基于空間規(guī)劃體系構(gòu)建的資源管控思維

十八大以來，一系列中央會議、文件多次提出要構(gòu)建空間規(guī)劃體系，推進(jìn)“多規(guī)合一”工作，科學(xué)劃定“三區(qū)三線”，即城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，要“構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系”。隨后，十九大明確要“完成生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作”，“加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度”，“三區(qū)三線”的劃定及管控成為構(gòu)建空間規(guī)劃體系的重要內(nèi)容。

“三區(qū)三線”的具體內(nèi)涵劃定原則

“三區(qū)”突出主導(dǎo)功能的劃分，“三線”側(cè)重邊界的剛性管控

目前，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界由規(guī)劃和國土部門共同劃定，是合理引導(dǎo)城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)發(fā)展，有效保護(hù)耕地與生態(tài)環(huán)境，基于地形條件、自然生態(tài)、環(huán)境容量等因素，劃定的一條或多條閉合邊界，包括現(xiàn)有建成區(qū)和未來建設(shè)預(yù)留空間。

永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線由國土部門劃定，指按照一定時期人口和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，依法確定的不得占用、不得開發(fā)、需要永久性保護(hù)的耕地空間邊界。

生態(tài)保護(hù)紅線由環(huán)保部門劃定，是在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，是保障和維護(hù)國家生態(tài)安全的底線和生命線。

“三線”由三個部門各自劃定，空間重疊不可避免，未來從自然資源統(tǒng)一管控的角度，由自然資源部門統(tǒng)一劃定將成為趨勢。

“三區(qū)”的城鎮(zhèn)空間指以城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活為主體功能的國土空間，包括城鎮(zhèn)建設(shè)空間和工礦建設(shè)空間，以及部分鄉(xiāng)級政府駐地的開發(fā)建設(shè)空間。

農(nóng)業(yè)空間指以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村居民生活為主體功能，承擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和農(nóng)村生活功能的國土空間，主要包括永久基本農(nóng)田、一般農(nóng)田等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地以及村莊等農(nóng)村生活用地。

生態(tài)空間指具有自然屬性、以提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的國土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、荒地、荒漠等。

國內(nèi)省市的不斷實踐

國內(nèi)省市的不斷實踐

近兩年，國務(wù)院和住建部分別下發(fā)了《省級空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》、《關(guān)于城市總體規(guī)劃編制試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，寧夏、海南、沈陽、長春、南京、江蘇、浙江等26個試點(diǎn)省市以及北京、上海等完成總規(guī)審批的城市，均在探索“三區(qū)三線”的劃定。其主流做法是“三線”劃定不重疊，“三區(qū)”根據(jù)主體功能區(qū)確定的主體功能，通過資源環(huán)境承載力評價與國土開發(fā)適宜性評價（以下簡稱“雙評價”），結(jié)合主體功能、地方特點(diǎn)以及空間發(fā)展戰(zhàn)略，形成城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)功能為主導(dǎo)、互不重疊的空間。但部分省市對于“三區(qū)”重疊的區(qū)域進(jìn)行了彈性預(yù)控，未來可實現(xiàn)功能的轉(zhuǎn)換。

北京、福州等城市將永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線并入生態(tài)保護(hù)紅線，形成“兩線三區(qū)”的格局。北京以資源環(huán)境承載能力為硬約束，劃定城市開發(fā)邊界與生態(tài)保護(hù)紅線，遠(yuǎn)期實現(xiàn)“兩線合一”，同時將全市空間劃分為集中建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和生態(tài)控制區(qū)，通過集體建設(shè)用地騰退減量和綠化建設(shè)，限制建設(shè)區(qū)用地逐步劃入生態(tài)控制區(qū)和集中建設(shè)區(qū)，最終形成“一線兩區(qū)”的格局。福州與北京類似，在“兩線三區(qū)”的基礎(chǔ)上，將永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)與海洋保護(hù)區(qū)劃入“三區(qū)”中的生態(tài)底線區(qū)。

上海在“三區(qū)三線”的基礎(chǔ)上，增加了文物保護(hù)控制線，形成“三區(qū)四線”的格局。將“四線”作為空間管控的核心手段，納入各層次規(guī)劃中予以法定化。城市開發(fā)邊界內(nèi)強(qiáng)化城鎮(zhèn)建設(shè)集中布局引導(dǎo)，推進(jìn)緊湊集約發(fā)展；開發(fā)邊界外加強(qiáng)生態(tài)資源保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，進(jìn)行生態(tài)空間等級劃分與管控，推進(jìn)低效工業(yè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地減量。

