我國扶貧開發(fā)已經(jīng)進入攻堅階段，要實現(xiàn)2020年消滅農(nóng)村貧困人口、貧困縣全部摘帽的戰(zhàn)略目標，就要探索經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下扶貧開發(fā)的新思路和新方式?？h級黨委和政府是落實精準扶貧戰(zhàn)略的“前線指揮部”，是推進扶貧開發(fā)的責任主體。為了及時、準確地收集縣域扶貧開發(fā)的信息，反映扶貧開發(fā)中存在的問題以及總結(jié)成效顯著的扶貧經(jīng)驗，為決策部門的科學決策提供對策建議，中央黨校精準扶貧智庫課題組，對第5期縣委書記研修班學員進行了問卷調(diào)查，在深入了解扶貧開發(fā)情況、掌握相關(guān)資料的基礎上形成本調(diào)研報告。

問卷調(diào)查匯總

本次調(diào)研共發(fā)出200份問卷，回收162份問卷，有效問卷162份，回收率81%，有效率100%。162份有效問卷所涉及的縣中，國家級貧困縣53個占33%，省級貧困縣19個占12%，非貧困縣90個占55%；在區(qū)位分布上，東部地區(qū)32個占19.8%，東北地區(qū)16個占9.9%，中部地區(qū)49個占30.2%，西部地區(qū)65個占40.1%；省級和國家級貧困縣主要分布在中西部地區(qū)。

資源稟賦與致貧原因。甄別致貧的原因，是實施精準扶貧的基礎。問卷調(diào)查設計了致貧原因的多項選擇，在縣委書記給出的答案中，67%認為人口素質(zhì)不高致貧，53%認為傳統(tǒng)觀念致貧，46%認為交通閉塞致貧，37%認為資源貧乏致貧，33%認為政策限制致貧，30%認為生態(tài)環(huán)境脆弱致貧。綜合上述致貧原因，依次為人口素質(zhì)低、環(huán)境惡劣、政策限制。一個值得注意的問題是，問卷調(diào)查反映出，國家主體功能區(qū)定位和區(qū)位特征（如地形地貌）對貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展有重要影響。如在200個樣本縣中，81.9%的貧困縣屬于限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，86.1%的貧困縣處于丘陵、山地、戈壁、荒漠等不宜集約開發(fā)的地帶，而非貧困縣僅為33.3%和26.6%。由此可見，這些地區(qū)不適于走產(chǎn)業(yè)開發(fā)帶動脫貧的路子，需要摸索新的發(fā)展路徑。另一個值得注意的問題是，貧困縣和非貧困縣致貧原因呈現(xiàn)差異。在主要致貧原因中，非貧困縣是人口素質(zhì)，而貧困縣是傳統(tǒng)觀念、交通閉塞、生態(tài)脆弱。在其他致貧原因中，貧困縣主要是疾病、輟學、地質(zhì)災害等，非貧困縣除了因病因?qū)W因災外，還有大型企業(yè)關(guān)閉、產(chǎn)能過剩、經(jīng)濟減緩（衰退）等原因。很顯然，貧困縣致貧原因是以人口素質(zhì)不高和自然環(huán)境惡劣為主，非貧困縣致貧原因，除了人口素質(zhì)不高外，還加上宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的直接影響。

扶貧路徑與脫貧成效。對于扶貧路徑，選擇發(fā)展本地特色產(chǎn)業(yè)（農(nóng)牧漁、旅游服務、工商業(yè)）的占93.8%，引進產(chǎn)業(yè)項目帶動本地就業(yè)的占85.2%，發(fā)展基礎教育和職業(yè)教育提高人力資本水平的占82.1%，易地搬遷改善生存條件的占51.1%，向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移就業(yè)的占50.6%，其他方法，如納入社保體系、救助等方式的占2.5%?？偟膩碚f，縣域政府精準扶貧的發(fā)力點還是放在產(chǎn)業(yè)扶貧上，扶持本地特色產(chǎn)業(yè)和引進產(chǎn)業(yè)項目復合起來，占總體的97.5%。在這點上，貧困縣與非貧困縣在扶貧做法上并沒有顯著差別，只是貧困縣更多地通過易地搬遷和轉(zhuǎn)移就業(yè)的方式扶貧?？上驳氖牵h級政府已經(jīng)把發(fā)展基礎教育和職業(yè)教育，提高貧困人口的素質(zhì)，作為扶貧的重要路徑，教育扶貧已經(jīng)排在第二位，占82.1%。

