公務(wù)員聘任制作為現(xiàn)行公務(wù)員制度的有益補(bǔ)充，是增強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的生機(jī)和活力，提高公務(wù)員專業(yè)化水平的重要舉措。上世紀(jì)80年代以來，伴隨著全球政府改革運(yùn)動的浪潮，公共組織內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了變化，這一趨勢也深刻影響了公共人事管理，傳統(tǒng)的公務(wù)員制度因缺乏開放性、靈活性等原因而遭受改革壓力。著名公共管理學(xué)家歐文?E?休斯認(rèn)為，“行政結(jié)構(gòu)的僵化性使得選拔程序過于繁瑣，并常常超出管理者的控制范圍之外，因而難以雇用到合適的人才。同樣，它亦難以確定適當(dāng)?shù)膱蟪牦w系或清理表現(xiàn)不好的人?！币虼?，人們試圖超越傳統(tǒng)官僚制的框架，提倡彈性化、市場化的公共部門人力資源管理理念，以適應(yīng)環(huán)境的變化。英國、美國、澳大利亞等西方國家對傳統(tǒng)文官制度進(jìn)行了一場“靜悄悄的革命”，將合同雇傭制引入了公務(wù)員系統(tǒng)。全球范圍的人事制度改革運(yùn)動為我國公務(wù)員聘任制的建立、發(fā)展、創(chuàng)新提供了一個世界性的參照框架。

我國充分吸收之前政府雇員制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從法律上對公務(wù)員聘任制作出了規(guī)定，《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱為《公務(wù)員法》）第95條至100條對公務(wù)員聘任的適用范圍、聘任方式、管理方法以及糾紛解決機(jī)制進(jìn)行了明確。從目前對試點(diǎn)地區(qū)跟蹤觀察的情況來看，聘任制作為公務(wù)員任用的補(bǔ)充形式，通過相對靈活有效的方式進(jìn)行人員招聘，拓寬了選人、用人的渠道，有利于促進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍的新陳代謝，也有利于政府選用更加符合崗位要求的專業(yè)人才。試點(diǎn)工作雖然取得了初步成效，但在改革的路徑和具體的制度設(shè)計上，也出現(xiàn)了一些亟待突破的現(xiàn)實(shí)問題?！?/p>

公務(wù)員聘任制的適用范圍。當(dāng)前，我國公務(wù)員聘任制改革試點(diǎn)的范圍迅速擴(kuò)大，部分地區(qū)的聘任制公務(wù)員也陸續(xù)上崗，聘任制已經(jīng)引起社會的普遍關(guān)注。雖然《公務(wù)員法》對公務(wù)員聘任制作了專章規(guī)定，但所作的規(guī)定比較原則和抽象，對于聘任制職位的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定較為籠統(tǒng)，如，《公務(wù)員法》第95條規(guī)定，“機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，可以對專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制”。對哪些是專業(yè)性較強(qiáng)、哪些是輔助性職位缺乏具體而明確的規(guī)定，在實(shí)踐中難以界定清晰。由于對適用范圍的不同理解和判斷，試點(diǎn)地區(qū)在實(shí)踐形成了截然不同的改革路徑。國內(nèi)還有部分省市雖然制定了試行辦法，但遲遲未實(shí)施，這也進(jìn)一步證實(shí)了對推行聘任制的慎重。公務(wù)員聘任制在最初開始試點(diǎn)就被賦予了很高的期望，人們甚至希望它能解決公務(wù)員制度中所有已經(jīng)出現(xiàn)的問題，打破公務(wù)員的“鐵飯碗”，形成能進(jìn)能出的機(jī)制，激發(fā)公務(wù)員的活力，改變公務(wù)員慵懶、散漫的形象等等。但實(shí)際上，聘任制作為公務(wù)員的任用方式之一，在解決公務(wù)員“能進(jìn)能出”、提高整個公務(wù)員隊(duì)伍專業(yè)化水平、增強(qiáng)公務(wù)員制度活力方面的作用是有限的。況且聘任制本身在試點(diǎn)中也存在“只進(jìn)不出”的問題，目前，聘任制公務(wù)員除合同到期后個人表示不再續(xù)聘而終止聘用關(guān)系之外，尚無被辭退者。因此，進(jìn)一步明確公務(wù)員聘任制的適用范圍，是推進(jìn)公務(wù)員聘任制改革的基礎(chǔ)和方向?！?/p>

