論述中國地方官制的演變

西周實行分封制，其地方長官為諸侯與大夫兩級。諸侯封地稱國，大夫封地稱邑。春秋時期，隨著兼并戰(zhàn)爭和國土的開發(fā)，縣出現(xiàn)了。春秋時期邑和縣的長官，魯、衛(wèi)稱宰，晉稱大夫，楚稱令尹。也有的稱公或尹等。迨至戰(zhàn)國，各國普遍實行郡、縣兩級管理，一般稱郡的長官為守，縣的長官為令?？ぶ饕栖娛?，縣主要掌民政。

秦漢是典型的郡、縣制。萬戶以上的縣，長官稱令；萬戶以下的縣，長官稱長?？h有縣丞，助理縣政；有縣尉，掌管治安?？さ拈L官稱郡守，主要管民政。另有都尉，掌軍事；有督御史，掌監(jiān)察，簡稱“監(jiān)”；有郡丞，為郡守之佐貳。漢代郡守改稱太守，其屬官又增加了督郵、主簿等。督郵監(jiān)察所屬各縣官吏的功過，主簿掌管文書簿籍。京師所在的郡，秦置內(nèi)史為長官，西漢分為京兆尹、左馮翊、右扶風，稱為“三輔”。其長官也分別以京兆尹、左馮翊、右扶風名之，地位相當于郡太守。其下也轄屬縣。東漢京師所在地置河南尹。漢代和郡平行的還有“國”，為皇族子弟的封地。而公主所食則稱“邑”，邑是縣級。國的行政長官初稱丞相，景帝時改為相，由中央派遣，地位與郡守相當，都是二千石的官（月俸120斛），故有“郡國守相”之稱。郡之上，漢武帝時開始置十三個刺史部，以為監(jiān)察區(qū)，稱為州或部。每州設刺史一人，京師所在州則置司隸校尉。刺史本義是替朝廷往各處刺探，故其級別不高（秩六百石），但權力卻很大。其屬員有別駕從事史、治中從事史等。別駕隨刺史出行，治中主眾曹文書。成帝時，改刺史為“牧”，秩兩千石。東漢末，州牧都掌兵權，并成為一方行政長官，不再是單純的監(jiān)察官了。

魏晉南北朝時期，無論南北，地方上都是州、郡、縣三級制。國都所在州的長官稱牧，外州長官稱刺史。由于此期間長期戰(zhàn)亂，刺史多加“使持節(jié)都督某州或某某數(shù)州軍事”頭銜，并加“將軍”稱號，允許成立軍府，權勢甚大。其屬官也分為兩套，除監(jiān)察系統(tǒng)的別駕、治中等，又增加軍事系統(tǒng)的長史、司馬、參軍等。至于那些不加“將軍”稱號的，則稱為“單車刺史”，權力要小得多。此時郡的長官仍稱太守，縣稱縣令。

隋朝廢郡存州，州的長官除國都所在州（雍州）稱牧外，其余均稱刺史。不過此時的州只能相當于漢代的郡。煬帝時又改州為郡，郡的長官仍稱太守，副職稱通守。隋初在州之上還曾置總管府，總管刺史加“使持節(jié)”，可掌一州或數(shù)州軍政人權。煬帝時撤銷總管府。

唐朝的地方官制在“安史之亂”前主要是州（府）、縣兩級，至中唐以后演變?yōu)榈馈⒅?、縣三級。縣的長官稱縣令，其下屬有縣丞（佐貳）、縣尉（催征租賦）、主簿（掌文書簿計）等。州的長官稱刺史，玄宗時一度改州為郡，長官稱太守。刺史之下有別駕、長史、司馬、判司等屬官。唐代新開的府，其長官稱尹或少尹。唐初還仿漢代的刺史部，置十道，玄宗時增為十五道，以為監(jiān)察區(qū)。每道設觀察使（也稱按察使、采訪處置使），主要負責監(jiān)察。唐代還沿襲魏晉以來在軍區(qū)設都督府的做法，最初置于邊鎮(zhèn)，后遍及內(nèi)陸。都督加“使持節(jié)”，稱節(jié)度使。安史亂后，節(jié)度使權力增大，不僅領兵，而且又以中央大員身份（帶京官和御史大夫銜）兼任觀察使和所在州的刺史，集行政、軍事、監(jiān)察三種權力于一身，成為割據(jù)一方的藩鎮(zhèn)。中唐以后，節(jié)度使轄區(qū)也稱“道”或“方鎮(zhèn)”。節(jié)度使的屬官大都是自己任命的，有判官、掌書記、推官等。除設置原有的武職、文職官員外，還有若干幕僚。幕職人員未經(jīng)朝廷任命，只好稱“檢校”某官（如郎官、御史等）。檢校即暫時代理之義。

