王克先  呂凱利  浙江新時(shí)代律師事務(wù)所

[內(nèi)容提要] 行政行為先予執(zhí)行與民事訴訟中的先予執(zhí)行有所不同，行政行為先予執(zhí)行除了行政訴訟期間先予執(zhí)行外，還有非訴行政行為先予執(zhí)行。行政訴訟期間先予執(zhí)行，是指人民法院在終審判決前，為避免國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損失，依行政機(jī)關(guān)或權(quán)利人的申請(qǐng)裁定義務(wù)人先行履行行政行為確定義務(wù)。非訴行政先予執(zhí)行，是在沒有訴訟的情形下，為避免國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損失，人民法院依行政機(jī)關(guān)或權(quán)利人的申請(qǐng)依法義務(wù)人先行履行行政行為確定義務(wù)。為避免國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損失，行政行為先予執(zhí)行很有必要，基于現(xiàn)實(shí)需要，行政行為先予執(zhí)行制度應(yīng)予完善而不是摒棄。

[關(guān)鍵詞] 行政行為  先予執(zhí)行  法律依據(jù)  完善

一、問題的由來

某國(guó)土資源局申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行某公司違法占地案：國(guó)土資源局在對(duì)某公司違法占地行為進(jìn)行執(zhí)法檢查時(shí)，該公司僅修建了圍墻，但在國(guó)土資源局作出行政處罰決定時(shí)，該公司已在違法占用的土地上建設(shè)了廠房，該公司不服行政處罰決定提起行政訴訟時(shí)，該公司已安裝了設(shè)備，待人民法院作出終審判決，國(guó)土資源局申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，該公司已在生產(chǎn)。

2015年5月1日起施行的《行政訴訟法》將1990《行政訴訟法》規(guī)定的三個(gè)月起訴期限修改為六個(gè)月，將三個(gè)月內(nèi)作出一審判決修改為六個(gè)月，二個(gè)月內(nèi)作出終審判決修改為三個(gè)月。更長(zhǎng)的起訴期限和審理期限，雖有助于行政管理相對(duì)人充分維護(hù)自身權(quán)益，人民法院有充裕的時(shí)間審理行政案件，更好地實(shí)現(xiàn)司法公正，但也會(huì)影響行政效率，有時(shí)還會(huì)因行政管理相對(duì)人權(quán)利濫用損害國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益。

行政行為效力未經(jīng)人民法院終審判決確認(rèn)，甚至未進(jìn)入訴訟程序時(shí)，行政機(jī)關(guān)或權(quán)利人可否要求人民法院裁定義務(wù)人先行履行行政行為確定義務(wù)呢，這就涉及到行政行為的先予執(zhí)行。

二、行政行為先予執(zhí)行的概念

行政行為先予執(zhí)行與民事訴訟的先予執(zhí)行有所不同，除了類似于民事訴訟先予執(zhí)行的行政訴訟期間先予執(zhí)行外，還有非訴行政行為先予執(zhí)行。

（一）行政訴訟期間先予執(zhí)行

1、行政訴訟期間先予執(zhí)行的概念

行政訴訟期間先予執(zhí)行，是指人民法院在終審判決前，為避免國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損失，依行政機(jī)關(guān)或權(quán)利人的申請(qǐng)裁定義務(wù)人先行履行行政行為確定義務(wù)。

行政訴訟的提起是行政訴訟期間先予執(zhí)行的前提，行政訴訟期間先予執(zhí)行必須是在行政訴訟過程中。一般情況下，在訴訟期間，法院不會(huì)準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行被訴行政行為，只有為避免國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損失，才依法裁定義務(wù)人先行履行行政行為確定義務(wù)。

2、行政訴訟期間先予執(zhí)行的法律依據(jù)

1990年《行政訴訟法》并沒有先予執(zhí)行的規(guī)定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》（簡(jiǎn)稱《執(zhí)行行政訴訟法司法解釋》）第九十四條規(guī)定，在訴訟過程中，被告或者具體行政行為確定的權(quán)利人申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行被訴具體行政行為，人民法院不予執(zhí)行，但不及時(shí)執(zhí)行可能給國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損失的，人民法院可以先予執(zhí)行。后者申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)擔(dān)保。確立了行政訴訟期間先予執(zhí)行制度。

由于有的地方濫用了行政訴訟期間先予執(zhí)行，受到人們的抨擊，人民法院受到巨大的壓力。2011年9月9日最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于堅(jiān)決防止土地征收、房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》，通知第三條、必須嚴(yán)格控制訴訟中的先予執(zhí)行中規(guī)定：對(duì)涉及征地拆遷申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件，……凡是當(dāng)事人就相關(guān)行政行為已經(jīng)提起訴訟，其他當(dāng)事人或有關(guān)部門申請(qǐng)先予執(zhí)行的，原則上不得準(zhǔn)許，確需先予執(zhí)行的，必須報(bào)上一級(jí)法院批準(zhǔn)。

