作者：祝培甜（自然資源部信息中心）

來源：《中國土地》2019年10期

閑置土地是對土地資源的極大浪費(fèi)，依法及時(shí)對閑置土地進(jìn)行處置，對于土地資源集約節(jié)約利用具有十分重要的意義。當(dāng)閑置土地涉及司法查封時(shí)，處置過程中會遇到諸多問題，造成不能及時(shí)處置的困難。

一、涉及司法查封的閑置土地現(xiàn)狀

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，截至2018年，全國處于司法查封及司法處置狀態(tài)的閑置土地約4896 公頃。其中：未動工且處于司法查封狀態(tài)約為3920公頃，占比80%；司法拍賣或處置遺留問題閑置狀態(tài)約為508公頃，占比10.4%。山東、廣東、吉林、內(nèi)蒙古等地區(qū)處于司法查封及司法處置狀態(tài)的閑置土地面積較大。另外，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，北京、上海、湖南、海南、廣東、安徽、遼寧、寧波、青島6省3市共有涉法涉訴閑置土地722 宗，土地面積3140公頃，項(xiàng)目數(shù)和土地面積分別占總閑置土地的7.9%和8.4%，雖然占比不是太大，但涉法涉訴閑置土地處置難度大，如果不能及時(shí)處置，是對土地資源的極大浪費(fèi)，不利于閑置土地盤活利用，須要引起足夠的重視。

二、涉及司法查封閑置土地處置難的原因

現(xiàn)行法律法規(guī)中未明確司法查封地塊是否可以開展閑置土地處置。《閑置土地處置辦法》是目前閑置土地處置的綱領(lǐng)性、指引性文件，但該辦法并未對涉法涉訴地塊是否可以開展處置予以明確。地方一般普遍做法是在查封期間不作出收回土地的決定，僅作出辦理延期或收取土地閑置費(fèi)等處置決定。但即使這樣，也無相關(guān)法規(guī)文件依據(jù)。

司法查封導(dǎo)致土地閑置，屬政府原因還是企業(yè)原因，現(xiàn)行法律法規(guī)暫未明確導(dǎo)致處置難。就司法查封性質(zhì)而言，司法查封是限制土地使用權(quán)人轉(zhuǎn)移其土地使用權(quán)，其目的是防止債務(wù)人轉(zhuǎn)移資產(chǎn)，損害債權(quán)人的合法權(quán)益，并非限制其對土地的開發(fā)利用。但實(shí)踐中，卻使“活封”成了事實(shí)上的“死封”：土地?zé)o法開發(fā)利用而閑置。地塊被司法查封，主要是土地使用權(quán)人自身債務(wù)導(dǎo)致，從這一角度可認(rèn)定為企業(yè)自身原因。

處置周期長。司法查封的土地案件若經(jīng)法院判決裁定或拍賣、解封后才進(jìn)行實(shí)際的閑置土地處置和開發(fā)利用，每個環(huán)節(jié)所須時(shí)間都無法確定。有些案件一直未能判決結(jié)案，有些宗地拍賣一而再再而三地流拍，導(dǎo)致閑置土地得不到有效的處置。

法院與相關(guān)部門缺乏聯(lián)動機(jī)制。在實(shí)際工作中，法院在辦理案件過程中，只是對所涉及的土地權(quán)屬進(jìn)行查詢，未對該土地是否閑置等其他情況提出查詢要求。可能會造成土地拍賣后無法正常辦理土地相關(guān)手續(xù)，導(dǎo)致司法義務(wù)無法正常履行，如涉及企業(yè)原因造成閑置的，對閑置土地處置后續(xù)工作也增加一定難度。

