城市的集聚能力需要得到足夠認(rèn)識(shí)，千萬(wàn)不能忽視小城鎮(zhèn)集聚能力低的客觀規(guī)律，以及小城鎮(zhèn)人口繼續(xù)向大中城市集聚的現(xiàn)狀。行政主導(dǎo)的設(shè)市機(jī)制應(yīng)該得到改變

        2013年1月24日，民政部批準(zhǔn)吉林扶余和云南彌勒兩縣改為縣級(jí)市，此舉被認(rèn)為意味著停滯16年之久的“縣改市”政策開(kāi)始松動(dòng)？“縣改市”究竟是什么樣的一種政策？在中國(guó)城市化進(jìn)程中發(fā)揮了怎樣的作用？為今天的政策制定提供了怎樣的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)？本文對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行一個(gè)簡(jiǎn)單的梳理。

縣改市政策的來(lái)龍去脈

        上世紀(jì)80年代初期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)起飛的同時(shí)，人口流動(dòng)迅速增加。農(nóng)村居民涌入城市尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，城市的工商服務(wù)業(yè)得到發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施向原來(lái)的城市邊緣蔓延，常住在城鎮(zhèn)的居民數(shù)量擴(kuò)張，于是城鎮(zhèn)化率得到提高。

        這種自然的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，對(duì)以往抑制城市化的行政區(qū)劃制度造成了沖擊。在改革之前，我國(guó)在行政區(qū)劃管理方面，沿襲了自封建社會(huì)以來(lái)的屬地化分級(jí)管理模式，強(qiáng)調(diào)省、專(zhuān)區(qū)、縣等“區(qū)域型”政府的行政權(quán)力，賦予給以經(jīng)濟(jì)職能為主的城市的獨(dú)立性和自治權(quán)力并不高。也就是說(shuō)，在城市和區(qū)域這一對(duì)“點(diǎn)”和“面”中，更加偏重“面”。城市要么被更高一級(jí)的區(qū)域型政府所管轄，要么自己就要承擔(dān)管理廣大的非城市區(qū)域的“面”上職能（地級(jí)市除了管轄若干個(gè)市轄區(qū)外，還要管理下轄各縣；縣級(jí)市本身需要管理幾十個(gè)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)；鎮(zhèn)除了管轄鎮(zhèn)政府所在地的社區(qū)外，還要管轄若干行政村）。那種只管理城市地區(qū)、城鎮(zhèn)人口比重接近百分之百的城市，數(shù)量相當(dāng)少。城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)功能擴(kuò)張的同時(shí)，相應(yīng)的要求行政權(quán)力和管轄范圍進(jìn)行擴(kuò)張，于是就有了設(shè)立“建制市”、“建制鎮(zhèn)”，或是將已有建制城鎮(zhèn)擴(kuò)大的需求。

        當(dāng)時(shí)的行政區(qū)劃政策制定者，面臨兩個(gè)方面的選擇。一是面對(duì)自然的經(jīng)濟(jì)集聚過(guò)程，是發(fā)展小城鎮(zhèn)好還是集中發(fā)展大中城市？這一選擇，并不像今天一些人所認(rèn)為的“城鎮(zhèn)化是自然結(jié)果，政府應(yīng)該少干預(yù)”那樣簡(jiǎn)單。當(dāng)時(shí)的整個(gè)制度，還留著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的深深烙印。城市化中各種要素的流動(dòng)、價(jià)格的變化，無(wú)一不受到政府政策的干預(yù)。因而政府的各種政策，也就必然會(huì)在客觀上影響經(jīng)濟(jì)集聚，從而引導(dǎo)城市化的優(yōu)先發(fā)展方向。到底優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)還是大中城市，這在當(dāng)時(shí)是一個(gè)繞不過(guò)去的選擇。結(jié)果是，優(yōu)先發(fā)展中小城鎮(zhèn)在80年代初期成為政策主導(dǎo)思想。因而在縣這個(gè)級(jí)別設(shè)立更多城市來(lái)適應(yīng)人口和經(jīng)濟(jì)的集聚，成為優(yōu)先的選擇。從1983年至今，共新設(shè)立了超過(guò)430個(gè)縣級(jí)市。而在1982年底的2133個(gè)縣級(jí)行政單位中，才僅有133個(gè)是建制縣級(jí)市。

