許可，二是表現為直接限制相關的經營條件。其中，“不得申請行政許可”指向第二種，如《中華人民共和國行政許可法》第七十八、七十九條對當事人在提供虛假材料或利用不正當手段首次取得行政許可后分別予以一年和三年的再次申請許可進行限制。“不得申請行政許可”曾經被一審稿納入作為一項資格罰，但在二審稿中又予以取消的原因可能正是源于此，即該行為能夠作為一項子行為納入具有更大范疇的概念。責令關閉是全面禁止違法主體繼續(xù)經營的行政處罰，在程度上堪比永久性的停產停業(yè)亦與其具有相同的屬性。在未納入《行政處罰法》種類之前屬于由其他法律、行政法規(guī)如《中華人民共和國職業(yè)病防治法》《中華人民共和國藥品管理法》規(guī)定的行政處罰。責令關閉如何履行或者執(zhí)行，目前的法律、行政法規(guī)沒有做出一般性規(guī)定。從現有規(guī)定看，不同行政管理領域內的責令關閉，具體要求可能不盡相同。職業(yè)病防治、藥品管理采取的均是選擇性既成模式，即有違法行為的任意一項且達到情節(jié)嚴重的程度就得以提請責令關閉。而安全生產領域內適用責令關閉的條件卻通常更加嚴苛，如《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規(guī)定》第十三條第二款對關閉煤礦應當同時達到五個要求做出的規(guī)定。關于責令關閉的性質，原國家環(huán)?？偩衷槍Νh(huán)境污染保護與噪聲污染防治領域內的限期治理逾期未完成任務情況下，企業(yè)責令停業(yè)關閉的適用問題做出過專門答復，明確了適用責令關閉處罰類型的情形。最高人民法院亦發(fā)布了基于涉及飲用水水源保護的重要性而形成的適用責令關閉項目行政處罰的典型案例。而關于限制從業(yè)的定位，有學者基于禁入視角指出，這一指向特定業(yè)務活動與任職資格的兩種類型均涉及對相對人資質、能力與信譽的已有評價，在一定程度上屬于一種資格罰和聲譽罰。新法中增加的限制從業(yè)即可理解為是“對特定業(yè)務或活動的禁入”一項，但在《行政處罰法》關于行政處罰的種類設定體系下被定義為行政機關依法對違反行政管理秩序的當事人在時間和領域等方面實施經濟和社會方面的職業(yè)限制，屬于對相對人在某些領域內的行為實施可能予以限制。此外，作為“限制生產經營活動”表達形式之一的“不得申請行政許可”在當前法律規(guī)范中所表現出來的對行政人在特定領域內從事一定行為的限制亦是在準入環(huán)節(jié)展開的活動。從該角度看，兩者具有一定的共同性，或者可以作為兩種限制行為得以列于處罰種類同一項下的解釋來源。綜合上述，四種責令行為在新《行政處罰法》處罰種類條款中位于同一項下，且排列位次是按照由輕到重的程度展開的，彼此之間理論上呈現出一種遞進的邏輯，共同構成了第一類作為行政處罰的責令行為類型：以“責令停產停業(yè)”為中心，向外延伸至“限制開展生產經營活動”“責令關閉”“限制從業(yè)”。（二）定義條款、種類兜底條款與原則條款綜合下的未列舉責令行為新法的修訂需要實施，地方為落實新法做出的工作指引文件在一定程度上也能夠促進對法律規(guī)范的理解。廣東省跟進貫徹落實上位法、推動法治政府建設的探索始終走在全國前列。廣東省司法廳印發(fā)的《新行政處罰法理解與適用工作指引》對更加準確地把握未列舉的行政處罰種類具有啟發(fā)意義。據此，新增定義條款與種類兜底條款構成了作為行政處罰的責令行為第二種類的規(guī)范基礎。學界關于行政處罰定義條款的探討由來已久，此次修法以“課予減損權益或者增加義務的懲戒”最終予以回應。1996年行政處罰法制定前后，提出了多種定義，本次修法過程中又有大量的研究成果，主要有形式和實質兩個方向，盡管形式標準通俗易懂，但完全取決于法律規(guī)定，難以周全，實質定義也通常受制于“制裁性”的理解立場。其中，關于定義缺位、行政處罰種類條款僅采列舉特定行政處罰種類的立法模式飽受詬?。?/span>基于行政處罰行為概念不夠清晰明了，應有的判別功能不足，導致司法實務和理論界在認定作為行政處罰的行政行為時存在較大爭議和分歧，法律邏輯學原理亦要求通過概念明確內涵和外延。基于此，亟待基于立法技術的考量設置定義條款。新法的修訂終于回應了這一世紀難題，沿著時代性、適度性、協(xié)調性和精準性的思路，立足于制裁性并對其作出適度限制，明確了行政處罰行為是一種以制裁性為核心，對違反行政管理秩序行為科以減損權益或者增加義務的懲戒。