1.1 “三區(qū)三線”的劃定是落實中央對城市發(fā)展一系列戰(zhàn)略部署的重要措施

黨的十八大以來，中央明確提出“圍繞優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局”。

“三區(qū)三線”的劃定已經(jīng)成為各級政府進行空間治理和土地利用用途管制的重要手段，調(diào)控和引導(dǎo)資源配置、集約利用的空間政策工具。

1.2 中部地區(qū)中小城市“三區(qū)三線”的劃定極具緊迫性

我國中部地區(qū)地理位置十分重要，承東啟西，貫通南北，是我國東西南北物流、信息金融等經(jīng)濟生產(chǎn)要素的匯集和擴散中心。但是長期以來，中部地區(qū)發(fā)展速度落后于西部，發(fā)展水平又落后于東部，且中部地區(qū)大城市與中小城市的發(fā)展嚴(yán)重失衡。

而近年來，國土空間規(guī)劃提出要推動城市群和都市圈健康發(fā)展，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，這將為中小城市的發(fā)展帶來了重大機遇。

并且，面對近些年城市空間框架和城市規(guī)模快速擴張出現(xiàn)的一系列城市問題，包括生態(tài)用地不斷被蠶食、城市空間快速擴張、城市空間結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化、土地資源利用較低效等。

為了保持城市三類空間協(xié)調(diào)發(fā)展，既要自上而下落實空間發(fā)展戰(zhàn)略，又要因地制宜、實事求是，協(xié)調(diào)好保護與發(fā)展的矛盾，在三類空間的基礎(chǔ)上利用“三線”對國土空間進行主體功能用途管制。

由此可見，“三區(qū)三線”的劃定極具緊迫性，是促進中小城市可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實需要。

二. 當(dāng)前“三區(qū)三線”劃定存在的問題

2.1 三類空間的分類方法存在差異，空間落實存在困難

“三區(qū)三線”作為空間規(guī)劃中進行自上而下剛性傳導(dǎo)、統(tǒng)一管控的核心政策工具，在空間規(guī)劃編制的探索階段缺乏統(tǒng)一的概念、劃定方法和管制措施。

在中微觀尺度層面，三類空間功能在空間上趨于混合，三類空間的邊界難以準(zhǔn)確界定。即使空間邊界明確，對三類空間實施分類管控還存在要求不明確、缺乏針對性等問題。

2.2 “三線”劃定的科學(xué)性、合理性尚有不足，且缺少空間發(fā)展戰(zhàn)略層面的系統(tǒng)性和整體性考量

“三線”劃定的科學(xué)性、合理性尚有不足，如永久基本農(nóng)田存在“劃遠不劃近、劃零不劃整”等現(xiàn)象，“上山下?！睍r有發(fā)生；生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)有部分城鎮(zhèn)工礦、集中連片優(yōu)質(zhì)耕地等，多采用“開天窗”的方式，破壞了生態(tài)系統(tǒng)的完整性，同時也帶來了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)的“碎片化”；部分城市為了“對沖”城鎮(zhèn)開發(fā)邊界帶來的“限制”，劃定范圍過大。

且“三線”劃定過程中雖然有包括主體功能區(qū)規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃在內(nèi)的上位規(guī)劃對生態(tài)空間與農(nóng)業(yè)空間格局進行結(jié)構(gòu)性引導(dǎo)，但是從“三線”分布的實際情況看，生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田保護紅線呈現(xiàn)較為明顯的斑塊化特征，特別在中微觀層面缺少對區(qū)域空間發(fā)展戰(zhàn)略的系統(tǒng)性呼應(yīng)。

2.3 “三線”劃定由于精度不夠，導(dǎo)致協(xié)調(diào)性不強的問題

由于“三線”劃定在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、技術(shù)規(guī)范、分類標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計體系和圖紙精度等方面的不一致，導(dǎo)致“三線”的協(xié)調(diào)性不夠，大量交叉重疊。

2.4 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界由于其管控對象的復(fù)雜性，其劃定方法與管控手段還存在一定爭議

