2014年4月，新疆維吾爾自治區(qū)克拉瑪依市國土資源局對李某某違法占地問題作出行政處罰，責(zé)令退還土地、限期拆除違法占用土地上新建建筑物。李某某在法定期限內(nèi)未申請行政復(fù)議，也未提起行政訴訟，又不履行行政處罰決定。按照《行政強(qiáng)制法》規(guī)定，2014年8月15日, 克拉瑪依市國土資源局制作了《履行行政處罰決定催告書》送達(dá)李某某，送達(dá)十日后，李某某仍未履行，國土資源局依法向獨(dú)山子區(qū)人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。但獨(dú)山子區(qū)人民法院依據(jù)2013年3月25日最高人民法院《關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問題的批復(fù)》（法釋〔2013〕5號(hào)）未受理該強(qiáng)制執(zhí)行申請。

法院拒絕受理強(qiáng)制執(zhí)行申請后，克拉瑪依市國土資源局結(jié)合《國土資源違法行為查處工作規(guī)程》（以下簡稱《查處規(guī)程》）的規(guī)定，對國土資源部門申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的程序、法律依據(jù)等問題進(jìn)行了深入梳理和思考。

國土資源主管部門如何申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行

國土資源主管部門作出行政處罰決定，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政處罰決定的，國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！恫樘幰?guī)程》明確了國土資源主管部門申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的程序、期限等。

前置程序——催告履行。國土資源主管部門申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前，應(yīng)當(dāng)制作《履行行政處罰決定催告書》送達(dá)當(dāng)事人，催告其履行義務(wù)?！堵男行姓幜P決定催告書》送達(dá)十日后，當(dāng)事人仍未履行行政處罰決定的，國土資源主管部門才可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

申請期限。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政處罰決定的，國土資源主管部門可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

申請程序。國土資源主管部門制作《強(qiáng)制執(zhí)行申請書》，由國土資源主管部門負(fù)責(zé)人簽字，加蓋國土資源主管部門印章，注明日期，并附下列材料：《行政處罰決定書》及作出決定的事實(shí)、理由和依據(jù)；當(dāng)事人意見及催告情況；申請強(qiáng)制執(zhí)行標(biāo)的情況；法律法規(guī)規(guī)定的其他材料。

遞交《強(qiáng)制執(zhí)行申請書》時(shí)，應(yīng)當(dāng)取得人民法院接收人員簽字或者蓋章的回執(zhí)；接收人員拒收或者拒絕簽字、蓋章的，應(yīng)當(dāng)記錄申請書是否遞交、拒收或者拒簽情形。需要注意的是，對人民法院拒收、拒簽強(qiáng)制執(zhí)行申請書且國土資源主管部門已做好相關(guān)記錄的，可以視為國土資源主管部門已經(jīng)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

法院審查。按照《行政強(qiáng)制法》第五十六條、第五十七條、第五十八條的規(guī)定，人民法院接到行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的申請，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)受理。人民法院對行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的申請進(jìn)行書面審查，對符合程序規(guī)定的，且行政決定具備法定執(zhí)行效力的，除特別情形外，人民法院應(yīng)當(dāng)自受理之日起七日內(nèi)作出執(zhí)行裁定。特別情形主要是：人民法院發(fā)現(xiàn)有明顯缺乏事實(shí)根據(jù)的，明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)的，或者其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的。特別情形的，人民法院應(yīng)當(dāng)自受理之日起三十日內(nèi)作出是否執(zhí)行的裁定。裁定不予執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)說明理由，并在五日內(nèi)將不予執(zhí)行的裁定送達(dá)行政機(jī)關(guān)。

法院裁定。人民法院裁定不予受理強(qiáng)制執(zhí)行申請或者受理后裁定不予執(zhí)行，國土資源主管部門對裁定有異議的，可以自收到裁定之日起十五日內(nèi)向上一級人民法院申請復(fù)議；對裁定無異議或者有異議但經(jīng)復(fù)議維持原裁定的，國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)糾正存在的問題。

法院拒絕受理強(qiáng)制執(zhí)行申請的依據(jù)是否正確

克拉瑪依市獨(dú)山子區(qū)人民法院依據(jù)2013年3月25日最高人民法院《關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問題的批復(fù)》（法釋〔2013〕5號(hào)）拒絕受理克拉瑪依市國土資源局的強(qiáng)制執(zhí)行申請。理由是，該批復(fù)中明確：“根據(jù)《行政強(qiáng)制法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》有關(guān)規(guī)定精神，對涉及違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等的強(qiáng)制拆除，法律已經(jīng)授予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，人民法院不受理行政機(jī)關(guān)提出的非訴行政執(zhí)行申請”。獨(dú)山子區(qū)人民法院認(rèn)為，高院的批復(fù)適用于國土資源主管部門，即從2013年4月開始不再受理國土資源主管部門的強(qiáng)制執(zhí)行申請。

筆者認(rèn)真學(xué)習(xí)了高法的批復(fù)，認(rèn)為批復(fù)只是明確了違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的違法建筑物的強(qiáng)制拆除，并未涉及違反《土地管理法》的違法用地的地上建筑物的強(qiáng)制拆除，而且依據(jù)《土地管理法》第八十三條中“建設(shè)單位或者個(gè)人對責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責(zé)令限期拆除決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”的規(guī)定，國土資源管理部門依法沒有對拆除違法建筑的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。