宋朝最初是州、縣兩級地方官制，太宗以后，又增加了“路”。宋代縣令之名雖存，但朝廷往往派京官去知（即主持）某縣事，故縣的長官便簡稱“知縣”。知縣下有縣尉，負責一縣治安?？h上的州，亦由朝廷委派京官為其行政長官，稱“知某軍州事”，簡稱“知州”。州有通判，名義上是知州的副職，實際上是朝廷用以監(jiān)視知州的，不似后世一般的副職。通判之外，州的屬官又有管行政的判官和管司法的推官等。與州平級的還有府、軍、監(jiān)。首都、陪都及一些重要地區(qū)設府。一般府的長官稱知府，京師稱府尹。如太宗時包拯就曾擔任過開封府尹。軍設于沿邊及沖要地區(qū)，小的由知縣兼軍使，大的則派京官帶原銜去任職，稱“知某軍”，簡稱“知軍”。監(jiān)設于冶鐵、煮鹽等工業(yè)區(qū)，小的由州、府兼管，大的也由朝廷派員，稱“知某監(jiān)事”，簡稱“知監(jiān)”。宋代府州之上的“路”，大致相當于唐代的道。路的主要職責是監(jiān)察，到后來也兼管一部分行政。路設經(jīng)略安撫司、轉運司、提點刑獄司、提舉常平司四個部門。經(jīng)略安撫司掌軍事及行政，稱“帥司”，其長官為經(jīng)略安撫使；轉運司初掌財賦及谷物轉運，稱“漕司”，后又管監(jiān)察劾舉地方官，其長官為轉運使；提點刑獄司掌司法訟獄，稱“憲司”，其長官為提點刑獄使；提舉常平司掌平倉及貸放錢谷，稱“倉司”，其長官為提舉常平使?？偡Q“帥、漕、憲、倉”，

遼的五京即上京臨潢、東京遼陽、南京析津、中京大定、西京大同，其所在地皆稱府，置留守兼府尹。其中東京、中京、南京置宰相府，設左、右相。以五京為中心所劃分的五京道，各道設都總管府掌軍政，設處置使司掌司法、監(jiān)察。道轄州、縣。州的長官稱節(jié)度使或刺史，縣的長官為縣令。金的“路”仿宋，也設四個機構，即都總管府（管民政）、都轉運司（管財政）、按察司（管司法、監(jiān)察）、統(tǒng)軍司（掌軍事）。路以下州、縣與遼、宋略同。

元代的地方官制為省、路、府或州、縣四級。省即行中書省，雖為中央派出機構，但實際上已成為地方最高行政機構。行省的長官與中書省的長官設置大致相同，也有丞相、平章、右丞、左丞、參知政事等。路設總管府，掌軍事與民政。府的長官稱知府或府尹，州的長官為州尹或知州，縣為縣尹。此外，為防閑漢人，在路、州、府、縣皆置“達魯花赤”一員，由蒙古人擔任。“達魯花赤”意為統(tǒng)治者、蓋印者，轉為總轄官之稱，握有實權。在部分地區(qū)（尤其是少數(shù)民族地區(qū)），行省和路之間還設有宣慰司或宣撫司，掌管軍政和民政，其長官為宣慰使或宣撫使。

明代地方官制為省、府（或州）、縣三級。洪武九年改行中書省為承宣布政使司，但習慣上仍稱省。除京師和南京地區(qū)稱北直隸、南直隸并直屬六部外，其余十三布政使司，每司皆設左、右布政使，作為主管一省民政、財政的最高長官。同時，每省還設都指揮司，以都指揮使為長官，掌軍事；設提刑按察使司，以提刑按察使為長官，掌司法刑獄。故明代省級最高權力機構總稱“布、按、都”三司?！叭尽比龣喾至?，雖可避免地方專權，但又不易配合。故朝廷往往要派出監(jiān)察御史和部院大臣以總督、巡撫、巡按的名義去進行協(xié)調(diào)。但終明之世，督、撫多為臨時派遣，尚未形成定制。明代州、府的長官稱知州、知府，京都所在地的府稱府尹，縣稱知縣。此外，在一些少數(shù)民族地區(qū)還設土司（如宣慰司、宜撫司等），由當?shù)仡^人任正職，世代相襲，管理當?shù)厥聞铡?/span>

清代也實行省、府（或州、廳）、縣三級制。但明代以來的督、撫制已被固定，故省級最高長官為總督或巡撫。總督轄一省或二三省，綜理軍民大政，例兼兵部尚書和都察院右都御史銜，別稱“制軍”、“制憲”、“制臺”。巡撫為一省最高軍政長官，例兼兵部侍郎、都察院右副都御史銜，別稱“撫臺”、“撫軍”、“部院”、“中丞”?？偠?、巡撫并稱封疆大吏。督、撫之下設布政使，簡稱藩臺、藩司、方伯，掌一省財賦民政；設按察使，別稱臬（niè））臺、臬司，掌一省司法、監(jiān)察。督撫、布政使、按察使又合稱“三大憲”。此外各省還有提督學政，管教育。清代府的長官稱知府，又稱“黃堂”；順天府（京城所在地）、奉天府（陪都所在地）的長官稱府尹。與府同級的有直隸州（直隸于省），長官為知州；少數(shù)民族地區(qū)還設直隸廳（直隸于?。?，長官是同知和通判。縣的長官仍是知縣。此外，清代府上還有“道”，是省的派出行政機構。道有兩類：一是“分守道”，管若干府、縣民政；二是“分巡道”，管某一項事務（如河務、鹽、茶等）。道的長官稱道員，又稱“道臺”，無兼銜。作為省的派出機構，道即是后來“專署”的前身，專員也是由道員演變而來的。

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