對聘任制公務(wù)員的績效考核。彈性的績效評估是公務(wù)員聘任制的最大特點(diǎn)。中組部、人力資源和社會保障部發(fā)布的《聘任制公務(wù)員管理試點(diǎn)辦法》第27條規(guī)定，“機(jī)關(guān)根據(jù)公務(wù)員考核有關(guān)規(guī)定，依據(jù)聘任合同全面考核聘任制公務(wù)員的德、能、勤、績、廉，重點(diǎn)考核其完成聘任合同確定的工作任務(wù)情況”。也就是說，聘任合同是用人單位對聘任制公務(wù)員實(shí)行績效管理的主要依據(jù)。雖然試點(diǎn)地區(qū)出臺了聘任制公務(wù)員管理試行辦法等系列配套文件，實(shí)行績效掛鉤，但由于具體的職位所要求的工作任務(wù)不同，崗位目標(biāo)設(shè)計量化程度不夠，考核內(nèi)容較為抽象，考核的定性指標(biāo)多、定量指標(biāo)少，特別是工作的社會效益，很難用量化指標(biāo)來衡量，且社會效用存在著滯后性，加大了績效考核的難度。由于聘任合同內(nèi)容缺少具體的考核標(biāo)準(zhǔn)，使得合同管理流于形式。對聘任制公務(wù)員的考核，最終是由所在單位的領(lǐng)導(dǎo)和同事來打分?，F(xiàn)有的這種考核方式人為化程度較高，也容易造成聘任制公務(wù)員將重心放在處理好與領(lǐng)導(dǎo)、同事的關(guān)系上，而忽略工作績效。這就需要相關(guān)部門建立一整套客觀可行的績效標(biāo)準(zhǔn)和評估體系，將考核結(jié)果與績效工資、獎勵掛鉤，并作為聘期結(jié)束后是否重新聘任的重要依據(jù)。雖然政府部門的績效評估相比企業(yè)要困難得多，但績效評估無疑是表明聘任制公務(wù)員是否有良好績效，進(jìn)而決定能否獲得獎勵的有效方式，也是用來監(jiān)督實(shí)現(xiàn)任務(wù)進(jìn)展情況的手段，如果缺乏這一手段，設(shè)定的目標(biāo)任務(wù)以及為既定目標(biāo)提供相應(yīng)的資金就毫無意義?！?/p>

“二等公民”的差別待遇。聘任制公務(wù)員的管理依據(jù)主要是《公務(wù)員法》和聘任合同，依據(jù)公務(wù)員法管理體現(xiàn)出聘任制與委任制在管理上的共同點(diǎn)，但同時，聘任制公務(wù)員依照合同管理又表明兩者有所不同?！豆珓?wù)員法》對聘任制公務(wù)員僅規(guī)定了實(shí)行協(xié)議工資制，但工資水平的確定、工資支付的形式、特殊獎勵和其他待遇等，都有待在實(shí)踐中探索；在養(yǎng)老保險制度上，聘任制公務(wù)員與委任制公務(wù)員就存在較大差異。同一部門內(nèi)人員的差別待遇使聘任制公務(wù)員容易處于“二等公民”的尷尬地位。聘任制公務(wù)員的待遇能否具有吸引力并發(fā)揮激勵作用決定著聘任制的成效，決定著聘任制公務(wù)員能不能真正融入公務(wù)員隊(duì)伍。因此，在推動聘任制的同時，要將公務(wù)員聘任制放置在政府改革與制度變遷的框架中考慮，與政府職能轉(zhuǎn)變、組織結(jié)構(gòu)調(diào)整緊密結(jié)合。公務(wù)員聘任制使政府部門以上下級隸屬關(guān)系為特征的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槠跫s關(guān)系為特征的新型結(jié)構(gòu)，即實(shí)行契約化管理。這種以合同為導(dǎo)向的雇傭關(guān)系要求在政府與雇員之間建立可相互協(xié)商、彈性化的雙向關(guān)系，如果按照委任制公務(wù)員的管理思維和管理標(biāo)準(zhǔn)對待聘任制公務(wù)員，則會模糊兩者之間的界限，契約化管理流于形式，無法發(fā)揮聘任制公務(wù)員特有的作用。因此，在總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，要完善公務(wù)員聘任制的招錄、考核、薪酬、退出機(jī)制，形成一整套區(qū)別于委任制不同的職業(yè)發(fā)展模式和制度體系，同時又要注重聘任制與委任制公務(wù)員之間的公平，為公務(wù)員聘任制在全國大范圍實(shí)行提供制度依據(jù)?！?/p>