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是用以約束城市擴張的政策工具，具有控制城市規(guī)模、保護農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間、提高城市公共服務(wù)供給效率的作用。

由于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界所控制和引導(dǎo)的對象具有高度復(fù)雜性和不確定性，不僅涉及到資源環(huán)境節(jié)約和保護問題，更涉及對城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識問題，因此在劃定方法和管控手段方面還存在一定爭議和困惑。

伊川縣位于河南省洛陽市東部，是全市第一大縣，總?cè)丝诤椭行某菂^(qū)規(guī)模均為洛陽市9個縣市的第一名。縣域現(xiàn)狀常住人口79.03萬，戶籍人口92.65萬，戶籍人口城鎮(zhèn)化率49%。

城區(qū)臨近洛陽外環(huán)，是洛陽市南門戶，在洛陽市區(qū)30分鐘輻射圈內(nèi)，鐵路、高速等對外交通體系完備，并且處于洛陽都市圈的核心區(qū)，是連接南部生態(tài)縣、輻射平頂山的樞紐節(jié)點。

縣域生態(tài)基底良好，四山環(huán)繞，擁有伊河國家濕地公園、荊山森林公園等優(yōu)質(zhì)自然生態(tài)板塊。

近年來伊川縣經(jīng)濟建設(shè)取得了快速發(fā)展，成績令人矚目，制造業(yè)和非礦物制品業(yè)發(fā)達，其作為中原城市群的重要組成部分，必須盡快確立自身的功能定位，緊抓國土空間規(guī)劃的發(fā)展機遇，按照資源環(huán)境承載能力狀況和開發(fā)強度控制要求，兼顧城鎮(zhèn)布局和功能優(yōu)化的彈性需要，合理劃定“三區(qū)三線”，在此基礎(chǔ)上開展新總體規(guī)劃的謀篇布局。

3.1 伊川縣空間現(xiàn)狀特征及存在的問題

3.1.1 中心城區(qū)的空間結(jié)構(gòu)已基本形成，但未來發(fā)展的后備資源有限

伊川縣新一輪城市總體規(guī)劃促進城市空間發(fā)展從拓展增長走向優(yōu)化提升，指明了城市發(fā)展方向為：向北為主、向東為輔，中心城區(qū)由老城區(qū)、北部的生態(tài)科技園區(qū)、東部的產(chǎn)城融合區(qū)構(gòu)成。

目前，“一心、二軸、三區(qū)”的中心城區(qū)空間結(jié)構(gòu)已基本形成，但是根據(jù)伊川縣“七成農(nóng)林用地、二成建設(shè)用地、一成未利用地”的用地結(jié)構(gòu)特征，其未來發(fā)展的后備資源有限，亟需在新的空間規(guī)劃形勢下為其謀劃發(fā)展。

3.1.2 縣域生態(tài)基底良好，生態(tài)結(jié)構(gòu)有待完善

縣域內(nèi)河流水系較為發(fā)達，大小河流（涌）眾多，水域面積22.35平方公里、濕地面積2.15平方公里，約占全縣土地面積的2.11％和0.20％，全縣森林覆蓋率8.81%，為伊川的園林綠地建設(shè)提供了良好的生態(tài)環(huán)境。

但是隨著城市發(fā)展在伊川縣中心城區(qū)北部的快速推進，“龍鳳山—龍門山—萬安山”生態(tài)隔離帶受侵占較多，同時，森林、濕地、草地等生態(tài)體系受城市擴張的影響，破碎化程度不斷加大，亟需構(gòu)建“生態(tài)廊道—生態(tài)綠地”內(nèi)外貫穿的多層次生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系。

3.1.3 耕保任務(wù)嚴(yán)峻，農(nóng)村居民點土地集約水平不高

據(jù)“三調(diào)”數(shù)據(jù)顯示，2019年伊川縣，耕地面積低于耕地預(yù)期保護目標(biāo)，耕地保有量有部分尚未達到預(yù)期保護目標(biāo)，耕地保護任務(wù)嚴(yán)峻，面臨著中部地區(qū)常有的保耕和發(fā)展的矛盾問題。