而兜底條款作為一種通常用于預留更多容納空間的立法技術條款，關于其中規(guī)范的界定似乎能夠借鑒符號學理論。此外，作為原則條款之一的“處罰與教育相結合”原則亦為處罰屬性責令行為的認定提供了教育導向。盡管上述三種條款為作為行政處罰的責令行為提供了一個更加廣闊的空間，而若要進一步明確其他未列舉的類型，需要將思路轉換至責令行為本身的多維屬性。當前責令行為內部的分類多元，涉及命令型、處罰型、執(zhí)行型、裁決型和教育型五種，或者包括命令性、裁決性、處罰性和強制性四類，或者僅劃分為命令性和處罰性兩類。盡管分類標準不同，分類結果各異，然而究其共性均是意識到了責令行為具有多維屬性，即責令行為在不同外界環(huán)境下將呈現出不同的性質，處罰性當然也屬于其中之一。據此，“其他行政處罰”范疇中的責令行為屬于作為行政處罰的責令行為類型的應有之義，因文章篇幅有限，在此僅選取一些常見的情形加以佐證。首先，“責令停業(yè)整頓”因與“責令停產停業(yè)”在規(guī)范結構、行為模式上具有較高的相似度而通常被認定為行政處罰。結合定義條款中關于行政處罰“以減損權益或者增加義務”的目的定位，可以發(fā)現停業(yè)整頓具有同樣的指向；而從對行為人的能力限制來說，“責令停業(yè)整頓”與“責令停產停業(yè)”同樣表現出對違法行為人的行為能力的限制，一方面限制當事人的行為能力，但更為重要的是責令違法當事人“整頓”，在合法狀態(tài)的恢復上更側重科以違法行為人自行糾正的義務。又如“責令補種盜伐株數10倍樹木”，其中的“10倍”對于該責令行為性質的判斷起到了關鍵性作用，補種盜伐株數10倍的樹木，并非等價性的修復，具有明顯的處罰性。此外，盡管本次《行政處罰法》修訂并未對關于行政處罰類型在實施中的轉換做出規(guī)定，勞務罰卻仍然是一個值得深入研究的話題。近年來有些地方出現了主要立足于教育而非懲戒的責令協(xié)助勸導交通、宣傳法律法規(guī)、提供社區(qū)服務等情形，亦為該類責令行為類型化為行政處罰種類提供了可進一步探討的空間。（三）“責令改正、退賠”條款中作為處罰本體組成部分的責令行為責令改正條款與處罰種類條款之間的關系究竟應該理解為是各具性質的兩個獨立條款，抑或將前者視為后者的進一步補充，是該領域內一個由來已久的爭議。若從立法原意進行追溯，根據參與《行政處罰法》立法的權威人士的解釋，在《行政處罰法》的立法過程中曾經將責令改正作為行政處罰列入行政處罰的種類之中。但出于改正行為必然性的考量，不宜作為一種單獨的行政處罰種類加以規(guī)定。此次鑒于責令改正或者責令限期消除違法行為的后果在很多法律法規(guī)中均有規(guī)定，從內含與單列兩個方面納入使之與《行政處罰法》相銜接。可以看到，上述權威解釋將責令條款定位為作為特殊性《行政處罰法》與其他普遍性一般法律規(guī)范的銜接條款，盡管于規(guī)范層面未直接將責令改正列作行政處罰的種類，但無疑對當前其他規(guī)定的現實存在做出了回應，亦為責令條款的后續(xù)發(fā)展預留了一定的空間。而從實定法的邏輯進行理解，新法第二十八條第一款規(guī)定責令（限期）改正應當與行政處罰同時進行，表明了行政處罰的存在肇始于相對人的違法行為，沒有違法行為就沒有行政處罰，也就不存在責令改正。可以看到，在法條表述的邏輯結構下，責令改正是行政處罰的前置程序，或者至少可以肯定兩者在處罰范圍內的同步適用。而在理論層面，有學者曾將指出責令改正與行政處罰兩者的核心區(qū)別在于前后兩者分別指向行政違法者的第一性法律義務、第二性法律義務（法律責任）。據此，兩者在發(fā)生上存在著一致性，作為第二性法律義務的行政處罰到來之前第一性法律義務必將已經出場，即兩者存在著同步性。此外，作為本次修法新增第二款的“責令退賠”沿著上述論證語境，在一定程度上可以視作是對第一款“責令改正”的具體化、特定化說明。首先，退賠作為返還不當得利的形式，對違法者而言仍是一種改正違法行為，屬于“改正”范疇。其次，從字面規(guī)范表述來看，對于違法所得的“責令退賠”實際上是與“予以沒收”在同一環(huán)節(jié)下依次進行的：在行政與民事法律規(guī)范發(fā)生競合的情況下，民事債權具有清償順位上的優(yōu)先性，因此對違法所得的責令退賠在先，此后為進一步追溯而對剩余部分予以沒收；其不僅體現了對第三人利益的充分保障，亦符合責令改正與沒收違法所得在行政處罰法體系下的銜接邏輯。