1990《行政訴訟法》于2014年作了修訂，《行政訴訟法新舊法銜接的幾個(gè)具體問題》一文認(rèn)為，新《行政訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》（簡(jiǎn)稱《適用行政訴訟法司法解釋》）2015年5月1日實(shí)施后，最高人民法院以前發(fā)布的司法解釋與新《行政訴訟法》及《適用行政訴訟法司法解釋》規(guī)定不一致的，不再適用；最高人民法院以前發(fā)布的司法解釋與新《行政訴訟法》和《適用行政訴訟法司法解釋》規(guī)定不沖突的，仍可以繼續(xù)適用。

應(yīng)該說，《執(zhí)行行政訴訟法司法解釋》與新《行政訴訟法》及《適用行政訴訟法司法解釋》并不沖突，仍可以繼續(xù)適用。

3、《行政訴訟法》第五十六條與九十七條的沖突

《行政訴訟法》第五十六條規(guī)定：訴訟期間，不停止行政行為的執(zhí)行；并規(guī)定了例外情形。這就是說，訴訟期間，不停止行政行為的執(zhí)行是原則，停止執(zhí)行是例外。除了例外情形，即使行政行為處于法院司法審查階段，它仍然具有執(zhí)行力，仍然可以通過行政管理相對(duì)人自動(dòng)履行，行政機(jī)關(guān)自行實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行得以實(shí)現(xiàn)，甚至人民法院也可以裁定先予執(zhí)行。但《行政訴訟法》第五十六條與第九十七條似乎存在沖突，第九十七條規(guī)定，公民、法人或者其他組織對(duì)行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。這使人對(duì)訴訟期間不停止行政行為的執(zhí)行產(chǎn)生了疑惑，直接的后果是人民法院不敢采用先予執(zhí)行措施。

4、行政訴訟期間先予執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)意義

訴訟期間被訴行政行為的合法性存在爭(zhēng)議，在法院終審判決前，行政行為的最終效力是待定的，因此行政訴訟期間先予執(zhí)行存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。但是行政機(jī)關(guān)應(yīng)具有高效性，如果一個(gè)合法的行政行為不能得到強(qiáng)有力的實(shí)施，將會(huì)造成難以彌補(bǔ)的損失，其實(shí)質(zhì)是損害國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)中存在多種緊急的情況，如果被訴行政行為不及時(shí)執(zhí)行可能給國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損失，此時(shí)行政訴訟期間先予執(zhí)行是必要的。

（二）非訴行政行為先予執(zhí)行

1、非訴行政行為先予執(zhí)行的概念

非訴行政先予執(zhí)行，是指在沒有訴訟的情形下，為避免國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損失，人民法院依行政機(jī)關(guān)或權(quán)利人的申請(qǐng)裁定義務(wù)人先行履行行政行為確定義務(wù)。

即行政行為一經(jīng)作出，如不立刻執(zhí)行，就可能給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者他人的合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損失時(shí)，行政機(jī)關(guān)或者行政行為確定的權(quán)利人可申請(qǐng)人民法院先予執(zhí)行。

2、非訴行政行為先予執(zhí)行法律規(guī)定及演變

《執(zhí)行行政訴訟法司法解釋》第九十四條規(guī)定的先予執(zhí)行，前提是在行政訴訟期間中，而非訴行政行為先予執(zhí)行顯然不適用該條。行政訴訟的提起是先予執(zhí)行的前提，行政訴訟的提起又完全取決于行政管理相對(duì)人或利害關(guān)系人，于是產(chǎn)生非訴行政行為先予執(zhí)行的問題。

1990、2015《行政訴訟法》及其司法解釋均找不到非訴行政行為先予執(zhí)行的規(guī)定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下做好行政審判工作的若干意見》第五條、改進(jìn)和加強(qiáng)非訴行政案件審查執(zhí)行,確保各項(xiàng)應(yīng)對(duì)措施落到實(shí)處，規(guī)定：高度重視與“保增長(zhǎng)、保民生、保穩(wěn)定”密切相關(guān)的行政行為的非訴執(zhí)行工作，對(duì)于行政機(jī)關(guān)和權(quán)利人依法提出的非訴執(zhí)行申請(qǐng)，人民法院要盡可能縮短審查期間，及時(shí)審查，及時(shí)執(zhí)行。情況緊急需要先予執(zhí)行的，可以依法先予執(zhí)行。這就說非訴行政行為先予執(zhí)行的依據(jù)。