且現(xiàn)狀全縣人均農(nóng)村居民點用地面積為280.72平方米，高于全省平均水平258.9平方米；略低于洛陽市平均水平282.50平方米，和洛陽市與《河南省社會主義新農(nóng)村村莊建設(shè)規(guī)劃導(dǎo)則》所規(guī)定最高不能超過150平方米/人的標(biāo)準(zhǔn)差距很大。農(nóng)村居民點土地集約水平有待改善。

伊川縣在河南省重大發(fā)展戰(zhàn)略中的關(guān)系

3.2.2 先底后圖，劃定控制底線

遵循生態(tài)保護優(yōu)先理念，依據(jù)《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價技術(shù)指南》在洛陽市“雙評價”基礎(chǔ)上開展補充性評價內(nèi)容，落實伊川縣的林地、河流水系、廊道等各類生態(tài)保護空間和基本農(nóng)田，初步劃定生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田保護紅線。

并且依據(jù)不同生態(tài)因子對外界壓力或外界干擾適應(yīng)的能力，將全縣劃分為四級敏感區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、煤炭采空區(qū)、山體開挖區(qū)，明確伊川縣全域生態(tài)保護剛性底線，針對采煤、水庫等生態(tài)脆弱敏感地區(qū)實施修復(fù)與災(zāi)害防治，劃定重點修復(fù)區(qū)域范圍，明確相關(guān)要求，保護與治理并重。

空間規(guī)劃管控措施是確保三類空間準(zhǔn)確落地實施，協(xié)調(diào)國土空間資源保護與開發(fā)關(guān)系的重要保障。伊川縣的空間管控措施，要明確每一個國土空間單元，是該保護還是該開發(fā)，要保護怎么保護，要開發(fā)怎么開發(fā)，尤其是涉及到建設(shè)活動，要更進一步明確建什么、建多少，即地塊用途和開發(fā)強度問題。

1. 伊川縣實行三類空間的分級管控措施建議

伊川縣可將空間管控分為三級

初步制定三類空間主要管控原則，在這一級管控中，注重開發(fā)強度指標(biāo)和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)對接。

在三類空間管控基礎(chǔ)上的分類分區(qū)管控，根據(jù)伊川縣各分區(qū)職能，細化各類管控對象準(zhǔn)入條件，根據(jù)功能定位和保護程度不同，提出準(zhǔn)入負(fù)面清單管控原則。

對空間管控對象的具體引導(dǎo)、約束與限制，根據(jù)分區(qū)功能細化管控措施，重點加強伊川縣的農(nóng)用地、生態(tài)用地的用途管制。

對縣域內(nèi)部的生態(tài)空間進行分級分類，對生態(tài)保護紅線和一般生態(tài)空間實施差別化管控。對于伊河國家濕地公園生態(tài)保護紅線細化允許、限制和禁止的人類活動類型的規(guī)模、強度、布局和環(huán)境要求等條件，制定準(zhǔn)入正面、負(fù)面清單；對于其他一般生態(tài)區(qū)，按依法依規(guī)、限制開發(fā)的要求進行管理。

基本農(nóng)田保護紅線是最嚴(yán)格的線，伊川縣應(yīng)建立完善的基本農(nóng)田保護負(fù)面清單，對于符合法定條件的重點項目選址確實難以避免永久基本農(nóng)田的，必須進行嚴(yán)格論證，報國務(wù)院批準(zhǔn)并補劃；對于縣域內(nèi)的一般耕地，也應(yīng)該加強對其的保護，并且根據(jù)國土空間適宜性以及伊川縣未來發(fā)展結(jié)構(gòu)，科學(xué)合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

城鎮(zhèn)空間是具有一定管理難度的復(fù)雜區(qū)域，伊川縣在開展分區(qū)規(guī)劃、專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃編制工作的時候，不得突破已經(jīng)劃定并批準(zhǔn)的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界；且城鎮(zhèn)開發(fā)邊界一經(jīng)劃定批準(zhǔn)，不得擅自修改，確需修改的，應(yīng)按程序報相應(yīng)審批機關(guān)批準(zhǔn)。