政府用人單位的合同管理能力。公務(wù)員人事管理是一項(xiàng)技術(shù)性工作，且隨著時代的變化這種技術(shù)性逐步增強(qiáng)，這就意味著管理者需要更多的技能。合同已經(jīng)在公共部門中發(fā)揮出越來越多的用途。聘任合同是實(shí)行聘任制的核心，也是激勵和約束聘任制公務(wù)員的基礎(chǔ)。在美國學(xué)者庫珀看來，“有效的公共合同管理既需要理解和恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用公法，也需要運(yùn)用發(fā)達(dá)的管理技術(shù)?！闭块T需要制定聘任制公務(wù)員合同管理辦法，完善合同管理文本，明確雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，進(jìn)一步提升合同管理能力，規(guī)范聘任制公務(wù)員的日常管理。尤其是用人單位要圍繞工作項(xiàng)目細(xì)化聘任合同內(nèi)容，確定具體的工作職責(zé)、目標(biāo)任務(wù)、待遇和聘任期等，將合同管理落到實(shí)處?！豆珓?wù)員法》規(guī)定，聘任合同期限為一年至五年。按照合同約定，聘任制公務(wù)員在明確的任期內(nèi)工作，聘任期一滿，如果工作任務(wù)或工作項(xiàng)目完成，即意味著雙方合同關(guān)系的終結(jié)，待需要時再協(xié)商續(xù)聘與否。聘任制合同管理的實(shí)質(zhì)是對人才進(jìn)行市場化管理，在實(shí)踐中政府部門要樹立合同管理的理念，了解行政法的相關(guān)知識，加強(qiáng)合同管理能力的建設(shè)，把合同管理納入到政府的公共事務(wù)管理范圍內(nèi)，對合同實(shí)施過程中發(fā)生的實(shí)際問題要有敏銳的洞察力和協(xié)調(diào)力，確保合同的有效執(zhí)行?！　?/p>

公共人事管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依賴于制度的設(shè)計。從公務(wù)員聘任制試點(diǎn)工作的成效來看，由于路徑不同，在制度設(shè)計上也有所不同。任何一項(xiàng)公共人事制度都是由其深層次蘊(yùn)含的價值觀所決定，價值觀是公共人事管理的思想根源所在。美國學(xué)者克林納和納爾班迪兩位教授認(rèn)為，“公共人事管理的價值不是被直接地表述出來，而是通過各種人事制度具體地表現(xiàn)出來”。所以，我國公務(wù)員聘任制的推進(jìn)與完善需要放置在行政體制改革的大框架中統(tǒng)籌，凝聚政府及全社會的改革共識，按照價值—制度的途徑進(jìn)行定位和創(chuàng)新，提升這一制度的推行成效。其實(shí)，委任制和聘任制都并非“終身制”，根據(jù)《公務(wù)員》法的規(guī)定，如果公務(wù)員出現(xiàn)“年度考核連續(xù)兩年被確定為不稱職”等五種情形之一的，就將被辭退。公務(wù)員聘任制需要設(shè)計合理的制度，委任制同樣也要繼續(xù)通過創(chuàng)新完善機(jī)制更好地激發(fā)活力，這樣才能使整個公務(wù)員制度成為“一盤活棋”。