對于脫貧效果，縣委書記對本縣扶貧開發(fā)效果評價顯著或較好的占75.9%，效果一般或不明顯的占25.4%；對本縣返貧情況評估，返貧很少的占21.6%，一般的占69.9%，嚴重和十分嚴重的占10.5%。問卷調(diào)查還顯示，扶貧開發(fā)成效在較好及以上的比例，貧困縣要好于非貧困縣，體現(xiàn)出經(jīng)濟增長減貧邊際效果遞減的規(guī)律。返貧嚴重的17個樣本縣中，貧困縣占8個、非貧困縣占9個；中西部占12個、東北部占3個，這說明，貧困縣和非貧困縣都存在一定的返貧現(xiàn)象，都面臨著減貧與返貧的雙重壓力，尤其是中西部地區(qū)，由于經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，返貧現(xiàn)象更為嚴重。

扶貧難點與制約因素。精準扶貧戰(zhàn)略實施的難點，是問卷調(diào)查的重點?？h委書記們認為推進扶貧開發(fā)工作的主要難點是缺少資金（82.7%）、缺少項目（79%）、引資引智難（53.7%）、政策限制（31.5%）、缺少思路（21.0%）。約5%的縣委書記認為提高教育質(zhì)量、拓展就業(yè)渠道、實施托底扶貧等也是難點。其中，首位難點是缺少資金，第二難點是缺少項目，這一點基本達成共識。就缺少扶貧資金問題，反映較為集中的是扶貧資源多頭管理、審批環(huán)節(jié)過多、獲取條件苛刻（74.7%）；缺乏統(tǒng)籌使用的自主性（71.6%）;實施主體不專業(yè)（51.2%）。就扶貧項目問題，集中反映了貧困群體參與扶貧項目的積極性不高（60.5%）；扶貧開發(fā)帶動了本地經(jīng)濟增長，但沒有惠及貧困人群（50.0%）；扶貧項目進行時普遍脫貧，項目結(jié)束很快又返貧（47.5%）。此外，項目缺乏科學論證（41.4%）、監(jiān)督檢查不到位（35.2%）也是反映較為普遍的問題。還有少數(shù)縣委書記提到貧困人口勞動技能差、貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)不發(fā)達、難以培育競爭力強的企業(yè)等問題。

主體選擇與扶貧思路。對于精準扶貧戰(zhàn)略實施主體問題，絕大多數(shù)縣委書記首先選擇縣級政府作為主體，本級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)復合占到95.1%；其次是村級組織，村集體和合作社復合占到81.5%；再次是家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等擔當帶頭人角色的新型農(nóng)村經(jīng)營主體（57.4%）；選擇企業(yè)（包括工商企業(yè)和國有企業(yè)）作為主體的只占三分之一（34.6%），選擇其他社會組織的占27.8%。顯然，在縣級層面，普遍把本級黨委和政府作為實施扶貧開發(fā)的首要主體，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府作為第二位的扶貧開發(fā)主體。

將《中共中央國務院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中提出的扶貧開發(fā)或脫貧路徑讓縣委書記自由多項選擇，結(jié)果是產(chǎn)業(yè)扶持（92.6%）、社保兜底（91.4%）、教育支持（82.1%）、醫(yī)療救助（72.8%）、轉(zhuǎn)移就業(yè)（66.7%）、易地搬遷（54.3%）、生態(tài)保護（51.2%）。還有縣委書記提出了智力扶貧、改善基礎設施、構(gòu)建適合生產(chǎn)發(fā)展生活宜居的環(huán)境條件等脫貧路徑。貧困縣與非貧困縣相比，更傾向于選擇易地搬遷和生態(tài)保護脫貧方式。在縣委書記的選擇里，普遍把產(chǎn)業(yè)扶持作為首選，把轉(zhuǎn)移就業(yè)作為次選，易地搬遷對貧困縣、教育支持對非貧困縣來說是比較重要的第二選擇。

