關于公務員制度的若干論爭

踏石有痕 2010-01-22

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　　近年來，隨著公務員錄用考試規(guī)模的不斷擴大，公務員制度研究日益成為學術界關注的熱點。學者們就公務員評估機制、管理方式、錄用機制、職務晉升、管理體制等方面展開了討論和爭鳴，現(xiàn)綜述如下。

　　■管理公務員的理念：以事為本還是以人為本

　　以事為本是傳統(tǒng)官僚制組織的管理理念，強調(diào)以工作職位為中心，把人看成是完成組織任務的工具，排除了人的心理情感等各種非理性因素，使對公務員的管理變成像對物的管理一樣，可以控制和可精確計算。這樣一來，公務員個人只能服從命令、照章辦事、墨守成規(guī)。

　　隨著新公共管理理論的發(fā)展，學者們越來越強調(diào)用“以人為本”的管理思想取代“以事為本”的陳舊觀念。我國《公務員法》也吸收了這種管理理念?！豆珓諉T法》強調(diào)了公務員義務、權益、監(jiān)督三者的統(tǒng)一，體現(xiàn)了保障公務員合法權益的人本理念。首先，公務員八項基本權利體現(xiàn)了對公務員合法利益的尊重和保護。其次，《公務員法》在職位分類、職務與級別晉升、獎勵、工資福利保險等制度設計中體現(xiàn)了“以人為本”的理念。再次，公務員在執(zhí)法過程中從以前的“絕對服從”到現(xiàn)在的“相對服從”的規(guī)定，蘊含著制度設計理念的變化，體現(xiàn)了人事管理中人性化觀念的回歸。最后，公務員人事爭議仲裁制度的建立，減少了下級對上級的依附性，體現(xiàn)了對公務員人格的尊重，淡化了行政機關等級觀念，增強了上下級公務員之間在法律上的平等關系。

　　■公務員的任期制度：終身制還是合同制

　　公務員任職終身制也稱常任制，它構成了西方公務員的身份保障制度。常任制能夠維護公務員隊伍的穩(wěn)定性，吸引優(yōu)秀人才進入公務員隊伍。但隨著公務員制度的發(fā)展，這一制度安排造成了公務員不思進取，能進不能出的局面。20世紀80年代以后，隨著公共選擇理論和管理主義理論的興起，西方文官終身任期制受到猛烈沖擊。合同雇用制和臨時聘用制已成為公共部門以及政府機構用人的常見方式。

　　早在2002年，我國吉林、珠海、深圳等一些地方政府就開始了政府雇用制試點，政府的試點引起學術界的廣泛關注。學者們認為，在我國實行政府雇用制，將私營部門人力資源管理的精神滲透進公共部門的人事管理中，體現(xiàn)了政府公職人員管理體制從一元化向多元化的嬗變，彌補了公務員制度的缺陷，是中國公務員制度改革的新嘗試。為吸收公務員管理實踐中的成功經(jīng)驗，我國《公務員法》第16章專門規(guī)定了職位聘任制，為進一步推行政府雇員制提供了法律依據(jù)。政府雇員制激活了政府人事制度，有利于解決機構精簡與人才稀缺的矛盾；政府雇員能夠發(fā)揮“鯰魚效應”，促進公務員人力資源的開發(fā)。值得注意的是，政府雇員制如果執(zhí)行不當，會造成政府職能部門的損失，加重納稅人的負擔。

　　■公務員的評估機制：側重過程還是側重結果

　　傳統(tǒng)的官僚制建立在等級制和規(guī)則的基礎之上，它通過繁雜而又整齊劃一的法規(guī)制度來規(guī)范公務員和政府機構的行為。以美國為例，政府雇員管理最小的細節(jié)都可以在政府的法規(guī)和條例中找到依據(jù)。這種重過程的管理模式使雇員的工作“不求有功，但求無過”，忘卻組織使命和對工作績效的追求。

　　20世紀90年代重塑政府時期，美國政府的管理理念轉(zhuǎn)變?yōu)?#8220;結果為本”以及“注重績效”。美國廢除了過多過濫的人事管理方面的法律法規(guī)，將8000頁的人事手冊減少為3頁。同時，普遍實行績效評估和政府全面質(zhì)量管理。

　　有學者認為，英美公務員制度有100多年的歷史，經(jīng)過長期的歷史積淀，才形成現(xiàn)在需要改革的繁瑣龐雜規(guī)則。而我國公務員制度建立只有短短20多年，還處于一個制度建立健全的過程當中，這也是我們不能照抄照搬西方公務員制度改革的原因所在。但這并不是說我們不重視公務員的工作結果。《公務員法》第33條明確規(guī)定，對公務員的考核，按照管理權限，全面考核公務員的德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績。這也說明了我國公務員制度在建立過程中借鑒了新公共管理的“結果為本”、“注重績效”的管理理念。

　　■公務員的職務晉升：重資歷還是重能力

　　在傳統(tǒng)文官制度下，公務員職務晉升的功績制原則并未得到重視，實際上資歷晉升原則非常普遍。這種論資排輩的做法雖然簡便易行，但它不利于調(diào)動公務員的積極性，不利于優(yōu)秀人才的脫穎而出。

　　西方國家行政制度改革后，憑資歷自動晉升的形式為公開招聘和內(nèi)部競爭所取代，這就意味著公務員的晉升將更加重視能力而不是資歷。

　　《公務員法》頒布后，我國公務員職位的晉升堅持能力晉升的理念。公務員在職位晉升過程中要堅持德才兼?zhèn)?、注重實績、民主公開、平等競爭等原則，從而有效克服按照服務年限長短、資歷深淺來論資排輩的弊病和公務員“熬年頭”的消極心理。不僅如此，相關法規(guī)還規(guī)定，對少數(shù)因工作特別需要、德才表現(xiàn)和工作實績特別突出的公務員，在相關部門審核同意的情況下，晉升時可以適當放寬學歷、資歷方面的要求。

　　■公務員的錄用：封閉體制還是開放體制

　　競爭考試、擇優(yōu)錄用是公務員制度的一條根本性制度安排。但對于如何錄用到優(yōu)秀人才，發(fā)達國家分為兩種基本類型，一種是封閉式的錄用，他們始終堅持“選擇精英服務政府”的想法。如英國公務員的錄用十分重視牛津、劍橋大學的優(yōu)秀畢業(yè)生。一種為開放式錄用，如美國的公職向普通的百姓敞開大門。

　　我國公務員廣義上的錄用制度是開放式的，考前在各種媒體上廣泛發(fā)布招考公告，凡是符合資格條件的人都能參加考試?！豆珓諉T法》還規(guī)定了在選拔領導干部時要經(jīng)過公開選拔、競爭上崗的程序，說明了我國公務員錄用的公開性在增強。此外，公務員的職位聘任制進一步增強了公務員“入口”的開放與暢通。

　?。ㄗ髡邽槿A中科技大學公共管理學院教授）