但《最高人民法院關(guān)于堅(jiān)決防止土地征收、房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》第三條、必須嚴(yán)格控制訴訟中的先予執(zhí)行，規(guī)定：對(duì)涉及征地拆遷申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件，凡是被執(zhí)行人尚未超過法定起訴期限的，一律不得受理。也就是說，對(duì)涉及征地拆遷非訴行政行為先予執(zhí)行一律不得受理。

從《行政強(qiáng)制法》有關(guān)立即執(zhí)行條款的立法本意和上下文的規(guī)定來看，即使是情況緊急，行政機(jī)關(guān)也仍然要在法定的申請(qǐng)復(fù)議或者提起行政訴訟的期限屆滿后才能申請(qǐng)立即執(zhí)行。由此引伸，《行政強(qiáng)制法》實(shí)施后，法定申請(qǐng)復(fù)議或者提起行政訴訟的期限屆滿前，先予執(zhí)行徹底失去依據(jù)。

3、非訴行政先予執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)意義

非訴行政行為先予執(zhí)行是基于重大國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的考慮，情況緊急，為避免國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損失，提高行政效率，建立非訴行政行為的先予執(zhí)行制度，是十分必要的。

三、人民法院不受理行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制拆除違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施的非訴行政執(zhí)行。

《行政強(qiáng)制法》第四十四條規(guī)定，對(duì)違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制拆除。

2013年4月3日起施行《最高人民法院關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問題的批復(fù)》規(guī)定：對(duì)涉及違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等的強(qiáng)制拆除，法律已經(jīng)授予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，人民法院不受理行政機(jī)關(guān)提出的非訴行政執(zhí)行申請(qǐng)

四、行政執(zhí)行復(fù)議程序

《行政強(qiáng)制法》第五十六條第二款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)人民法院不予受理的裁定有異議的，可以在十五日內(nèi)向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)復(fù)議，上一級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)議申請(qǐng)之日起十五日內(nèi)作出是否受理的裁定。第五十八條第二款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)人民法院不予執(zhí)行的裁定有異議的，可以自收到裁定之日起十五日內(nèi)向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)復(fù)議，上一級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)議申請(qǐng)之日起三十日內(nèi)作出是否執(zhí)行的裁定。

復(fù)議程序的創(chuàng)設(shè)，賦予行政機(jī)關(guān)對(duì)不予受理裁定和不予執(zhí)行裁定的救濟(jì)權(quán)，同時(shí)增加了行政行為獲得司法認(rèn)可支持的可能性，充分發(fā)揮了行政強(qiáng)制執(zhí)行的作用。

五、行政訴訟期間先予執(zhí)行案例

2015《行政訴訟法》施行后，多數(shù)人認(rèn)為行政訴訟期間先予執(zhí)行已被取消?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》關(guān)于行政訴訟期間先予執(zhí)行規(guī)定缺乏上位法的依據(jù)，一時(shí)行政訴訟期間先予執(zhí)行幾乎消聲匿跡。

2016年3月17日9時(shí)許，武漢市江漢區(qū)香港路與三眼橋北路交叉路口開進(jìn)數(shù)臺(tái)重型挖土機(jī)，對(duì)一棟房屋實(shí)施拆除。

據(jù)悉，這是2015《行政訴訟法》施行后，公開見報(bào)的全國(guó)首例行政訴訟期間先予執(zhí)行案件。

據(jù)報(bào)道，因武漢市地鐵6號(hào)線三眼橋北路站項(xiàng)目建設(shè)的需要，2013年10月2日，武漢市江漢區(qū)人民政府（簡(jiǎn)稱江漢區(qū)政府）發(fā)布了江漢房征決字[2013]第5號(hào)《房屋征收決定公告》，同時(shí)公告的還有《補(bǔ)償方案》。

吳某、李某共同擁有位于武漢市江漢區(qū)香江新村某樓房1層，建筑面積為287.51平方米的房屋，正好在房屋征收范圍紅線內(nèi)。在《補(bǔ)償方案》確定的簽約期內(nèi)，吳、李未能與房屋征收部門就房屋征收補(bǔ)償達(dá)成協(xié)議。

根據(jù)房屋征收部門的申請(qǐng)，2015年4月22日，江漢區(qū)政府作出《房屋征收補(bǔ)償決定》，提出貨幣補(bǔ)償和房屋產(chǎn)權(quán)置換兩種補(bǔ)償方式，由吳、李選擇。

吳、李對(duì)該《房屋征收補(bǔ)償決定》不服，提出要3000萬元補(bǔ)償。協(xié)商未果，吳、李向武漢市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，請(qǐng)求撤銷江漢區(qū)政府的《房屋征收補(bǔ)償決定》。復(fù)議請(qǐng)求被駁回。