對于產(chǎn)業(yè)扶貧路徑，問卷從發(fā)展模式、產(chǎn)業(yè)領域、扶持方式、利益共享方面，設計了調(diào)查項目。就發(fā)展模式，鼓勵創(chuàng)業(yè)占88.3%、扶持本地企業(yè)占82.7%、引進社會資本占77.8%、引進國有企業(yè)占45.7%，還包括扶持新型農(nóng)村經(jīng)營主體。就產(chǎn)業(yè)領域，主要是發(fā)展旅游業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)占89.5%，發(fā)展特色農(nóng)牧漁業(yè)及加工業(yè)占84.6%，發(fā)展特色工業(yè)占80.2%，承接轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)占47.5%，開發(fā)礦產(chǎn)資源占19.1%。就扶持方式，爭取上級資金或項目占90.1%，幫助獲取優(yōu)惠貸款占85.2%，提供稅收優(yōu)惠和財政補貼占78.4%，成立發(fā)展基金占67.9%，還有縣委書記建議成立專業(yè)扶貧經(jīng)濟組織，提高扶貧的精準性和有效性。就建立利益共享機制，普遍認為應由政府出臺政策規(guī)定（93.25%）、組織農(nóng)民合作社（88.9%）、引入社會組織（61.7%），由工商企業(yè)自主決定占21.6%。從總體來看，在依靠鼓勵民營企業(yè)投資，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)及現(xiàn)代服務業(yè)為縣域扶貧產(chǎn)業(yè)，爭取政府及社會資金、建立利益共同體等方面，基本形成共識。

我國農(nóng)村貧困人口從7017萬人減少到2015年底的5575萬人，貧困發(fā)生率下降到5.7%，超額完成了年度減貧任務。但是，這也意味著容易脫貧的扶貧對象已基本脫貧，剩下的都是脫貧難、返貧易，用傳統(tǒng)手段扶貧難奏效的貧困群體。同時，隨著經(jīng)濟下行壓力的加大，去產(chǎn)能等供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策的實施，對以資源產(chǎn)業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)為支柱的縣域經(jīng)濟產(chǎn)生了極大的沖擊，使得部分脫貧人口返貧。未來有可能出現(xiàn)脫貧與返貧對沖的態(tài)勢，使進一步降低貧困發(fā)生率十分困難?；诖耍h委書記們呼吁創(chuàng)新扶貧機制，構(gòu)建綜合治理體制，聚合各方力量，強化社會扶貧意識，以確保扶貧攻堅任務如期完成。

1 構(gòu)建多層協(xié)同的扶貧政策體系

傳統(tǒng)扶貧開發(fā)手段，之所以對于不具備脫貧能力、不愿意脫貧，因病、因災、因老、因?qū)W等因素致貧的貧困群體效果不佳，是因為始終沒有解決他們參與和分享經(jīng)濟發(fā)展成果的門檻問題。傳統(tǒng)扶貧手段難以企及的貧困“高地”，正是精準扶貧攻堅的重點和難點。所以，扶貧機制的創(chuàng)新就在于探索推動更多貧困者跨過參與經(jīng)濟發(fā)展門檻的路徑，增強參與發(fā)展的能力，激發(fā)脫貧的內(nèi)生動力。

從短期看，要積極探索精準扶貧工作機制。首先在精準識別貧困戶的基礎上，根據(jù)不同的致貧原因，將貧困戶分門別類地納入到開發(fā)扶貧、就業(yè)扶貧、救助扶貧、搬遷扶貧的體系中，有針對性地突破脫貧難點。比如，產(chǎn)業(yè)項目缺乏、資金技術(shù)緊缺、基礎設施落后、社會服務薄弱等。同時，對于喪失勞動力、無力承擔家庭開支和“三留”（留守兒童、留守婦女、留守老人）中缺乏關(guān)愛照顧的貧困群體，做到應保盡保、應助盡助、應扶盡扶、應護盡護。通過大力度的政策支持和資金投入，先把最為貧困的群體“扶起來”，既為探索可持續(xù)的精準扶貧機制創(chuàng)造條件，也能確保2020年消滅農(nóng)村貧困人口、貧困縣全部摘帽戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