        第二個(gè)選擇是關(guān)于“整縣改市”還是“切塊設(shè)市”。上文已經(jīng)提到，中國(guó)的行政區(qū)劃管理體制，是以層層嵌套的“區(qū)域”管理為基礎(chǔ)，并不重視“城市”的獨(dú)立性。加上對(duì)切塊設(shè)市的行政成本的考慮，對(duì)集聚在“點(diǎn)”上拉大“點(diǎn)”和“面”之間城鄉(xiāng)差距的擔(dān)憂，以及對(duì)日后城市再擴(kuò)張所面臨的土地資源束縛的擔(dān)憂，“切塊設(shè)市”沒(méi)有成為主流。82年以后切塊設(shè)市案例極少(僅有25例)，其它的縣級(jí)市，基本都是通過(guò)整縣改市的方式設(shè)立。從浙江最早于1979年開(kāi)始“縣改市” 算起, 截止到1997年,我國(guó)縣改市約420個(gè)之多，也就是說(shuō)，大約五分之一的縣級(jí)行政區(qū)域，在不到20年間實(shí)現(xiàn)了從縣到縣級(jí)市的改變。

        本文無(wú)意評(píng)價(jià)當(dāng)初這些選擇的優(yōu)劣，因?yàn)楫?dāng)時(shí)決策者和專(zhuān)家所掌握的信息非常有限，而我們管理城市的能力也是非常薄弱的。事實(shí)上，以發(fā)展中小城鎮(zhèn)為主的城市化政策，本身既考慮了大城市的擁擠和其他發(fā)展中國(guó)家的城市病問(wèn)題，同時(shí)也針對(duì)小城鎮(zhèn)集聚能力不足的擔(dān)憂做出了設(shè)計(jì)，在準(zhǔn)入門(mén)檻上做出了規(guī)定。設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)，在歷史上有過(guò)多次變化，1955年、1964年、1984年、1986年和1993年都有調(diào)整，總的來(lái)說(shuō)越來(lái)越看重原來(lái)該縣的非農(nóng)人口數(shù)量和比重、工業(yè)產(chǎn)值總量和比重，以及財(cái)政收入等。1993年出臺(tái)的標(biāo)準(zhǔn)，按照人口密度分三個(gè)檔次，詳細(xì)列出了十幾個(gè)指標(biāo)。從這些標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立和調(diào)整過(guò)程來(lái)看，設(shè)市的規(guī)定顯然是為了挑選出那些底子扎實(shí)、集聚潛力大的縣，通過(guò)賦予其建制市的稱(chēng)號(hào)、權(quán)力，讓其能夠更好的吸納人口和積聚資源，實(shí)現(xiàn)更快的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為居民提供更好的公共服務(wù)。

縣改市暫停

        的確，縣改市給當(dāng)?shù)貛?lái)了大量的政策優(yōu)勢(shì)。據(jù)筆者的不完全統(tǒng)計(jì)，縣級(jí)市相比于普通的縣，在稅費(fèi)收入、審批權(quán)限、土地指標(biāo)、財(cái)政人口、官員級(jí)別等方面有幾十項(xiàng)好處，難怪地方政府如此趨之若鶩。在上世紀(jì)90年代中期，縣級(jí)市的稱(chēng)號(hào)就像這幾年的公司上市指標(biāo)，吸引著各地來(lái)爭(zhēng)搶?zhuān)抨?duì)等待審批的多達(dá)幾十個(gè)縣。民政部作為行政區(qū)劃的主管部門(mén)，在上世紀(jì)90年代中期還專(zhuān)門(mén)做了設(shè)市預(yù)測(cè)和規(guī)劃。縣改市成為熱門(mén)話題，當(dāng)時(shí)的《中國(guó)方域（行政區(qū)劃與地名）》雜志上，曾有上百篇文章詳細(xì)討論設(shè)市模式的優(yōu)劣、城鄉(xiāng)分治還是合治、行政管理體系如何扁平化等話題。