吳、李對(duì)武漢市人民政府的復(fù)議決定不服，2015年10月8日向武漢市中級(jí)人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷武漢市人民政府的行政復(fù)議決定和江漢區(qū)政府作出的《房屋征收補(bǔ)償決定》。

案件審理期間，江漢區(qū)政府以吳、李被征收房屋未能及時(shí)拆遷，致使原定于2016年底完工的武漢地鐵6號(hào)線工程實(shí)施受到嚴(yán)重影響，且該房屋存在嚴(yán)重安全隱患，影響市民出行安全等為由，申請(qǐng)武漢市中級(jí)人民法院先予執(zhí)行《房屋征收補(bǔ)償決定》。同時(shí)，江漢區(qū)政府按照法律規(guī)定作出書面承諾，并提供了中國(guó)銀行武漢江漢支行營(yíng)業(yè)部征收專戶賬號(hào)，以余額2.28億元的款項(xiàng)做擔(dān)保。

法院審查后認(rèn)為，江漢區(qū)政府的申請(qǐng)符合《執(zhí)行行政訴訟法司法解釋》第九十四條規(guī)定。經(jīng)武漢市中級(jí)人民法院審判委員會(huì)討論，并報(bào)湖北省高級(jí)人民法院批準(zhǔn)，2016年2月25日，武漢市中級(jí)人民法院作出行政裁定，準(zhǔn)許江漢區(qū)政府先予執(zhí)行被訴行政行為即江政征補(bǔ)字[2015]第2號(hào)《房屋征收補(bǔ)償決定》，并由江漢區(qū)政府具體組織實(shí)施。

六、結(jié)束語

2015《行政訴訟法》第一百零一條規(guī)定，人民法院審理行政案件，關(guān)于期間、送達(dá)、財(cái)產(chǎn)保全、開庭審理、調(diào)解、中止訴訟、終結(jié)訴訟、簡(jiǎn)易程序、執(zhí)行等，以及人民檢察院對(duì)行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行的監(jiān)督，本法沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。行文中沒有先予執(zhí)行，明確排除了適用《民事訴訟法》先予執(zhí)行相關(guān)規(guī)定的可能。

2015《行政訴訟法》第五十七條第一款規(guī)定，人民法院對(duì)起訴行政機(jī)關(guān)沒有依法支付撫恤金、最低生活保障金和工傷、醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)金的案件，權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、不先予執(zhí)行將嚴(yán)重影響原告生活的，可以根據(jù)原告的申請(qǐng)，裁定先予執(zhí)行。較之《執(zhí)行行政訴訟法司法解釋》，2015《行政訴訟法》對(duì)先予執(zhí)行的申請(qǐng)主體、案件類型、訴訟標(biāo)的及適用范圍均進(jìn)行了一定限制，體現(xiàn)了保護(hù)弱者、防止行政機(jī)關(guān)權(quán)力濫用以及平息“官”民矛盾等精神。這并不意味，行政機(jī)關(guān)或者行政行為確定的權(quán)利人申請(qǐng)人民法院先予執(zhí)行行政行為被廢止。2016年2月25日，武漢市中級(jí)人民院裁定準(zhǔn)許江漢區(qū)政府先予執(zhí)行《房屋征收補(bǔ)償決定》就是明證。

2015《行政訴訟法》及《適用行政訴訟法司法解釋》對(duì)行政機(jī)關(guān)或者權(quán)利人申請(qǐng)人民法院先予執(zhí)行行政行為未作規(guī)定。筆者認(rèn)為，基于現(xiàn)實(shí)需要，無論是行政訴訟期間先予執(zhí)行還是非訴行政行為先予執(zhí)行，均是不可缺少的。對(duì)于行政行為先予執(zhí)行制度應(yīng)予完善而不是摒棄。對(duì)于行政行為準(zhǔn)予先予執(zhí)行應(yīng)從嚴(yán)掌握，應(yīng)同時(shí)符合下列條件：

1、行政行為事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)；

2、當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確；

3、不先予執(zhí)行可能給國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損失。

行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)先予執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)擔(dān)保。人民法院作出準(zhǔn)予先予執(zhí)行，須報(bào)經(jīng)上一級(jí)人民法院審查批準(zhǔn)。

參考文獻(xiàn)

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[12]趙大光、李廣宇、耿寶建：《行政訴訟法新舊法銜接的幾個(gè)具體問題》，2015年5月13日《人民法院報(bào)》第五版；

[13]劉志月、徐丹丹：《法官詳解湖北首例行政先予執(zhí)行裁定》，2016年3月19日《法制日?qǐng)?bào)》第8版。

[成文于2016年4月17日]