三、涉及司法查封的閑置土地處置相關(guān)建議

查封周期計(jì)入閑置期限，若查封期間構(gòu)成閑置，應(yīng)認(rèn)定為企業(yè)自身原因造成。一是現(xiàn)有法律政策鮮有提及查封周期是否計(jì)入閑置期限的描述，僅僅有司法查封是否是政府原因方面的規(guī)定，而此類規(guī)定也從側(cè)面反映已經(jīng)將查封周期計(jì)入閑置期限，只是對是否政府原因有不同看法；二是法院查封土地使用權(quán)是為了保證實(shí)現(xiàn)債權(quán)人的債權(quán)而限制土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的強(qiáng)制措施，不影響對土地進(jìn)行開發(fā)利用，因此，即使被查封后，土地使用權(quán)人應(yīng)繼續(xù)履行出讓合同約定的權(quán)利義務(wù)，繼續(xù)開發(fā)土地，避免閑置浪費(fèi)。三是司法查封是由土地使用人的自身原因造成的，比如債務(wù)糾紛等，并非不可回避，若土地使用人不用此土地做抵押就不會被查封，土地使用人應(yīng)為抵押等行為負(fù)應(yīng)有的責(zé)任。四是因?yàn)椴榉庵芷谟?jì)入閑置期限和歸為企業(yè)原因可以避免部分企業(yè)在土地將要達(dá)到閑置期限時(shí)，主觀不愿交納閑置費(fèi)，也不想土地被無償收回，就通過制造民事糾紛，導(dǎo)致土地使用權(quán)被查封，從而規(guī)避對閑置土地的行政處罰。

司法查封期間認(rèn)定的閑置土地，政府不應(yīng)采取收回的措施，但可采取一些具體的利用措施來盤活閑置土地。一是因?yàn)樗痉?quán)先與土地收回權(quán)而設(shè)立；二是相關(guān)政策大都規(guī)定查封期限內(nèi)不能收回國有土地使用權(quán)；三是法院查封土地使用權(quán)的目的是為了保證實(shí)現(xiàn)債權(quán)人的債權(quán)而限制土地

使用權(quán)轉(zhuǎn)移的強(qiáng)制措施，而政府收回土地使用權(quán)也屬于土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移，影響了債權(quán)的實(shí)現(xiàn)。但在查封期內(nèi)，可采取一些具體的利用措施來盤活閑置土地，這種閑置土地因查封期結(jié)束可采取行政措施，所以屬于短期閑置土地，可以考慮周邊的環(huán)境和位置需求，將其建設(shè)成臨時(shí)停車場或改造成體育設(shè)施場地，也可開發(fā)成臨時(shí)綠色用地或者菜地[1]。

建立健全與法院及相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。法院在查封和進(jìn)行實(shí)體處理前均須了解土地是否處于閑置狀況，以及是否存在閑置風(fēng)險(xiǎn)[2]。自然資源部門應(yīng)該與法院協(xié)商，盡快達(dá)成處置意見，待查封解除后落實(shí)相關(guān)處置措施，若法院裁定結(jié)果并未發(fā)生土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移，則可采取征收閑置費(fèi)，甚至收回等措施。若法院裁定結(jié)果發(fā)生土地使用人轉(zhuǎn)移、土地使用權(quán)人變更，在法院發(fā)出協(xié)助執(zhí)行法律文書時(shí)，土地閑置一年以上不滿兩年的，由土地權(quán)利承繼人承擔(dān)原權(quán)利人的閑置土地責(zé)任，繳納土地閑置費(fèi)；法院發(fā)出協(xié)助執(zhí)行法律文書時(shí)，土地閑置二年以上的，且未辦理產(chǎn)權(quán)過戶的，可由政府給予以權(quán)益人補(bǔ)償后對土地進(jìn)行收回。

法院應(yīng)當(dāng)分具體情況決定是否將土地查封。

建議自然資源主管部門將《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》，作為被執(zhí)行人土地使用權(quán)發(fā)生實(shí)質(zhì)變更的有效行政文書。如果法院在查封時(shí)發(fā)現(xiàn)欲查封土地存在自然資源主管部門已發(fā)出《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》的情形，則不應(yīng)查封；在查封時(shí)，自然資源主管部門尚未針對查封標(biāo)的作出《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》，人民法院即可進(jìn)行查封。

注釋：

[1] 董鵬宇，趙華甫，肖秀英。閑置土地臨時(shí)利用模式探析[J].中國土地，2017(11):26-27。

[2] 張尚斌，田原。略談司法查封的閑置土地處置問題[J].中國土地，2019(03):19-20。