從中期看，要積極探索可持續(xù)脫貧發(fā)展機制。貧困是動態(tài)變化的，脫貧與返貧交替出現(xiàn)，不可能一朝脫貧永久小康。因此，要建立對貧困群體跟蹤監(jiān)控、動態(tài)管理的扶貧機制。要根據(jù)貧困戶的情況，實時調(diào)整精準扶貧的對象，形成“貧困進、脫貧出”的有效進出機制，確保扶貧戰(zhàn)略實施的精準性和有效性。同時，還應建立兼顧脫貧戶與返貧戶、貧困戶與非貧困戶的扶貧資產(chǎn)經(jīng)營機制，扶貧收益再分配機制，切實增強貧困地區(qū)經(jīng)濟增長的益貧性。當前，要大力探索扶貧專項資金形成資產(chǎn)折股量化到貧困戶的實施機制及其在脫貧戶與返貧戶之間的流動機制、貧困戶與非貧困戶間的收益均衡機制；探索生態(tài)建設形成資產(chǎn)普惠性經(jīng)營方式，建立貧困地區(qū)資源開發(fā)收益分享機制，拓寬貧困群體依靠資產(chǎn)增值脫貧的路徑。

從長期看，要積極探索教育扶貧機制。通過培訓教育，提高貧困群體的素質(zhì)和技能，提高其謀生、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的能力。提高貧困勞動力的素質(zhì)和能力，是鏟除窮根的最有效辦法，它可以阻斷貧困的代際傳遞，激發(fā)脫貧的內(nèi)在動力。教育扶貧可分為基礎教育扶貧、高等教育扶貧和職業(yè)教育扶貧。要讓貧困群體中的學齡人口享受到均等的基礎教育服務，通過政策的支持，減少貧困家庭用于基礎教育的開支，杜絕輟學、棄學現(xiàn)象的發(fā)生，保證貧困兒童都能完成基礎教育；要支持成績優(yōu)秀者完成高等教育，加大捐資助學和助學貸款的力度，注重貧困大學生在校期間的心理健康、人際交往等綜合素質(zhì)的培養(yǎng)，提高他們的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)能力；要對適齡勞動人口，普及職業(yè)教育，加快貧困地區(qū)免費中等職業(yè)教育的發(fā)展，增強技能教育和培訓的普惠性和實效性。在開展教育扶貧的同時，推進貧困地區(qū)的文化教育，重塑農(nóng)村健康文化生態(tài)，禁止非法傳教，禁止黃賭毒、低俗表演等，倡導勤勞致富風尚，轉(zhuǎn)變“等靠要”的傳統(tǒng)觀念，形成脫貧致富奔小康的社會環(huán)境。還要因地制宜地探索文化幫扶、文化資源開發(fā)的新方式，為貧困地區(qū)提供契合需求的文化產(chǎn)品和服務，管控好文化資源的商業(yè)開發(fā)，避免文化生態(tài)的毀壞。

短期、中期、長期三個層次的精準扶貧措施，不是時序的遞進，而是相互配合、分工協(xié)作、齊頭并進的職能分工。唯有如此，才能形成一個精準扶貧的支持系統(tǒng)，打破脫貧返貧的惡性循環(huán)，堵住返貧的入口。

2構(gòu)建松緊有序的扶貧資源管理體系

從調(diào)查結(jié)果看，增強縣級黨委和政府精準扶貧的自主性，已成為縣委書記們的“共鳴”。扶貧管理越是精準化，就越要求實施主體在目標管控、激勵約束框架下，擁有自主的發(fā)揮空間和運作的余地?？h級黨委和政府作為扶貧資源精準管理的實施主體，應該有對項目安排和資金使用做出調(diào)整的權(quán)限，這樣才能滿足“六個精準”的扶貧要求。這就要求建立上松下緊、松緊有序的扶貧資源精準管理體系。

