完善精準(zhǔn)扶貧的體制機(jī)制

　　石憶邵

核心觀點(diǎn)

　　為了進(jìn)一步完善精準(zhǔn)扶貧的體制機(jī)制，提出如下建議：其一，貧困縣的甄別與遴選要與國(guó)家主體功能區(qū)劃相結(jié)合；其二，要盡快建立貧困縣的動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制；其三，構(gòu)建貧困縣退出的激勵(lì)機(jī)制和“后扶持”機(jī)制

　　今年10月17日是我國(guó)首個(gè)“扶貧日”，設(shè)立“扶貧日”是我們繼續(xù)向貧困宣戰(zhàn)的一個(gè)重要舉措。中央領(lǐng)導(dǎo)指出，貧困地區(qū)的脫貧致富是全面建成小康社會(huì)的難點(diǎn)所在，要進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任感、緊迫感，認(rèn)真落實(shí)中央關(guān)于扶貧開發(fā)工作的部署，轉(zhuǎn)變思想觀念，創(chuàng)新體制機(jī)制，最大限度地激發(fā)貧困地區(qū)和貧困群眾的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，著力搞好精準(zhǔn)扶貧，明確時(shí)間進(jìn)度，確保如期完成扶貧開發(fā)任務(wù)。并特別強(qiáng)調(diào)要把扶貧成效作為貧困縣的主要考核指標(biāo)，建立約束和退出機(jī)制，調(diào)動(dòng)脫貧積極性。

“靶向療法”有助于避免“公地悲劇”

　　長(zhǎng)期以來，貧困問題是與人口激增、糧食短缺、能源枯竭、環(huán)境污染并列的全球五大難題之一。伴隨各國(guó)工業(yè)化和城市化的發(fā)展，全球絕對(duì)貧困人口總量雖然有所減少，但相對(duì)貧困人口卻不減反增。特別是在一些發(fā)展中國(guó)家，不同空間尺度和不同社會(huì)群體之間的貧富差距均呈現(xiàn)擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)。一些國(guó)家的農(nóng)村貧困人口數(shù)量逐漸減少，但城市相對(duì)貧困人口卻持續(xù)增加，拉美和非洲一些國(guó)家的城市貧民窟即是明證。事實(shí)上，絕對(duì)貧困雖然可以緩解或消除，但相對(duì)貧困卻將是長(zhǎng)期客觀存在的。因此，扶貧工作將是一項(xiàng)長(zhǎng)期和艱巨的任務(wù)。

　　改革開放以來，中國(guó)的扶貧工作取得了顯著成效。30多年來，我國(guó)共有6億多人擺脫了貧困，扶貧標(biāo)準(zhǔn)也從206元上升到目前的2300元。2011年到2013年底，我國(guó)又減少了近4000萬貧困人口，貧困發(fā)生率從12.7%下降到8.5%。廣東省還創(chuàng)立了“瞄準(zhǔn)扶貧對(duì)象，建立動(dòng)態(tài)信息化管理系統(tǒng)；瞄準(zhǔn)貧困成因，因戶因人制宜建立幫扶模式”的精準(zhǔn)扶貧的新機(jī)制，通過采取“靶向療法”，駐村駐戶實(shí)施定向定位扶貧，大大提高了扶貧績(jī)效，成為各地學(xué)習(xí)的示范模式。

　　然而，在扶貧中，有這樣一種現(xiàn)象，個(gè)別的國(guó)家級(jí)貧困縣在脫貧之后不愿意“摘帽”，現(xiàn)實(shí)中不僅出現(xiàn)過少數(shù)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣靠打折數(shù)據(jù)而躋身于貧困縣的“自殘業(yè)績(jī)”行為，而且有的地方甚至還發(fā)生了由省級(jí)貧困縣“升”為國(guó)家級(jí)貧困縣而準(zhǔn)備大肆慶祝的“以恥為榮”的奇怪現(xiàn)象。凡此種種，無不說明忝列“貧困縣”盡管“其貌不揚(yáng)”，但還是“有利可圖”的。

　　扶貧工作是縮小或消除區(qū)域差異、城鄉(xiāng)差異、群體差異，促進(jìn)區(qū)域公平和社會(huì)和諧發(fā)展的重要實(shí)踐任務(wù)。扶貧資金屬于社會(huì)公共資源，應(yīng)當(dāng)用于對(duì)真正的貧困區(qū)域和貧困人口的扶持。如果將其視為“不勞而獲”的福利，則既可能助長(zhǎng)“等、靠、要”的傳統(tǒng)觀念，產(chǎn)生“高福利養(yǎng)懶”的變異行為，又有可能發(fā)生權(quán)利尋租、資金濫用等腐敗現(xiàn)象。最終，扶貧資金的明爭(zhēng)暗斗也難逃“公地悲劇”的厄運(yùn)。

