熟悉三國歷史的朋友應該知道，東漢末年朝廷實行的是“州-郡-縣”三級行政區(qū)劃，但恐怕很少有人細究這種行政區(qū)劃的來源。其實，“郡、縣”兩級行政區(qū)劃來源于秦朝的“郡縣制”，而“州”的出現(xiàn)則源自于漢武帝時的監(jiān)察制度改革，但卻始終作為虛擬行政區(qū)劃存在，直到東漢靈帝時才正式成為行政區(qū)劃。

“郡、縣”兩級行政區(qū)劃，源自于秦朝的“郡縣制”

郡、縣兩種行政區(qū)劃其實早在春秋時期便已經(jīng)出現(xiàn)，其中郡制起源于秦穆公時期，縣制則起源于楚武王時期，但真正將二者合一，則是戰(zhàn)國初期秦國推行“商鞅變法”以后。不過，當時是縣大于郡，“千里百縣、縣有四郡”，因此秦始皇以前的地方行政制度其實是“縣郡制”。

直到秦始皇二十六年（221年），秦國一統(tǒng)天下，為了徹底廢除分封制，推行中央集權統(tǒng)治，才真正將“郡-縣”二級制度推向全國，并將天下分為三十六郡，郡下設縣。秦朝之初，全國共設一級行政區(qū)三十七個，即朝廷直屬的“內(nèi)史地”和三十六個郡，而縣則達到近一千個，這標志著“郡縣制”正式在我國確立。此后，秦始皇在南平百越、北伐匈奴后，又相繼設立南?？?、桂林郡、象郡、九原郡和閩中郡。

然而，秦朝存立僅僅十余年便轟然崩潰，劉邦建立西漢之后，汲取前朝滅亡教訓，在考慮到百姓接受程度的情況下，改為推行郡縣制與分封制并存的“郡國并行制”，簡稱“郡國制”，即在中央朝廷直轄區(qū)域推行“郡縣制”（主要為原秦國地區(qū)），其他地區(qū)則繼續(xù)推行分封制（主要為原六國地區(qū)）。

漢武帝時期，由于中央朝廷與地方諸侯王矛盾日益突出，為徹底解決這種沖突，漢武帝采納主父偃的建議開始推行“推恩令”。所謂“推恩令”，便是改嫡長子繼承制為諸子繼承制，原本只有嫡長子具有封國的繼承權，而在“推恩令”下，嫡長子只擁有繼承諸侯王封號的資格，而封地則由諸侯王的兒子們共同繼承。此外，除了嫡長子繼承的封地擁有自主權外，其余繼承封地的列侯全部歸于各郡管轄。

如此一來，諸侯王的封國越分越小，不僅無法再對中央朝廷形成威脅，而且使得中央直轄區(qū)域開始越來越大。到西漢末年時，隸屬于中央朝廷管轄的郡，便已經(jīng)多達103個，而縣更是多達1587個。

如上所述，漢朝的“郡”、“縣”兩級行政區(qū)劃，主要源自于秦朝的“郡縣制”，只是由于曾經(jīng)推行“郡國制”的原因，全面推行郡縣制的過程稍微有些曲折，且“推恩令”后的“郡”和“縣”，數(shù)量均大增。

此時的郡對應的是現(xiàn)代的省，但管轄區(qū)域要小，縣則對應的是現(xiàn)代的市，管轄區(qū)域同樣較小。秦漢時期，郡和縣的任免權全部歸于中央朝廷，但郡的行政長官對縣的行政長官具有管轄權和考核權。

“州”本不是行政區(qū)劃，源自于漢武帝監(jiān)察制度改革

秦始皇在推行“郡縣制”的同時，為了加強對地方的管理，還曾建立過一整套監(jiān)察制度。其中在中央設置御史大夫，作為主管監(jiān)察的最高管理，位列上卿，“掌副丞相”，下設御史中丞和御史丞，負責協(xié)助御史大夫處理日常事務。

此外，御史中丞則除日常事務外，還外領監(jiān)御史以督郡縣，內(nèi)領侍御史以受公卿奏事，舉劾按章。御史中丞之下，設有15名侍御史，為臨時性的監(jiān)察官員，奉令前往各地巡視監(jiān)察，有點類似于現(xiàn)代的巡視組。各郡則設監(jiān)御史，也稱御史郡監(jiān)，主要負責監(jiān)督郡守和其他官員，類似于紀委書記。

西漢建立之后，為恢復社會生產(chǎn)力，同時也為了減輕民間對朝廷的抵制情緒，西漢初期推行黃老道家的“無為而治”，在治國方面主張德刑并用，以德為主，先德后刑。于是，西漢初期雖然仍設有御史大夫一職，但卻廢除了秦朝設置于各郡的監(jiān)御史，改由丞相派出的“丞相史”監(jiān)察郡縣，也就是取消了地方監(jiān)察機構，而由朝廷派巡查組定期進行巡查。