        然而，縣改市在1997年悄然暫停。當(dāng)時(shí)幾十個(gè)縣排隊(duì)等待審批的縣，以及后來(lái)苦等政策開(kāi)閘的數(shù)以百計(jì)的縣，都沒(méi)有料到這一暫停會(huì)有16年之久。國(guó)務(wù)院并沒(méi)有給出原因，但一般分析認(rèn)為，暫停的原因主要是對(duì)縣改市泛濫造成假性城市化的擔(dān)心，對(duì)城市建設(shè)占用大量耕地、戶籍和行政管理等方面產(chǎn)生的諸多問(wèn)題的憂慮。事實(shí)上，大量的縣改市案例，并沒(méi)有滿足當(dāng)初設(shè)定的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)。筆者研究發(fā)現(xiàn)，按照1993年頒布的標(biāo)準(zhǔn)，在1994-1997這四年間的99例縣改市中，僅6個(gè)縣滿足非農(nóng)人口數(shù)量和比重、工業(yè)產(chǎn)值總量和比重、財(cái)政收入這三項(xiàng)主要指標(biāo)。另有24個(gè)縣，這三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)中的一項(xiàng)都不滿足，卻也被批準(zhǔn)縣改市。如此之低的比例，顯示出審批上的隨意性。這倒也不難理解，因?yàn)榻ㄖ剖袚碛腥绱酥嗟恼邇?yōu)勢(shì)，必然會(huì)激發(fā)各地的爭(zhēng)搶。加上中央對(duì)平衡地區(qū)間利益和激勵(lì)地方政府的考量，以及在核實(shí)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)方面的困難，使得標(biāo)準(zhǔn)難以被嚴(yán)格執(zhí)行，從而背離了當(dāng)初設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)的初衷。

        筆者的研究表明，縣改市所產(chǎn)生的縣級(jí)市，沒(méi)有發(fā)揮出城市的集聚效應(yīng)，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率方面并沒(méi)有勝過(guò)那些沒(méi)有改成縣級(jí)市的縣。盡管縣級(jí)市相比于縣，財(cái)政收入和財(cái)政供養(yǎng)人口都有更快的擴(kuò)張，但在創(chuàng)造制造業(yè)和服務(wù)業(yè)就業(yè)方面，以及在教育和衛(wèi)生等公共服務(wù)的指標(biāo)方面，縣級(jí)市都沒(méi)有明顯勝過(guò)縣。分析表明，除了縣改市標(biāo)準(zhǔn)未嚴(yán)格執(zhí)行，導(dǎo)致許多縣級(jí)市自身集聚潛力不足以外，政府部門(mén)的擴(kuò)張，亦擠占了非政府部門(mén)的發(fā)展空間，使得各種資源不能配置到效率最高的部門(mén)。此外，縣級(jí)市的規(guī)模過(guò)小，在激烈的地方競(jìng)爭(zhēng)中難以匹敵大中型城市，也是縣改市政策不盡如人意的結(jié)果的原因。

轉(zhuǎn)向大中城市

        1997年縣改市暫停后，行政區(qū)劃的調(diào)整事實(shí)上轉(zhuǎn)向以原有大中型城市的擴(kuò)張為主。大量的縣（市）改區(qū)，成為大中型城市擴(kuò)張發(fā)展空間、獲取土地的最好辦法。僅在1998-2002的四年間，就新設(shè)了95個(gè)市轄區(qū)。改為地級(jí)市所屬市轄區(qū)的，不僅有縣，還包括了一些縣級(jí)市。不少縣在1997年以前改為縣改市之后，又進(jìn)一步成為所在地級(jí)市的市轄區(qū)。如果說(shuō)縣改市和縣改區(qū)受到上下級(jí)一致支持的話，縣級(jí)市改為市轄區(qū)則遭到不少下級(jí)政府的抵制，因?yàn)槭休爡^(qū)政府的權(quán)力相比于縣級(jí)市而言，被削弱了不少。廣州市在2000年將番禺和花都兩個(gè)縣級(jí)市改為市轄區(qū)，就引起了不小的爭(zhēng)議。而到2013年的2月19日，江蘇南京則完成全部“縣改區(qū)”。此外，“地改市”政策也一直持續(xù)進(jìn)行。地級(jí)市從1982年的109個(gè)增加到1997年的222個(gè)，到2004年已經(jīng)達(dá)到283個(gè)。

        縣改區(qū)和地改市，都是圍繞地級(jí)以上大中城市的擴(kuò)張而進(jìn)行，與1997年以前縣改市泛濫背后所體現(xiàn)的以中小城鎮(zhèn)為主的發(fā)展思路，事實(shí)上已經(jīng)大相徑庭。這反映出本世紀(jì)初城市化政策的偏向。上世紀(jì)九十年代“八五”計(jì)劃提出“嚴(yán)格控制大城市規(guī)?！?，而在本世紀(jì)出的“十五”和“十一五”規(guī)劃中，除了強(qiáng)調(diào)大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展外，還特別強(qiáng)調(diào)了城市群和大城市的龍頭作用。

