[案情]

原告張明，男，農(nóng)民，住四川省某縣王寧鎮(zhèn)利民村A組。

被告某縣人民政府。

2007年2月26 日張明經(jīng)所在生產(chǎn)組同意后占地開始建筑住房。同年3月3日，縣國土資源局向張明發(fā)出縣“國土監(jiān)[送]字（2007）第006號”《責令停止土地違法行為通知書》通知張明停止違建，李未停止建房。17日，又向李明發(fā)送了“縣國土資[告]字（2007）第2號”《土地違法案件行政處罰告知書》：擬定“責令張明自接到行政處罰告知書之日起四日內(nèi)自行拆除在非法占用150平方米土地上新建住房，恢復(fù)土地原狀”。張明未申辯陳述。同月23日，縣國土資源局向張明送達了“縣國土資行處（2007）4號”《土地違法案件行政處罰決定》：“限令張明自接到本行政處罰決定書之日起三日內(nèi)自行拆除非法占用的150平方米土地上的新建住房和其他設(shè)施。不自動履行的，本局將申請人民法院強制執(zhí)行?！蓖瑫r告知其在六十日內(nèi)起訴或申請行政復(fù)議。訴訟期間，不停止具體行政行為的執(zhí)行。張明未履行。2007年6月13日，縣國土資源局向李明送達了《關(guān)于督促李明自動履行土地違法案件行政處罰決定書的通知》。6月21日，縣國土資源局又向張明送達了《關(guān)于李明自行搬離非法占地上房屋內(nèi)財物的通知》。23日，縣國土資源局報經(jīng)縣人民政府批準“縣國土資監(jiān)罰[2006]21號”《關(guān)于對李明非法占地上新建建構(gòu)筑物執(zhí)行強制拆除》請示，24日縣國資源局組織力量強制拆除了張明非法占地上新建的住房150平方米。

張明不服，訴請人民法院，依法確認縣人民政府批準強制拆除違章建筑行為違法，并判令縣政府賠償違法行政造成的房屋損失15萬元。

在法院審理中，原告張明申稱雖然建房未經(jīng)批準，但法律規(guī)定縣人民政府無權(quán)批準縣國土資源局對自己作出的行政處罰決定有強制執(zhí)行權(quán)，因此被告批準強制拆除行為違法。

縣人民政府辯稱：有縣國土資源局的《請示》，依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第七十七條第一款“農(nóng)村村民未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”和《四川省土地監(jiān)察條例》第十八條“國土資源行政主管部門發(fā)出《責令停止土地違法行為通知書》或者《責令停止使用土地通知書》后，非法占地行為不立即停止的，土地監(jiān)察人員應(yīng)當當場予以制止；拒不停止的，查封其繼續(xù)施工的工具、設(shè)備和建筑材料。對有可能嚴重危及社會公共利益或公民生命安全，必須立即拆除的，國土資源行政主管部門報經(jīng)同級人民政府批準后予以強制拆除。”所以縣人民政府有權(quán)批準強制拆除權(quán)。

[分歧]

在審理后討論中存在兩種意見：第一種意見認為縣國土資源局作出的行政處罰決定合法，縣人民政府有權(quán)批準強制拆除，依據(jù)是《中華人民共和國土地管理法》第七十七條第一款和《四川省土地監(jiān)察條例》第十八條的規(guī)定。

第二種意見認為縣人民政府在縣國土資源局作出行政處罰決定生效后，不自動履行，應(yīng)該申請人民法院強制拆除，沒有法律法規(guī)授權(quán)縣人民政府可以批準強制執(zhí)行行政處罰決定的限期拆除行為，因此縣人民政府組織強制拆除違章建筑的行為是違法行為。

[分析]

筆者贊同第二種意見。國土資源部《土地違法案件查處辦法》第三十二條規(guī)定：《土地違法案件行政處罰決定書》……等送達當事人后，作出決定的機關(guān)應(yīng)當督促當事人履行，并將履行情況記入《土地違法案件行政處罰（處理）決定執(zhí)行筆錄》。第三十四條第一款規(guī)定：當事人對土地管理部門作出的行政處罰決定，在法定期限內(nèi)既不申請復(fù)議，也不向人民法院起訴，又不履行的，期滿后由作出處罰決定的土地管理部門提出《土地違法案件行政處罰強制執(zhí)行申請書》，連同案卷副本送交人民法院，申請人民法院強制執(zhí)行。因此規(guī)章明確規(guī)定：在當事人逾期不申請復(fù)議、也不向人民法院起訴、又不履行處罰決定的情況下，由作出處罰決定的機關(guān)縣國土資源局申請人民法院強制執(zhí)行，在法律對執(zhí)行程序和執(zhí)行主體有明確規(guī)定、且未授權(quán)縣級以上地方人民政府可以批準強制執(zhí)行行政處罰決定，縣人民政府批準強制執(zhí)行“拆違”的行為違法。

而《中華人民共和國土地管理法》第七十七條第一款“農(nóng)村村民未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”，是指對已經(jīng)發(fā)生的非法占地建住宅的行為，應(yīng)作出限期拆除非法占用的土地上新建的房屋的處罰或處理決定，不是指縣人民政府或縣國土資源局擁有批準或強制執(zhí)行權(quán)。至于縣國土資源局根據(jù)《四川省土地監(jiān)察條例》第十八條“ 國土資源行政主管部門發(fā)出《責令停止土地違法行為通知書》或者《責令停止使用土地通知書》后，非法占地行為不立即停止的，土地監(jiān)察人員應(yīng)當當場予以制止；拒不停止的，查封其繼續(xù)施工的工具、設(shè)備和建筑材料。對有可能嚴重危及社會公共利益或公民生命安全，必須立即拆除的，國土資源行政主管部門報經(jīng)同級人民政府批準后予以強制拆除”之規(guī)定，依愚主觀之見在行政處罰決定已經(jīng)作出生效后，在適用這一法律規(guī)定報縣人民政府批準強制拆除違法建筑物欠妥。愚者認為，國土資源行政主管部門報經(jīng)同縣人民政府批準適用這一法規(guī)規(guī)定的前提之一是：非法占地行為不立即停止的，土地監(jiān)察人員應(yīng)當當場予以制止。從本案看，原告在違法建筑時，國土資源局工作人員沒有當場制止。之二是：拒不停止的，查封其繼續(xù)施工的工具、設(shè)備和建筑材料。這是指違法行為人實施違章建筑時，經(jīng)責令停止，拒不停止，國土行政部門應(yīng)采取的行政強制措施，而不是執(zhí)行縣國土資源局作出限期拆除違法建筑的生效行政處罰決定。之三是：有可能嚴重危及社會公共利益或公民生命安全，必須立即拆除的。這些規(guī)定嚴格而明確告訴縣國土資源局采取報經(jīng)縣級人民政府批準強制拆除違法建筑的時間是在發(fā)現(xiàn)違法行為之日起到房屋竣工之前，或說行政處罰決定作出之前，對正在“嚴重危及社會公共利益或公民生命安全”時，緊急實施的報批拆除違章建筑的行為。從本案看，張明未經(jīng)批準占地建房已完工，且沒有嚴重危及社會公共利益或公民生命安全，因此應(yīng)認定縣人民政府在縣國土資源局作出拆除違章建筑行政處罰決定發(fā)生法律后，批準縣國土資源局強制執(zhí)行拆違的行為違法。同時愚民認為，縣政府這種批準行為在日前國家土地管理法范圍是超越司法權(quán)的行為，也可以說暫屬于無效的行政行為。