至此，無論是僅就第二十八條內部的聚焦還是將其置于與行政處罰的關系下研究，均可得出責令改正與行政處罰在發(fā)生次序與銜接邏輯上存在同構性，兩者在該語境下可以被視為一個有機的整體。當前行政法律規(guī)范體系中已然存在部分將責令改正及類似措施直接認定為行政處罰的情況，然而各部門行政法領域內關于責令措施類的表達存在差異性。由此反映出的一個長期困擾理論界的問題，理應貫穿于整個行政法領域的基本原則的統(tǒng)領性不夠，各部門行政法之間協(xié)調性不足。現行《中華人民共和國土地管理法》第八十三條直接將責令限期拆除定性為行政處罰決定。但有學者認為基于拆除對象本身的違法性，責令拆除僅構成不利行為，而不構成制裁行為，即非行政處罰。司法實踐亦對此做出了回應，在“責令限期整改”出現較多的城鄉(xiāng)建設領域，國務院法制辦對各省市做出的復函中關于“責令限期拆除”是否屬于行政處罰行為的答復，均是基于案件所涉領域結合責令改正條款的單獨設置而給出了否定意見。這一考量未嘗不具有一定道理，而隨著視線轉至其他領域，無疑將會受到不同的啟發(fā)。環(huán)境保護領域的責令行為運用較其他領域更為普遍，且更加傾向處罰性質。在當前環(huán)境法律法規(guī)體系中，環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令存在著種屬、選用、并用和銜接使用四種模式。通過溯源《環(huán)境保護法》修訂新增第六十條規(guī)定的系列責令行為內涵，其本質均屬于針對環(huán)境行政相對人科以承擔環(huán)境行政法律責任的行政處罰，突破了既有制度體系中環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令的二分模式。無疑，出現位次靠后的新環(huán)境保護法中新增的責令行為類型確實在本次《行政處罰法》的修改中得以吸納，且將其定位為更富制裁性的行政處罰行為更能彰顯出當前生態(tài)環(huán)境保護領域內對違規(guī)行為的懲戒決心。而在《傳染病防治法》設定的可能針對私主體適用的9處“責令”大多涉及責令（限期）改正和停止違法行為，只有第六十八條指向責令停建、關閉；既定作為行政處罰類型的責令停產停業(yè)、責令關閉及與之密切聯(lián)系的三種常見責令行為均在該體系中得以出現。并且該條前后兩部分從責令改正向責令停建的遞進，無疑體現出對兩種類型責令的輕重之分和處置區(qū)別。與此同時，責令改正與責令停產停業(yè)成為執(zhí)法過程中的兩個端點。由此可見，無論是作為行政處罰本體的組成部分，抑或是一項特定領域內具有處罰屬性的責令行為，“責令改正、退賠”基本仍能視作具有處罰性質。結語2021年修訂的《行政處罰法》承載著各界愿景，最終生效實施。新法在原版本的基礎上進行了較大的修改，涉及面較廣，內容十分豐富，對之前存在的系列難題都做出了一定回應。通過梳理本次修法歷程，聚焦責令行為在新法及其他部門行政法中的表達形式，可以梳理出三種作為行政處罰的責令行為類型：一是經由處罰種類條款直接規(guī)定的“責令停產停業(yè)”“限制開展生產經營活動”“責令關閉”“限制從業(yè)”具體列舉責令行為；二是結合定義條款、兜底條款和原則條款后得以界定的一系列未列舉責令行為；三是“責令改正、退賠”基于與行政處罰“同步”進行的屬性，得以成為行政處罰本體的組成部分。至此，一套關于具有行政處罰屬性的責令行為的類型化標準得以明晰。一方面，類型化標準的梳理提煉，是對《行政處罰法》修訂過程中關于行政處罰種類立法演進的溯源，為其他部門行政法領域內作為行政處罰責令行為的表達提供了思路；另一方面，類型化標準為后續(xù)執(zhí)法實踐中更多責令行為納入行政處罰提供了具象參照，為進一步規(guī)范處罰性責令行為的適用實施奠定了依據。無疑，作為行政處罰的責令行為的類型化能夠促進行政法治的精細化。此外，本次修法中行政處罰種類創(chuàng)設權限進一步擴大至地方性法規(guī)，為更多潛在責令行為成為行政處罰提供了可能，有待進一步研究。
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