所謂上松下緊，是指省市縣鄉(xiāng)村五級責任主體按照精細化管理原則承擔相應的職責，層級越高越應以目標管控、激勵約束為主，層級越低越應以扶貧進度、項目安排、資金使用、人力調(diào)配等精準管理為主。其核心在于把扶貧資源精準使用的管理權(quán)限交給縣級黨委和政府，切實發(fā)揮縣級黨委和政府“前線指揮部”的作用，賦予其整合扶貧項目、資金的權(quán)力。目前，上松下緊的精準扶貧管理體制已具備雛形，且中央已明確提出“創(chuàng)新扶貧資源使用方式，由多頭分散向統(tǒng)籌集中轉(zhuǎn)變”，支持貧困地區(qū)和貧困縣“把專項扶貧資金、相關(guān)涉農(nóng)資金和社會幫扶資金捆綁集中使用”的改革思路，構(gòu)建“多個渠道引水、一個龍頭放水”的扶貧投入新機制。但目前縣級層面在推動扶貧項目和資金的整合上仍存在不少困難，如在整合上級扶貧項目和資金上難有突破。這要求中央、省級層面率先進行扶貧管理體制、扶貧項目資金的統(tǒng)籌整合，與脫貧攻堅多規(guī)劃銜接、多部門協(xié)調(diào)，“自上而下”帶動市、縣兩級的相關(guān)體制改革和統(tǒng)籌整合工作，為縣級黨委和政府實施精準扶貧戰(zhàn)略“松綁解套”。

所謂松緊有序，是指各級責任主體步調(diào)一致地推進精準扶貧工作，在“上松下緊”的基礎上，配套建立目標管控、激勵約束和決策支撐機制。目標管控機制就是要注意科學設置和分解扶貧開發(fā)的短期、中期、長期目標，平衡好減貧數(shù)量與脫貧質(zhì)量的關(guān)系，協(xié)調(diào)好不同目標之間的協(xié)同關(guān)系。當務之急是研究確定衡量扶貧實績和減貧成效的指標體系，建立第三方評估機制。激勵約束機制就是要創(chuàng)新考評體系，嚴格督查問責，做到激勵約束“兼容”。如制訂各級責任主體扶貧指南或名錄，建立扶貧工作責任清單，劃定扶貧開發(fā)行為邊界等；加強財政監(jiān)督檢查和審計、稽查等工作，強化紀檢監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督監(jiān)察作用；提高減貧指標在考核指標中的權(quán)重，取消限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的貧困縣地區(qū)生產(chǎn)總值考核的要求。決策支撐體系就是要健全貧困統(tǒng)計監(jiān)測體系，完善精準扶貧大數(shù)據(jù)平臺，提高監(jiān)測能力和數(shù)據(jù)質(zhì)量，為各級責任主體尤其是縣級黨委和政府提供全方位的精準扶貧決策支撐?？傊谒删o有序的扶貧資源精準管理體系下，中央和省級政府負責監(jiān)督、檢查、考核和評估；縣級黨委和政府根據(jù)實際情況自主、精準地使用扶貧資源，確定扶貧項目、方式，分門別類地落實精準扶貧的措施，把精準扶貧落到實處。

3構(gòu)建可持續(xù)的綠色扶貧產(chǎn)業(yè)體系

精準扶貧的關(guān)鍵，是要探索貧困地區(qū)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展道路。在“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”新發(fā)展理念的指導下，針對貧困地區(qū)主要分布在限制開發(fā)區(qū)或禁止開發(fā)區(qū)以及丘陵、山地、戈壁、荒漠等不宜集約開發(fā)地帶的特點，以及貧困地區(qū)特有的綠色生態(tài)資源優(yōu)勢，把發(fā)展自然生態(tài)資源為基礎的綠色產(chǎn)業(yè)和綠色經(jīng)濟作為突破口。