廈門在“三線”的基礎(chǔ)上，將生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間統(tǒng)一劃入生態(tài)控制區(qū)，形成“兩區(qū)三線”的格局。廈門新總規(guī)將生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間統(tǒng)一劃入生態(tài)控制區(qū)，同時提出對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外的區(qū)域進(jìn)行剛性管控，嚴(yán)格把控建設(shè)項目，并借鑒新加坡留白機(jī)制，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)未明確土地用途的區(qū)域，在不突破用地規(guī)模前提下，可適當(dāng)調(diào)整用地布局。

南京劃定生態(tài)控制線與城市開發(fā)邊界，并進(jìn)行合一，將農(nóng)業(yè)空間并入生態(tài)空間，與城鎮(zhèn)空間一同形成“一線兩區(qū)”的格局。在全市劃定生態(tài)控制線與城市開發(fā)邊界，在空間上實現(xiàn)“兩線合一”，生態(tài)控制線內(nèi)為主要進(jìn)行生態(tài)保護(hù)與控制的區(qū)域，城市開發(fā)邊界內(nèi)為主要進(jìn)行集中城市建設(shè)的區(qū)域，最終形成“一線兩區(qū)”全域空間管控體系。

深圳、成都、寧夏、海南等大部分試點(diǎn)省市仍然采用“三區(qū)三線”劃定方法。各省市在“生態(tài)優(yōu)先、科學(xué)劃定、底線控制、上下結(jié)合”的原則下，探索將“三線”以矢量化方式定界落地，對“三區(qū)”進(jìn)行差異化評價，劃分適宜性等級，綜合考慮不同功能的目標(biāo)定位、各類保護(hù)底線、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)，并最終形成差異化管控的機(jī)制。海南省在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將生態(tài)空間進(jìn)行細(xì)分，并按照功能與適宜性等級劃分，確定一、二級生態(tài)功能區(qū)以及開發(fā)功能區(qū)。

對重慶的啟示

對重慶的啟示

“大城市、大庫區(qū)、大山區(qū)、大農(nóng)村”作為重慶的基本市情，使我市存在城鎮(zhèn)化水平不高、城鄉(xiāng)融合度不強(qiáng)、各區(qū)縣發(fā)展不均衡等問題，結(jié)合已完成的全市“多規(guī)合一”工作整合成果，建議如下：

一是摸清家底，對空間資源要素矢量化。對“山水林田湖草”等自然資源、各類地質(zhì)災(zāi)害、各類礦產(chǎn)資源、全域城鄉(xiāng)現(xiàn)狀建設(shè)用地、人口、社會經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行梳理和矢量化，建立全市空間數(shù)據(jù)庫。

二是科學(xué)評價，開展“雙評價”工作。以系統(tǒng)構(gòu)建生態(tài)安全格局、優(yōu)化國土開發(fā)為目標(biāo)，依據(jù)“雙評價”方法，結(jié)合重慶市、區(qū)縣實際，劃定“三線”，科學(xué)確定“三區(qū)”，并按適宜性等級劃分為一、二、三類等級區(qū)。

三是堅持底線思維，守住自然本底，制定管控原則。根據(jù)生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三類空間的一、二、三類等級差異化管控原則，制定各類空間的指標(biāo)式和清單式管控原則。

四是部門聯(lián)動、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。建立“市區(qū)聯(lián)動、雙向統(tǒng)籌”工作機(jī)制和方法，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃等，尊重自然生態(tài)整體性和系統(tǒng)性，加強(qiáng)跨區(qū)域間生態(tài)保護(hù)紅線的有序銜接，合理確定。

五是實現(xiàn)共同劃定，明確事權(quán)，并行管理。在市級自然資源部門尚未正式組建前，由現(xiàn)有的國土、規(guī)劃、環(huán)保等部門開展資源調(diào)查和“雙評價”工作，部門機(jī)構(gòu)改革之后，由自然資源部門牽頭共同劃定“三區(qū)三線”，并按照政府“三定”的職責(zé)分工，進(jìn)行并行式管理。“三區(qū)三線”任何一項內(nèi)容的修改，都要在一張圖、一個平臺上及時更新完善。

參考文獻(xiàn)

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