完善精準(zhǔn)扶貧體制機(jī)制的三條建議

　　為了進(jìn)一步完善精準(zhǔn)扶貧的體制機(jī)制，提出如下建議：

　　其一，貧困縣的甄別與遴選要與國(guó)家主體功能區(qū)劃相結(jié)合。國(guó)家主體功能區(qū)劃的精髓在于從空間層面上處理區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，并在頂層制度設(shè)計(jì)上科學(xué)界定地域分工的基本格局。要以國(guó)家主體功能區(qū)劃為指導(dǎo)，盡量將那些自然環(huán)境脆弱、區(qū)位條件艱苦或生態(tài)地位顯要的縣級(jí)行政區(qū)納入貧困縣范疇。

　　其二，要盡快建立貧困縣的動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制。生命周期評(píng)價(jià)是國(guó)際上廣泛應(yīng)用的一種評(píng)價(jià)理念和方法，它最初被用來評(píng)價(jià)產(chǎn)品的整個(gè)生命周期——從原材料獲取到設(shè)計(jì)、制造、使用、循環(huán)利用和最終處理等，定量計(jì)算、評(píng)價(jià)產(chǎn)品實(shí)際、潛在消耗的資源和能源以及排出的環(huán)境負(fù)荷，可作為一種有效的環(huán)境管理工具。它在工業(yè)部門中的應(yīng)用包括產(chǎn)品系統(tǒng)的生態(tài)辨識(shí)與診斷、產(chǎn)品生命周期影響評(píng)價(jià)與比較、產(chǎn)品改進(jìn)效果評(píng)價(jià)、生態(tài)產(chǎn)品設(shè)計(jì)與新產(chǎn)品開發(fā)、循環(huán)回收管理與工藝設(shè)計(jì)、清潔生產(chǎn)審計(jì)等方面。生命周期評(píng)價(jià)不僅可以解決微觀產(chǎn)品層面的生產(chǎn)、使用、再生和處置等生命周期各階段的資源和環(huán)境的合理配置，而且可以了解宏觀層面上，社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系和自然生態(tài)規(guī)律體系之間的相互作用和相互影響，從而為政府管理部門制定地區(qū)和行業(yè)的環(huán)境發(fā)展政策提供依據(jù)。

　　隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不斷積累和完善，它的應(yīng)用領(lǐng)域進(jìn)一步擴(kuò)大，重要性亦逐步增強(qiáng)。近年來它又被運(yùn)用到開發(fā)區(qū)的績(jī)效評(píng)價(jià)中來。產(chǎn)品和企業(yè)具有生命周期，城市和區(qū)域同樣具有生命周期。因此，我們也可以借鑒生命周期評(píng)價(jià)的理念和方法，建立貧困縣（區(qū)域）的動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制。一方面，要對(duì)重點(diǎn)扶貧項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)績(jī)效、社會(huì)績(jī)效和生態(tài)績(jī)效的綜合評(píng)估；另一方面，要對(duì)貧困縣開展全生命周期的動(dòng)態(tài)評(píng)估和監(jiān)管，對(duì)其納入貧困縣之前3-5年、享受貧困縣政策期間、退出貧困縣之后3-5年進(jìn)行分階段評(píng)估，全面比較和系統(tǒng)分析扶貧績(jī)效。根據(jù)評(píng)估結(jié)果，決定其保留或退出貧困縣序列。

　　其三，構(gòu)建貧困縣退出的激勵(lì)機(jī)制和“后扶持”機(jī)制。一是要建立貧困縣退出的獎(jiǎng)勵(lì)制度，對(duì)各項(xiàng)主要指標(biāo)已符合退出條件的貧困縣，在辦理注銷登記后，根據(jù)扶貧成效給予相應(yīng)數(shù)量的資金獎(jiǎng)勵(lì)，提高其退出的積極性；二是要建立貧困縣退出的“后扶持”制度，對(duì)部分發(fā)展尚欠穩(wěn)定的原貧困縣，在辦理注銷登記后的3-5年內(nèi)，國(guó)家扶貧辦應(yīng)繼續(xù)對(duì)其進(jìn)行跟蹤觀察，借鑒類似扶持科技創(chuàng)新型中小企業(yè)“孵化器－加速器”的做法，通過建立脫貧“加速器”機(jī)制，繼續(xù)支持其穩(wěn)定發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)可持續(xù)脫貧的目標(biāo)。

　　此外，為加強(qiáng)社會(huì)扶貧參與，需要真正建立一個(gè)全國(guó)人民都能參與的社會(huì)扶貧的網(wǎng)絡(luò)支撐體系，把精準(zhǔn)扶貧直接到村、到戶、到人的信息和社會(huì)幫扶信息實(shí)現(xiàn)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)對(duì)接，讓扶貧更加精準(zhǔn)有效。

　　（作者為同濟(jì)大學(xué)教授）