充分認識綠色資源的重要性和稀缺性，因地制宜構(gòu)建以價值鏈、產(chǎn)業(yè)鏈為基礎的綠色產(chǎn)業(yè)，將綠色資源變?yōu)榫G色資本、綠色產(chǎn)品、綠色服務。在構(gòu)建可持續(xù)的綠色業(yè)態(tài)、打造綠色經(jīng)濟的過程中，要把發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)與實現(xiàn)主體功能規(guī)劃相結(jié)合，把綠色發(fā)展與精準扶貧結(jié)合起來，把經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、社會效益統(tǒng)一起來，探索具有各地特色的綠色產(chǎn)業(yè)體系。

從問卷回答來看，貧困縣縣委書記們充分認識到，以不可再生的資源為基礎，形成資源性產(chǎn)業(yè)，已經(jīng)難以為繼，不能借此實現(xiàn)扶貧攻堅的任務。都希望依托本地生態(tài)資源發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造就業(yè)機會、提高貧困人口的收入。根據(jù)問卷統(tǒng)計結(jié)果顯示，96.3%的縣委書記認可“綠水青山”是“金山銀山”，是寶貴的資本，可以轉(zhuǎn)化為可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，并能帶來可觀的經(jīng)濟收益。比如，力圖通過生態(tài)環(huán)境的保護獲取中央政府的生態(tài)補償（87.0%）、通過發(fā)展特色農(nóng)牧漁業(yè)獲得利益（77.2%）、通過發(fā)展旅游休閑產(chǎn)業(yè)獲得稅收（89.5%）、通過碳交易獲取資金（54.9%）等等。通過綠色資源的資本化、產(chǎn)業(yè)化、證券化，加快貧困地區(qū)的資本積累，構(gòu)建綠色產(chǎn)業(yè)體系、形成綠色經(jīng)濟，是精準扶貧工作的當務之急，這已成為縣委書記們的共識。

發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)體系，實現(xiàn)綠色扶貧，必須解決以下幾個問題：一是創(chuàng)新生態(tài)補償和專項資金的使用方式，探索跨區(qū)域的生態(tài)建設協(xié)作機制，將資金、技術(shù)更多投向貧困地區(qū)生態(tài)建設領域。把生態(tài)建設資金轉(zhuǎn)化成扶貧開發(fā)資金，讓貧困群體通過生態(tài)建設脫貧致富，成為生態(tài)產(chǎn)品的供給者，既拓展了扶貧資金來源渠道，也探索了“造血式”扶貧新機制。二是創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品變現(xiàn)的途徑和渠道，積極開發(fā)多種多樣的生態(tài)產(chǎn)品，探索建立生態(tài)產(chǎn)品交易市場，形成盡可能多的生態(tài)產(chǎn)品變現(xiàn)渠道，如碳匯、水權(quán)、林權(quán)等交易市場。三是依托貧困地區(qū)特有資源，比如，生態(tài)資源、生物資源、氣候資源、農(nóng)產(chǎn)品資源以及人文資源，發(fā)展新能源、環(huán)保、休閑旅游、特色農(nóng)業(yè)及加工業(yè)、健康養(yǎng)老等綠色產(chǎn)業(yè)，以及基于這些產(chǎn)業(yè)發(fā)展的電商、互聯(lián)網(wǎng)金融等新經(jīng)濟業(yè)態(tài)，形成綠色扶貧產(chǎn)業(yè)集群。四是注重選擇恰當?shù)漠a(chǎn)業(yè)扶持方式。由“襁褓”式全面直接幫扶轉(zhuǎn)向項目發(fā)展能力的培養(yǎng)，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展投入與培養(yǎng)企業(yè)家精神、培訓勞動技能結(jié)合起來，將特惠支持政策與改善產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境、發(fā)揮市場機制作用結(jié)合起來，引導經(jīng)營主體參與市場競爭，增強市場引領、創(chuàng)新驅(qū)動、品牌建設等意識，徹底實現(xiàn)由“輸血”向“造血”的轉(zhuǎn)變。