        以大中城市為主的城市化發(fā)展思路，無(wú)疑可以充分利用現(xiàn)有城市的集聚能力，體現(xiàn)城市的規(guī)模效應(yīng)，避免資源分散利用、規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的后果。然而，具體到“縣改區(qū)”和“地改市”這兩項(xiàng)政策的實(shí)施，則正好趕上國(guó)有土地出讓制度的建立和征地范圍的擴(kuò)大這樣一個(gè)時(shí)間點(diǎn)。其結(jié)果已經(jīng)盡人皆知：城市化的實(shí)質(zhì)——人口的集聚和密度的提高——被忽略，城市區(qū)域的擴(kuò)張加速，土地財(cái)政大行其道，人口城市化落后于土地城市化，加上滯后的戶籍制度以及落后的城市基本公共服務(wù)體系，當(dāng)今中國(guó)扭曲的城市化模式成型?？h改市的暫停，沒(méi)有帶來(lái)大中城市充分發(fā)揮其集聚效應(yīng)的機(jī)會(huì)，反而因?yàn)榕涮字贫鹊臏?，?dǎo)致大中城市發(fā)展的扭曲。

經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)與政策展望

        近年來(lái)，城市化發(fā)展思路再次轉(zhuǎn)向。各種政策文件中，頻頻出現(xiàn)以中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展為重點(diǎn)的提法，“城鎮(zhèn)化”這一提法也愈加固化。自2005年以來(lái)，省直管縣、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的呼聲和實(shí)踐一度興起。浙江等地的縣，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力早已超過(guò)內(nèi)陸許多地級(jí)市，但行政權(quán)力過(guò)小，于是要求擴(kuò)權(quán)。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣，是在不改變當(dāng)前省管（地級(jí)）市、地管縣（縣級(jí)市）的行政架構(gòu)下的一種妥協(xié)，是在不對(duì)當(dāng)前行政區(qū)劃管理體制做大的調(diào)整的基礎(chǔ)上進(jìn)行的微調(diào)。與此同時(shí)，隨著耕地保護(hù)力度的加強(qiáng)，以及土地指標(biāo)跨區(qū)域流動(dòng)的限制，全國(guó)上下，小城鎮(zhèn)的建設(shè)轟轟烈烈。

        行政區(qū)劃管理的長(zhǎng)期僵化，也引發(fā)了許多地方的反應(yīng)，河南濮陽(yáng)縣西辛莊村掛牌“村級(jí)市”就是一個(gè)樸實(shí)的嘗試。一旦政策稍有松動(dòng)，必將刺激各地敏感的神經(jīng)。此次吉林扶余和云南彌勒縣改市，必將大大刺激地方對(duì)新一輪行政區(qū)劃改革的期待，這就好像宏觀調(diào)控周期引發(fā)地方報(bào)批項(xiàng)目的熱潮一樣。據(jù)報(bào)道，目前全國(guó)醞釀縣改市的縣有上百個(gè)之多。

        回看改革30年來(lái)關(guān)于偏重大中城市還是小城鎮(zhèn)發(fā)展的爭(zhēng)論，以及相應(yīng)政策思路下的政策實(shí)踐的后果，可以得到兩點(diǎn)重要的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。一是城市的集聚能力需要得到足夠認(rèn)識(shí)，千萬(wàn)不能忽視小城鎮(zhèn)集聚能力低的客觀規(guī)律，以及小城鎮(zhèn)人口在繼續(xù)向大中城市集聚的現(xiàn)狀。

二是行政主導(dǎo)的設(shè)市機(jī)制應(yīng)該得到改變。1997年之前以縣改市為主的政策，以及1997年之后以大中城市為主的縣改區(qū)和地改市政策，應(yīng)該說(shuō)初衷都是好的。不盡如人意的結(jié)果，說(shuō)明是設(shè)市機(jī)制存在問(wèn)題。其他國(guó)家以城市為中心、注重“點(diǎn)”的集聚作用的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，以及給予城市高度自治權(quán)、讓市場(chǎng)決定空間資源配置的做法，應(yīng)該得到足夠的重視。僵化的行政區(qū)劃管理不應(yīng)該成為城市發(fā)展的桎梏。只要人氣夠旺，“鎮(zhèn)級(jí)市”、“村級(jí)市”有何不可以？公司化管理的“自治市”又有何不可？借用前任證監(jiān)會(huì)主席郭樹(shù)清關(guān)于新股發(fā)行“不審行不行”的發(fā)問(wèn)，設(shè)市是否也可以不審？

文章來(lái)源：CCER

（本文經(jīng)過(guò)刪減的版本發(fā)表在《財(cái)經(jīng)》雜志2013年第13期）