其實(shí)，上述批復(fù)發(fā)布后，最高人民法院行政審判庭負(fù)責(zé)人在答記者問中已經(jīng)說明：批復(fù)之所以強(qiáng)調(diào)“對涉及違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等的強(qiáng)制拆除”，主要是因?yàn)椤冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條明確規(guī)定了城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出限期拆除決定后，當(dāng)事人逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級人民政府可以責(zé)令有關(guān)部門強(qiáng)制拆除。可見，高法批復(fù)主要適用于有強(qiáng)制拆除權(quán)的城鄉(xiāng)規(guī)劃部門，而不適用于無強(qiáng)制拆除權(quán)的國土資源主管部門。獨(dú)山子區(qū)人民法院依據(jù)高法批復(fù)拒絕受理國土資源主管部門強(qiáng)制執(zhí)行申請是不正確的。

克拉瑪依市國土資源局積極與法院進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，共同就相關(guān)法律問題進(jìn)行探討、研究，最終法院正確理解了高法批復(fù)，最終依法受理了強(qiáng)制執(zhí)行申請。

申請強(qiáng)制執(zhí)行的后續(xù)工作如何開展

《查處規(guī)程》明確，法院受理強(qiáng)制執(zhí)行申請后，需要國土資源主管部門配合的，國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)予以配合。

本案后續(xù)情況是，克拉瑪依市國土資源局積極配合法院開展強(qiáng)制執(zhí)行工作，共同研究強(qiáng)制執(zhí)行涉及的安全、信訪等問題，制定《拆除工作方案》。同時(shí)，配合法院積極爭取當(dāng)?shù)卣С郑烧雒鎱f(xié)調(diào)行政執(zhí)法、公安、醫(yī)院、消防等單位，順利完成了違法建筑的強(qiáng)制拆除。

違法建筑得以依法拆除，使違法當(dāng)事人受到應(yīng)有處罰，對其他人來說，也是一堂深刻的國土資源法制宣傳教育課，維護(hù)了法律的尊嚴(yán)，體現(xiàn)了公平正義，樹立了政府的公信力，取得了良好的法律效果和社會(huì)效果。這次強(qiáng)制執(zhí)行拆除工作的順利完成，開創(chuàng)了當(dāng)?shù)貒临Y源部門申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的新局面，有力保障了國土資源管理秩序。

國土資源違法案件強(qiáng)制執(zhí)行難如何破解

本案是國土資源主管部門申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行到位的成功案例，但不難看出，部門之間的協(xié)調(diào)難度是很大的，國土資源局為此案投入了大量精力。在當(dāng)前基層國土資源部門任務(wù)繁重、執(zhí)法力量有限的情況下，每一個(gè)案件都投入如此大的精力配合法院開展強(qiáng)制執(zhí)行工作，是不太可能的。

同時(shí)，法院的執(zhí)行工作也面臨任務(wù)重、人員少等難題。法院行政庭及執(zhí)行人員也有限，強(qiáng)制執(zhí)行的非訴行政案件，除了國土資源部門，還有環(huán)保、工商、交通等部門申請的，執(zhí)行工作量非常大。國土資源違法案件強(qiáng)制執(zhí)行標(biāo)的價(jià)值高、影響大，執(zhí)行前要做好風(fēng)險(xiǎn)評估、制定拆除方案、租用拆除工具、協(xié)調(diào)相關(guān)部門等準(zhǔn)備，一般還要組織上百人進(jìn)行現(xiàn)場維穩(wěn)，實(shí)施強(qiáng)制拆除順利的話，短的要一個(gè)月，長的要半年。

對于強(qiáng)制執(zhí)行難問題，一些地方進(jìn)行了有益探索，確立以地方政府為執(zhí)行主體的裁執(zhí)分離模式。主要是借鑒法院辦理申請強(qiáng)制執(zhí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件的裁執(zhí)分離做法，確立以地方政府為執(zhí)行主體的裁執(zhí)分離執(zhí)行模式，即法院審查裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的國土資源違法案件，在裁定書中明確由違法行為發(fā)生地人民政府組織實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行。正如本案，最后還是由政府出面協(xié)調(diào)各相關(guān)部門保障了強(qiáng)制執(zhí)行順利進(jìn)行。政府能夠整合并統(tǒng)一調(diào)配行政資源和力量，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，一般都有比較完備的管理網(wǎng)絡(luò)和綜合執(zhí)法隊(duì)伍，熟悉本地區(qū)人員和社會(huì)情況，預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)急處置和處理極端事件能力較強(qiáng)，有能力組織實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行并確保到位。

當(dāng)然，以地方政府為執(zhí)行主體的裁執(zhí)分離模式需要國家層面法規(guī)政策的支持，明確地方政府在國土資源違法案件查處、執(zhí)行中的職責(zé)，明確法院裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的國土資源違法案件，由地方政府組織實(shí)施。

（作者單位：新疆維吾爾自治區(qū)克拉瑪依市國土資源局、執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)）