4構(gòu)建優(yōu)勢互補的扶貧合作機制

調(diào)查顯示，縣委書記們希望挖掘社會資源，整合社會力量，形成共同參與扶貧攻堅的合作局面，通過出臺相關(guān)政策，把中央提出的“堅持政府主導，增強社會合力”精神落到實處，建立起地方政府、國有企業(yè)、民營企業(yè)、社會組織和個人參與的扶貧開發(fā)合力機制，實現(xiàn)社會幫扶資源與精準扶貧的有效對接。

一是建立政府主導的精準扶貧服務平臺。通過貧困地區(qū)地方政府的行政管理體制改革和扶貧攻堅管理創(chuàng)新，建立集合數(shù)據(jù)收集、項目整合、進度監(jiān)控、幫扶對接、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、信息咨詢、技術(shù)指導等功能的精準扶貧服務平臺。通過這一平臺，對接上級部門和發(fā)達地區(qū)扶貧資源，把專項扶貧資金、相關(guān)涉農(nóng)資金、生態(tài)補償資金以及社會幫扶資金捆綁集中使用?？梢砸劳衅脚_搭載精準扶貧指揮系統(tǒng)，實現(xiàn)對精準扶貧項目、資金等的精準管控；依托平臺實施市場化的運作方式，設立貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資基金，引導各類企業(yè)到貧困地區(qū)參與扶貧開發(fā)，吸引人才、資金、技術(shù)向貧困地區(qū)流動；依托平臺政府為公益性、經(jīng)營性的扶貧服務組織提供支持，為社會組織、個人參與精準扶貧提供全方位服務；還可以依托平臺探索多種多樣的精準扶貧的形式。

二是探索適合扶貧開發(fā)的利益共享機制。盡快出臺扶貧開發(fā)形成資產(chǎn)折股量化給貧困村和貧困戶的實施細則。對于參與扶貧開發(fā)的工商業(yè)企業(yè)，出臺相應的制度規(guī)定，明確貧困群體參與收益分配的比重、方式等，以制度保證扶貧開發(fā)的益貧性。尤其要注重扶持一批政府幫扶的農(nóng)民合作社、行業(yè)協(xié)會，吸納多方扶貧力量參與，以資產(chǎn)托管和股份合作等方式發(fā)揮新型農(nóng)村經(jīng)營主體、企業(yè)、扶貧服務機構(gòu)的輻射帶動能力，增強對接社會各方扶貧資源的能力。

三是培育專職的精準扶貧人才隊伍和專業(yè)服務機構(gòu)。當前極為缺乏從事專門扶貧開發(fā)的人員和機構(gòu)，影響了“點對點”“人對人”扶貧的效果，無法體現(xiàn)精準扶貧工程的優(yōu)勢，成為扶貧攻堅的軟肋?；诖?，縣委書記們認為扶貧人員的專職化、扶貧機構(gòu)的專業(yè)化，是保證扶貧工程實施的基礎。建議加快培養(yǎng)一支專業(yè)化扶貧隊伍、建設一批專業(yè)化扶貧服務機構(gòu)。如依托相關(guān)高校、各級黨校和培訓機構(gòu)開展精準扶貧短訓班、專題班等，開展扶貧實際操作方面的培訓；鼓勵貧困地區(qū)高等學校、職業(yè)院校設置貧困治理相關(guān)專業(yè)，加大扶貧專業(yè)人才的輸送力度；通過政府購買服務等方式，引導部分公益性服務組織、扶貧項目經(jīng)營主體向?qū)I(yè)服務機構(gòu)轉(zhuǎn)型，鼓勵國有企業(yè)、民營企業(yè)拓展扶貧治理業(yè)務，探索發(fā)展扶貧識別、成效評估、數(shù)據(jù)管理等第三方服務機構(gòu)，鼓勵發(fā)展項目托管、科技咨詢、工程設計、技能培訓等經(jīng)營性服務機構(gòu)，為扶貧開發(fā)提供全方位的服務支撐。

（執(zhí)筆人：石霞 曹立 蘆千文高惺惟）

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