“無為而治”固然使得社會生產(chǎn)力迅速恢復，但同樣導致地方違法事件層出不窮，而且為地方豪強的滋長提供了土壤。即使?jié)h文帝、漢景帝時曾任用酷吏整頓地方，例如郅都、寧成、義縱等，但也只能懲治一時，無法根除這個問題。

因此，為加強中央朝廷對地方的管理，漢武帝開始改革監(jiān)察制度。一是對中央監(jiān)察機構的改革，例如元狩五年（前118年）在丞相府內(nèi)置丞相司直，使其與監(jiān)察御史互相制約。又如征和四年（前89年）設司隸校尉，在負責監(jiān)察京師及其臨近各郡的同時，還可糾舉包括丞相、太尉、御史大夫在內(nèi)的百官。

二是對地方監(jiān)察機構進行改革，漢武帝于元封五年（前106年）廢除丞相史，“初置刺史，部十三州”，將天下分為十三州，各設監(jiān)察刺史，并頒布《六條察郡之法》（又稱《刺史六條》），加強朝廷對地方的監(jiān)察。

但需要注意的是，此時的“州”雖然已經(jīng)出現(xiàn)，但這里的“州”卻并不是行政區(qū)劃，而只是作為監(jiān)察區(qū)的形式存在，州刺史只是代表朝廷監(jiān)察所轄的郡、國、縣，雖是常設官員，卻并無固定駐所。

東漢靈帝為平定叛亂，“州”開始成為行政區(qū)劃

從漢武帝設立“十三部州”的監(jiān)察區(qū)開始，監(jiān)察刺史的主要職責始終是監(jiān)察，但其權力卻偶爾開始超出監(jiān)察范圍，如漢昭帝時，青州刺史雋不疑曾鎮(zhèn)壓齊孝王孫劉澤的謀反，又如漢宣帝劉詢時冀州刺史張敞和益州刺史孫寶也曾剿滅各地盜賊等。

到新莽時期，王莽不僅將刺史改稱州牧，而且為了應對各地的叛亂，開始賦予州牧領軍之權，“州”雖仍是監(jiān)察區(qū)，但其長官州牧卻開始變?yōu)榈胤叫姓L官，而監(jiān)察職權則交由牧副監(jiān)所行使。

光武帝建立東漢后，重新劃分十三州，又將州牧改回了刺史，其職能也有所縮減，但刺史卻開始有了固定治所，且有風聞奏事之權，以致郡、縣官員對其極為畏懼。此后，刺史不僅官位得到了提升（官秩二千石），且權力再度開始擴大。

漢靈帝光和七年（184年），黃巾起義爆發(fā)，由于朝廷衰弱，無力平定叛亂，而各地刺史為自保，開始自行組織兵馬平定轄區(qū)內(nèi)的叛亂。到了漢靈帝中平五年（188年），劉焉上書認為天下無法安定，原因在于刺史權力太輕，朝廷于是改部分資深刺史為州牧，至此刺史（州牧）開始成為一州的軍政長官，正式躍升為長吏、太守的上級，“州”開始正式作為行政區(qū)出現(xiàn)。

劉焉則趁機自請益州牧，開始入主益州成為一方諸侯，其他各州長官也趁機效仿，于是各州刺史、州牧開始正式劃地自治，全面掌握轄區(qū)內(nèi)軍政財大權，而朝廷對此已經(jīng)無能為力。漢靈帝駕崩之后，朝廷由于爆發(fā)“十常侍之亂”，朝廷對于各地的約束力更是下降到了冰點。

此后，董卓率軍進入洛陽，廢除后少帝劉辯，改立劉協(xié)為帝，是為漢獻帝，此舉直接導致漢帝的聲望下降到了無以復加的地步，朝廷就此徹底喪失了對天下各地的約束，此時的各州實際上已經(jīng)成為了獨立的王國，甚至有的太守（郡的行政長官）也趁機崛起。

至此，由于中央朝廷的持續(xù)衰弱，原本的“十三州”監(jiān)察區(qū)開始正式成為行政區(qū)劃，而其行政長官雖名義上仍由皇帝任免，但實際上已經(jīng)脫離朝廷掌控，州刺史和州牧權力大增，對郡、縣兩級管理擁有絕對的管轄權。

這一時期，州對應的是我們現(xiàn)代的省，但管轄區(qū)域和自治程度要比省更大，郡對應的則是市，管轄區(qū)域同樣要更大，縣則對應的是現(xiàn)代的縣、區(qū)。